國內外“報廢車”治理對比研究及相關工作建議

周文輝 張煜笛

摘 要：隨著我國機動車保有量的迅速增長，汽車報廢量也大幅增加。做好報廢機動車回收利用工作已成為汽車產業實現綠色、循環、低碳發展的關鍵，是促進生態文明建設，建成汽車強國的重要環節。報廢車引發的安全、環保、資源回收再利用等問題越來越被高度關注，特別是大量機動車“廢”而不“報”，在城市中滯留成為“遺棄車”，或被非法拆解利用再次流入市場，沖擊了車輛管理秩序，也帶來了較大的交通安全隱患。本文分析了我國在報廢車治理中存在的問題，重點從構建市場機制方面梳理了國外報廢車的治理情況，最終結合我國國情，提出了我國報廢車治理的相關建議。

關鍵詞：報廢汽車；強制報廢；注銷登記；治理

1我國報廢車治理現狀和存在問題

汽車產業是我國的支柱產業，其可持續發展是實現整個國民經濟持續、快速、健康發展的重要因素。報廢汽車回收利用是汽車產業循環經濟的重要內容，做好報廢汽車的回收利用不僅可以帶來良好的經濟效益，而且可以帶來明顯的環境效益和社會效益，是保證資源循環合理利用，實現汽車產業綠色可持續發展的重要途徑，也是實現我國汽車強國戰略不可或缺的重要組成部分和促進生態文明建設的必然選擇。然而我國報廢車治理仍存在一些問題亟待完善，為了更好提出適合我國報廢車管理的相關建議，接下來將分析我國報廢車治理的現狀以及存在的問題。

目前，我國還未形成運行有效的報廢汽車回收利用機制。現行《報廢機動車回收管理辦法》（國務院第715號令），以及配套的《報廢機動車回收管理辦法實施細則》（商務部令2020年第2號）側重于報廢，兼顧了部分再利用要求。2021年6月9日，工信部、科技部、財政部、商務部印發《汽車產品生產者責任延伸試點實施方案》，提出到2023年，報廢汽車規范回收水平顯著提升，形成一批可復制、可推廣的汽車生產企業為責任主體的報廢汽車回收利用模式；報廢汽車再生資源利用水平穩步提升，資源綜合利用率達到75%；汽車綠色供應鏈體系構建完備，汽車可回收利用率達到95%，重點部件的再生原料利用比例不低于5%。總體而言，我國現行制度對報廢汽車回收涉及還較少，汽車報廢、再利用等方面的政策目標還未傳導到回收環節，回收市場發展還很不充分，突出表現在缺乏有競爭力的、規模較大的回收企業，回收價格也過低，甚至比車輛作為廢品處置的價格還要低，這成為報廢“僵尸車”大量存在的重要原因。

另外，對于廢棄車、罰沒車等車輛的強制報廢在操作機制上還未完全疏通。根據現行規定，執法管理部門在發現車輛廢棄或罰沒車輛后，會告知當事人停放地點。若無法有效告知或當事人拒不配合的，經過1年公示，可以按照《民法典》和有關行政法的規定，收歸國家所有。但由于處置往往涉及多方、復雜利益，目前還缺乏具體可操作性的規定，再加上缺乏有效的統籌協調，導致對上述車輛的處置舉步維艱。比如，資產處置部門和車輛登記部門，由于擔憂可能產生的財產糾紛，往往在車輛處置時存在畏難情緒；根據《機動車強制報廢標準規定》，機動車只有在以下條件下才能強制報廢：（1）達到規定使用年限的；（2）經修理和調整仍不符合機動車安全技術國家標準對在用車有關要求的；（3）經修理和調整或者采用控制技術后，向大氣排放污染物或者噪聲仍不符合國家標準對在用車有關要求的；（4）在檢驗有效期屆滿后連續3個機動車檢驗周期內未取得機動車檢驗合格標志的。實踐中，要證明達到以上強制標準，需要車主配合修理、調整或檢驗，這顯然難以適應對達到報廢標準的“僵尸車”的治理需求。

2境外“報廢車”治理情況

美國、歐盟、日本等國家和地區特別注重汽車產業循環經濟發展水平，廢舊汽車的回收、再利用工作機制非常成熟完善，對減少廢棄車具有重要促進作用。

美國驅動報廢汽車回收利用的規定主要來自以下兩個方面：（1）2001年發布的《未來報廢汽車回收利用指南》，明確指出至2020年美國報廢汽車回收利用率要達到95%。[1]（2）環保法規，消費者不得隨意遺棄、填埋汽車，必須送到專門的報廢汽車回收利用企業進行處理。報廢汽車作為一種重要的材料資源，在美國具有較高的殘值，能夠較好按照市場化運作方式進行回收利用。在上述規定的促動下，美國主要由3大汽車公司通過市場化方式承擔回收利用的主體責任：1991年，3大汽車公司成立了車輛回收聯盟（VRP），并規范報廢汽車回收利用流程，共同出資研究回收利用技術。1994 年，車輛回收聯盟與美國能源部聯合資助芝加哥大學的Argonne 國家實驗室和美國塑料協會共同簽署合作研究與發展協議。據美國最大的汽車報廢回收利用公司（Junk Car Medics）統計，美國汽車回收利用產業每年產值為320億美元，創造就業崗位14萬人，目前在全美所有產業規模中排名第16位，占全美循環經濟整體產值的三分之一，已實現95%的報廢汽車回收利用率政策目標。整體來看，在成熟的市場驅動下，美國報廢汽車回收利用產業盈利水平持續保持在較高水平，帶動了車輛回收、拆解、再利用各環節細分市場的健康發展，整車廠、零部件廠商、回收利用企業、保險公司、車主等各方均能獲得較好的收益水平。為破解報廢汽車回收難題，地方政府、整車廠、回收利用企業會加大對報廢汽車的補貼力度，最高可達到4000美元/車，同時各回收利用企業會展開激烈的競爭，通過提高回收價格、在線評估車輛價格、主動上門收車等辦法獲取廢舊車源。在美國強有力的產品責任法規、環境保護法加上各州一系列的補充法規監控下，形成具有強大的報廢汽車回收、再利用的市場驅動機制，確保回收利用行業的良性循環。

歐盟于2000 年發布《報廢汽車指令》（2000/53/EC），規定“2015年1月1日前，報廢車輛材料回收利用比例不低于95%，拆解材料再利用和再使用比例不低于85%”。除了上述指標目標外，該指令以廢物應再使用、再利用和回收利用，并應優先予以再使用和再利用為基本原則，規定了各成員國政府、汽車企業和經營者的責任。各成員國首先應根據歐盟2000/53/EC指令，頒布本成員國的具體規定。其次根據指令要求，各成員國應建立起一套報廢汽車的回收、處理和回收利用系統，在其領土內設立足夠多的回收點。最后汽車最終擁有者在將汽車交付給經授權的處理廠商時，不必因為汽車不再具有或具有負的市場價值而繳納任何費用。汽車企業首先應支付處理報廢汽車的全部或大部分費用；其次在設計和生產工作中，應特別注意充分體現拆解、再使用和再利用報廢汽車及其構件的需求；最后整車和零部件廠家應向社會和處理廠公開車輛拆解和有害物質含量、位置等信息。經營者應滿足必要的報廢、拆解、回收利用的存放、加工處理、污染防治等方面的要求，并獲得成員國的許可。

根據歐盟指令，汽車企業在報廢汽車回收、利用、報廢等工作中起主導作用，即需要完成回收利用比例、收受利用材料使用比例等指標，也要承擔報廢費用和技術、信息支持工作。在該指令的要求下，各成員國會要求車企在本國建立或合作建立報廢汽車回收利用系統，至少要建立回收利用的信息監測和上報系統，以證明其能夠履行法律賦予的報廢回收利用主體責任。

通過這樣一套完善的體系建立，歐盟實現了不僅節約了大量不可再生資源，同時也極大地降低了汽車生產和使用過程中的各種污染氣體的排放量，也減少了汽車廢棄物的處置量，實現了可繼續發展的目標。

日本為了發展資源節約型經濟，減少廢舊鋼鐵價格變動對汽車產業的影響，減少廢棄車“公害”，應對報廢車處理中的環保、安全問題，于2002年出臺了《汽車回收利用法》，該法規定日本汽車報廢回收利用的主管部門是經濟產業省，其會同環境省，主要負責制定報廢汽車回收處理行業的準入要求。具體管理和承辦部門是汽車回收利用促進中心（由經濟產業省主管，日本自動車工業協會等9個相關部門于2000年11月成立），該中心下設資金管理中心、信息中心、回收再利用支援中心，分別負責汽車回收處理中的資金管理、信息管理、對汽車生產商或進口商實施廢物回收處理進行技術支持。另外，國土交通省及其下屬各地方陸運支局，負責車輛登記管理。各地方政府，負責報廢汽車回收處理企業的登記和準入審批。在同年的7月通過國會審議，于2005 年1月1日起開始在國內實施。通過該法的實施，日本的廢舊機動車回收在2008年達到了77.8%，通過這樣循環利用的方式，日本廢舊車資源回收再利用率達80%左右。[2]

該法有兩個突出特點：（1）向用戶收取報廢汽車回收利用費。該法明確由車企承擔氟利昂、氣囊類和廢渣的回收再利用責任，處理費用由各車企自行確定（約占車價的0.5%～1%），并標示在車價中，由用戶在購車時繳納，隨后集中劃撥至由國家成立的汽車回收利用促進中心管理。（2）由汽車回收利用促進中心對報廢汽車回收進行全流程集中管理。回收企業收到廢舊車后，按流程分別將車輛交至拆解企業、粉碎企業、汽車生產商處理，在此過程中，上述企業均需實時向回收利用促進中心發送車輛（或回收利用件）的接收、處理、轉出等狀態信息。回收利用促進中心在確認相關信息后，將回收利用費分解并劃撥至各處理企業。通過由汽車回收利用促進中心統一管理報廢汽車處置和資金收取分配工作，日本激活并維持了整個報廢汽車回收利用市場的持續穩定運行，也增強了車主主動報廢車輛的意識。

3相關工作建議

工業和信息化部、科技部、財政部、商務部發布的《汽車產品生產者責任延伸試點實施方案》，主要目標是“落實生態文明建設和綠色循環低碳發展要求，構建報廢汽車回收體系，提高汽車產品的綜合競爭力和資源環境效益，促進汽車行業綠色發展”，該方案設計以回收利用為重點，以提升資源利用效率為目標，注重充分發揮汽車生產企業在汽車產品全生命周期的主體作用，以及充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，并強調依托信息化與網絡化手段建立汽車行業生產者責任履行信息公開與共享機制，提升相關工作的透明度。建議進一步探索完善上述政策模式，構建可復制推廣的制度機制體系，明確汽車產品生產者在報廢汽車處置方面的責任，據此優化和培育報廢汽車回收、報廢、再利用市場機制，重點破解報廢車回收價格過低的問題，通過經濟手段加速廢棄車的回收再利用，為報廢車治理提供最大的動力。

針對廢棄車、罰沒車等車輛的強制報廢在操作機制上還未完全疏通的問題，建議借鑒相關國家經驗做法，制定針對性較強、更加規范細致、可操作性強的“廢棄車”處置規范和流程，包括發現、取證、認定、臨時處置、告知當事人、資產處置、強制報廢、罰款和欠費償還等各個環節的規范，疏通報廢車治理的最后一個環節。將于2022年5月1日期實施的《機動車登記規定》（公安部令第164號）“注銷登記”中增加了以下規定，“機動車有下列情形之一的，機動車所有人應當向登記地車輛管理所申請注銷登記：……機動車未達到國家強制報廢標準，機動車所有人自愿報廢的……”，增強了報廢車強制報廢處置的可操作性法規通道。

參考文獻

[1]陳濤，穆文浩，王棟.國內外報廢汽車處理標準法規比較研究[J].交通節能與環保，2017，13（03）：9-14.

[2]DESPEISSE M，KISHITA Y，NAKANO M. Towards a circular economy for end-of-life vehicles：A comparative study UK - Japan[J/OL]. Procedia CIRP， 2015，29：668–673.

新昌讓“報廢車”處理不再難

報廢車輛注銷率低、“僵尸車”處理難、報廢處理流程繁瑣等問題，一直困擾廣大車主，不少車主將應報廢的車輛找個地方一停了之，既加劇了道路停車難，又影響了市容市貌。為改變這一狀況，新昌縣公安局結合數字化改革創新推出“車輛注銷一件事”應用，并配套構建了“政府牽頭、公安主導、鎮街布網、公司處置”的車輛注銷全方位閉環處置模式。

“車輛注銷一件事”應用，是集線上報廢車輛申請、“僵尸車”舉報監督、處置進度查看、車輛報廢回收、支付車輛殘值等19項功能為一體的平臺。依托“浙政釘”，車主無需操作，該應用平臺會實時自動發現需要注銷的車輛并派單，網格員根據派單上門幫助群眾注銷車輛。2022年4月，該應用已實現車輛注銷數據流、業務流全量歸集、貫通，累計生成數據10萬余條。

為做到一鍵點擊、迅速響應，新昌縣明確注銷車輛、“僵尸車”信息統一歸口至縣道安辦，并建立了覆蓋全域12個鄉鎮網格、900余名網格員的“一張網”管理體系。平臺發現、收到信息后，由縣道安辦統一推送至鎮街、責任部門及網格員，由網格員上門服務或撥打車主電話進行核查。截至目前，該縣已累計推送逾期未報廢車輛數據3.9萬條。

為了更好地便民利民惠民，新昌縣豐富處置端，明確回收車輛由鎮街暫管，回收公司統一拖運，解決了群眾注銷成本高的難題；優化治理端，讓交警、網格員、城管人員等通過平臺就能完成車輛報廢注銷的信息流轉、處置、終結等流程，方便車主實時網上查看；完善服務端，依托網格員隊伍，引導群眾通過“浙里辦”在線完成車輛報廢注銷手續。

據了解，自1月上線以來，新昌縣“車輛注銷一件事”已累計核查逾期未注銷車輛2358輛，成功注銷342輛。（人民公安報謝佳、通訊員潘逸舟）