集體所有自然資源適用生態環境損害賠償制度的困境及應對

豐馳 杜一石

摘 要：集體所有自然資源作為生態環境損害賠償制度適用范圍的重要組成部分，在制度實踐中尚且存在難以適用的問題。鑒于集體所有自然資源的所有權的特殊性和國家自然資源所有權學說間的沖突，從生態環境損害賠償制度的客體性質、請求權基礎和法理邏輯等方面，對上述問題進行闡述與剖析，并提出相應制度的完善路徑，即明晰集體所有自然資源生態性利益損害賠償請求權的學理邏輯，探索建立集體所有自然資源生態性利益損害賠償請求權委托代理機制。

關鍵詞：生態環境損害賠償;集體所有;自然資源;所有權;生態環境

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）16-0155-03

生態環境損害賠償制度的核心目的在于實現自然資源的生態性利益的有效保護和恢復。集體所有自然資源在當前自然資源的所有制格局中雖然數量相對較少，但在生態文明建設逐步完善的當下，仍存在監管保護不易的現實問題。為了解決集體所有自然資源適用生態環境損害賠償制度的困境，本文從制度構建、學理基礎和法律性質三方面出發，對其深層原因和應對措施進行探討，以期使得生態環境損害賠償制度臻于完善。

一、問題提出

（一）生態環境損害賠償制度適用范圍的立法梳理

根據黨的十八屆三中全會報告和《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）規定，生態環境損害賠償制度是指對造成生態環境損害的責任者嚴格實行的對其所造成生態環境損害進行賠償的民事賠償制度。《改革方案》第三部分將生態環境損害賠償制度的適用范圍規定為造成嚴重影響生態環境后果的情形，同時規定涉及人身傷害、個人和集體財產損失和海洋生態環境損害賠償的情形不適用該制度;《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）（2020修正）》（以下簡稱《若干規定》）針對《改革方案》中的適用范圍做了進一步細化，將“較大及以上突發環境事件”進一步明確為“較大、重大、特別重大突發環境事件”三檔程度。此外，《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《若干意見》）雖未直接對生態環境損害賠償制度的適用范圍作出規定，但第二部分關于案件線索中通過列舉七種案件線索渠道，事實上對《改革方案》和《若干規定》所規定的適用范圍起到補充擴充、細化明確的作用。

（二）集體所有自然資源的生態損害較難適用生態環境損害賠償制度

1.生態環境損害賠償制度的憲制基礎和制度設計目的探析。集體和國家作為我國自然資源所有者，分別或在一定情形下共同享有相應的自然資源所有權。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”這一規定從原則上為生態環境損害賠償制度的建立和完善提供了憲制基礎。《改革方案》將生態環境損害的定義限定于因污染環境、破壞生態造成的環境、生物要素的不利改變和生態系統功能退化，而賠償范圍主要包括清除污染費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能、永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。區別于自然資源所有權的物權屬性，此處所規定的生態要素和生態系統功能脫離了物權范疇，而屬依附于自然資源之上的生態性利益。由此可見，生態環境損害賠償制度的保護對象實質上指集體和國家所有的自然資源的生態性利益而并非自然資源所有權本身[1]，生態環境損害賠償制度的設計目的即運用磋商、訴訟等救濟程序通過恢復受損害的自然資源抑或繳納生態環境損害賠償金等維護其生態性利益。

2.生態環境損害賠償請求權缺乏學理依據。《憲法》第9條在為生態環境損害賠償制度提供憲制基礎的同時，將自然資源區分為國家所有自然資源和集體所有自然資源，因而生態環境損害賠償制度所指向的對象也應當包括國家所有自然資源和集體所有自然資源基礎上的生態性利益。縱觀生態環境損害賠償制度的相關文件，作為生態環境損害賠償制度基礎的《改革方案》《若干規定》和《若干意見》均未談及自然資源的所有權問題。無獨有偶，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1234條和第1235條作為直接規定生態環境損害賠償的民法條款同樣未對所有權問題進行闡述。由此結合生態環境損害賠償制度的憲制基礎和制度設計目的可知，生態環境損害賠償的適用范圍應當包含集體所有自然資源和國家所有自然資源之上的較大及以上突發環境事件。

與此相對的是，在生態環境損害賠償制度的地方落實和司法實踐中，文件和案例基本只涵蓋國有自然資源部分，缺乏集體所有自然資源的身影，究其根源，在于損害賠償的請求權基礎缺乏學理依據。2016年《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》（以下簡稱《意見》）將國家自然資源所有權明確為生態環境損害賠償制度的學理依據，由此導致政府及其指定的部門作為生態環境損害賠償權利人主體在面對集體所有自然資源損害時縱然具有監管職責和求償能力，但受限于物權基礎缺失和訴權主體錯位問題，無法名正言順地繞過集體直接管轄[2]。由此可見，當前我國集體所有自然資源適用生態環境損害賠償制度尚且存在制度漏洞。

二、集體所有自然資源適用生態環境損害賠償制度的困境溯源

（一）請求權基礎缺位

賠償權利人在面對損害賠償時請求權基礎的缺失，是集體所有自然資源難以適用生態環境損害賠償制度的核心原因。《意見》所規定的國家自然資源所有權說將政府及其指定的部門行使生態環境損害賠償請求權的基礎限定于國家對其所有的自然資源的物權，也即政府及其指定的部門究其根本并非因為對自然資源的行政監管職責，而是因民法物權基礎而享有求償權利。正如有學者所言，國家自然資源所有權學說的內在邏輯體系為“國家自然資源所有權→國務院代表國家行使國家自然資源所有權→國務院授權省、市兩級政府行使國家自然資源所有權”。[3]

作為最高法指導全國生態環境損害賠償制度改革的學理觀點，國家自然資源所有權說注重將政府及其指定的部門的行政監管職責和所有權加以結合，使得賠償權利人面對損害賠償時既有可為的權利，又有不得不為的義務;同時又為地方在實踐中探索生態環境損害的行政管理和司法介入的界限掃清了部分制度障礙[4]。然而該學說在強調國家所有自然資源的損害賠償同時，疏忽了集體所有自然資源的適用問題。在社會主義初級階段和改革開放的社會背景下，我國集體所有自然資源整體呈現出規模小、分布廣和監管難的態勢，出臺單獨政策成本高，效果差。由此在既往政府管理中，更多傾向于將集體所有部分加以“順帶”式管理，在管理國有部分同時將所需管理的集體部分視為國有部分一并處理并進行特殊標注。縱然該種舉措在實質效果上并無不當，也有利于平衡立法成本和解決社會矛盾，但其在制度上終究存在漏洞未加以解決，長此以往則不利于社會管理制度的整體運行。而生態環境損害賠償作為民事、行政和司法交叉的新型損害賠償制度，集體所有自然資源則在適用上更加突出地體現出“順帶”式管理的局限性所在。

在國家自然資源所有權說中，政府及其指定的部門作為請求權人，面對集體所有自然資源時只有行政監管的職責，而無損害賠償的請求權基礎，由此產生的“同命不同價”問題則易引發制度監管漏洞和社會矛盾，不利于生態環境損害賠償制度的改革推進和生態文明體制的建設。

（二）集體缺乏求償能力

集體在面對其所有自然資源的損害賠償時因其自身特性而在求償能力上存在制度不能和實際不能的兩大問題，無法成為生態環境損害賠償的賠償權利人。

從制度角度而言，《改革方案》將生態環境損害賠償的賠償權利人規定為國務院直接行使全民所有自然資源資產所有權的部門，省、市地一級人民政府及其指定的部門或機構，部分地方在實際操作中根據自身特點也采取指定區縣一級政府、旅游風景度假區管委會①等行使請求權的形式。由此可見，生態環境損害賠償的賠償權利人均為負有相關監管職責的政府及其部門，尚不涵蓋集體的相關主體[3]。因此，集體雖基于民法上的物權基礎而對其所有的自然資源享有一般性質的侵權損害賠償請求權等求償權利，但在生態環境損害賠償中卻存在求償能力的制度不能的問題。

從實際求償能力角度而言，集體相較政府及其指定的部門具有天然的劣勢。《改革方案》對生態環境損害的定義和生態環境損害賠償范圍的規定均體現出其指向對象的內容冗雜性和技術復雜性等特點[4]。負有相關監管職責的政府及其指定的部門往往具有專業技術支持機構、國家財政支撐和自身行政管理權力的先天優勢，其在整個生態環境損害賠償機制運行過程中能夠占據主動地位，可以更加全面、有效地恢復受損的生態環境;而集體中最普遍可與生態環境損害賠償制度相關的村委會和村集體經濟組織則相對缺乏政府及其指定的部門的優勢所在，在求償能力上存在實際不能的問題。

三、集體所有自然資源適用生態環境損害賠償制度的完善路徑

（一）明晰集體所有自然資源生態性利益損害賠償請求權的學理邏輯

在國家自然資源所有權學說中，政府及其指定的部門基于國家對其所有的自然資源享有的物權基礎而擁有生態環境損害賠償權利。此處需注意區分自然資源的所有權、自然資源本身的物權屬性和依附于自然資源之上的生態性利益三者間的關系，賠償權利人因其對自然資源的所有權基礎擁有自然資源的物權，也可對造成自然資源本身物權屬性上的損害和依附于其的生態性利益的損害進行求償，進而可分為一般的侵權損害賠償和生態環境損害賠償[1]。反觀集體所有的自然資源，雖然現行生態環境損害賠償制度未規定集體可作為賠償權利人，但參照國家所有自然資源所有權學說的基本思路，也可推出集體對其所有的自然資源在物權屬性上的損害和生態性利益上的損害擁有求償權利。由此可知，集體針對其所有的自然資源在生態環境損害賠償制度中應當具有損害賠償的請求權。

（二）探索建立集體所有自然資源生態性利益損害賠償請求權委托代理機制

為破局當前集體所有自然資源損害可以適用、應當適用但現實中較難適用生態環境損害賠償制度的困境，可以探索建立集體所有自然資源生態性利益損害賠償請求權委托代理機制。

集體所有自然資源生態性利益損害賠償請求權委托代理機制即允許集體將其基于所有權而享有的對生態性利益遭受損害時的求償權委托于具有生態環境損害賠償請求權的政府及其指定的部門，由其代為求償的機制。區別于自然資源物的損害賠償，生態性利益損害賠償請求權委托代理機制將生態性利益從自然資源中分離，求償客體性質從物權轉變為環境權中的生態性利益。

在當前情形下，探索建立集體所有自然資源生態性利益損害賠償請求權委托代理機制，可以有效解決政府及其指定的部門難以繞過集體所有權進行索賠和集體自身難以求償的制度問題，進一步落實生態環境損害賠償制度的現實適用，進而推動生態環境損害賠償制度和生態文明體制的完善。

結語

自2015年國家開展生態環境損害賠償制度區域性試點以來，我國在制度設計和學理構建上都進行了諸多有益的探索并取得眾多收獲，但僅關注以國家自然資源所有權學說為學理基礎的國家所有自然資源生態環境損害賠償，對生態環境損害賠償制度的整體構建尚且存在疏漏。本文針對集體所有自然資源適用生態環境損害賠償制度問題，從生態環境損害賠償制度的憲制基礎和制度設計目的、集體所有自然資源適用該制度的請求權基礎錯位及求償主體能力對比三方面進行了分析和制度探索。當前生態環境損害賠償制度尚待進一步完善，法定賠償權利人和集體應當積極協作，完善制度學理基礎和現實適用問題，進而逐步實現全社會共同參與環境治理的新局面，真正做到橫向貫徹、縱深推進生態環境損害賠償制度趨于成熟。

參考文獻：

[1]? 鄒雄，陳山.我國生態環境損害賠償權利人權源的法理透視[J].福建師范大學學報：哲學社會科學版，2021，（4）：150-155.

[2]? 曹明德.民法典生態環境損害賠償條款法理辨析[J].西北政法大學學報，202，（1）：60.

[3]? 史玉成.生態環境損害賠償制度的學理反思與法律建構[J].中州學刊，2019，（10）：86-87.

[4]? 季林云，孫倩，齊霽.芻議生態環境損害賠償制度的建立——生態環境損害賠償制度改革5年回顧與展望[J].環境保護，2020，（24）：10-14.