行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟辨析

馮孝科　黃琛　李楠

摘 要：《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》對行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟進行強調(diào)，但理論與實務(wù)界對二者之間的關(guān)系問題仍存在不同認識。通過對比分析，可以發(fā)現(xiàn)二者在權(quán)力屬性、針對的行政違法行為范圍以及監(jiān)督模式等方面存在不同之處，厘清二者界限有助于提高行政違法行為檢察監(jiān)督的精準性和有效性，同時，二者也有相同處，如均不對行政權(quán)進行實體處分、不同于訴訟監(jiān)督、案件范圍存在交叉等，故可以通過案件移送機制、借鑒辦案規(guī)則等實現(xiàn)二者在司法實務(wù)中的銜接，形成監(jiān)督合力。

關(guān)鍵詞：行政檢察 行政違法行檢察監(jiān)督 行政公益訴訟 檢察權(quán)

一、問題的提出

一些實務(wù)工作者將檢察機關(guān)提起行政公益訴訟納入到行政違法行為檢察監(jiān)督的范疇，[1]而一些學(xué)者對此持反對意見，認為行政檢察監(jiān)督不包括行政公益訴訟[2]。產(chǎn)生分歧的原因在于，行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟存在職權(quán)上的交叉：二者均可以由檢察機關(guān)依職權(quán)啟動，均意在督促行政機關(guān)依法履職。《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），將行政檢察監(jiān)督與公益訴訟檢察作為兩項制度安排，分別作出規(guī)定，由此可知行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟之間存在界限。實踐中，由于大部分基層和市級檢察院采取行政、公益訴訟二合一或民事、行政、公益訴訟三合一的機構(gòu)設(shè)置，同一個檢察官既辦理行政檢察案件也辦理行政公益訴訟案件的情況十分普遍，因此有必要對二者進行辨析，加強和規(guī)范檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督工作，提升檢察機關(guān)辦案質(zhì)效，促進黨中央決策部署在檢察工作中落實落地。一方面，從訴訟職權(quán)與狹義法律監(jiān)督職權(quán)之間的區(qū)別出發(fā)，探討行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟的界限，有利于提高檢察工作的精準性與有效性;另一方面，對行政違法行為檢察監(jiān)督和行政公益訴訟的職權(quán)進行分析，有利于完善對行政權(quán)的檢察監(jiān)督體系，使行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟相互銜接、形成監(jiān)督合力。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟的異同

（一）二者的區(qū)別點

1.權(quán)力屬性不同。權(quán)力屬性是影響權(quán)力運行范圍、流程和效果的重要因素。目前，行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟的權(quán)力屬性存在一定差異，具體表現(xiàn)在以下方面。

一是行政違法行為檢察監(jiān)督目前尚無直接的法律依據(jù)。行政公益訴訟職權(quán)有直接的法律授權(quán)，如行政訴訟法第25條第4款的規(guī)定。雖然《治安管理處罰法》第114條第2款和《警察法》第46條以及《人民檢察院組織法》第20條第7款等法律條款對檢察機關(guān)對特定行政違法行為進行監(jiān)督的職權(quán)進行了“授權(quán)”，但不能就此認為檢察機關(guān)的行政違法行為檢察監(jiān)督職權(quán)是有法律授權(quán)的，行政違法行為檢察監(jiān)督仍欠缺直接且全面的法律依據(jù)。

二是行政違法行為檢察監(jiān)督是程序性監(jiān)督。一般認為，監(jiān)察體制改革后，我國檢察機關(guān)的職權(quán)可以歸納為：訴訟權(quán)、偵查權(quán)和狹義法律監(jiān)督權(quán)。[3]行政公益訴訟與行政違法行為檢察監(jiān)督分屬訴訟權(quán)和狹義法律監(jiān)督權(quán)，職權(quán)類型上的不同決定了二者對行政權(quán)的影響效果存在差異。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，可以通過啟動司法審判程序，借助法院判決實現(xiàn)對行政權(quán)的剛性制約，具有實體影響效果。而檢察機關(guān)在開展行政違法行為檢察監(jiān)督工作的過程中向行政機關(guān)制發(fā)檢察建議，既是對行政機關(guān)進行的監(jiān)督，也是圍繞行政行為與相關(guān)行政機關(guān)商議、探討進而督促的過程，意在提起行政機關(guān)對特定行政行為的“重新審視”，并非直接介入或代行行政權(quán)，是對行政權(quán)的程序性監(jiān)督。

2.針對的行政違法行為范圍不同。行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟所針對的行政違法行為的范圍具有明顯的差異，具體表現(xiàn)在“是否有法定領(lǐng)域限制”和“是否侵害國家和社會公共利益”等層面。

一是行政違法行為檢察監(jiān)督范圍相對廣泛。法律在對檢察機關(guān)開展行政公益訴訟進行直接授權(quán)的同時，也明確了其監(jiān)督的領(lǐng)域和范圍。如行政訴訟法第25條第4款明確檢察機關(guān)可以辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)等領(lǐng)域的行政公益訴訟案件。《個人信息保護法》第70條對檢察機關(guān)就對個人信息保護領(lǐng)域案件提起行政公益訴訟進行單獨授權(quán)等。行政違法行為檢察監(jiān)督針對的是檢察機關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)的”所有的“行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)”的行為，但受行政檢察人員力量、能力、經(jīng)驗等多種因素影響，實踐中檢察機關(guān)應(yīng)當準確把握開展行政違法行為檢察監(jiān)督的工作要求和重點，保持必要的謙抑，限定在合理的范圍內(nèi)，以規(guī)制檢察權(quán)的擴張和濫用。[4]

二是行政違法行為檢察監(jiān)督不要求具體行政行為侵害國家或社會公共利益。根據(jù)行政訴訟法第25條第4款、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條的規(guī)定可知，行政公益訴訟的提起以法定領(lǐng)域內(nèi)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為侵害國家或社會公共利益為必要條件，且人民檢察院是以公益訴訟起訴人身份而非法律監(jiān)督機關(guān)身份提起訴訟。而行政違法行為檢察監(jiān)督針對的是行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，不以是否侵害行政相對人利益或公共利益為要件。

3.運行模式不同。一是受案條件不同。如前文所述，行政公益訴訟需要同時滿足“特定領(lǐng)域”“侵害國家或社會公共利益”“存在行政違法行為”三個要件，即以因行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致特定領(lǐng)域的國家利益或社會公共利益受到侵害為啟動條件。而行政違法行為檢察監(jiān)督除滿足“存在行政違法行為”和“不屬于行政公益訴訟特定領(lǐng)域或雖屬于領(lǐng)域但不侵害國家和社會公共利益”兩個要件外，還須滿足“行政相對人尚未尋求權(quán)利救濟或權(quán)利救濟流程已宣告終結(jié)”。盡管行政違法行為檢察監(jiān)督是對行政權(quán)的監(jiān)督，檢察機關(guān)與行政相對人之間不存在直接的權(quán)利救濟關(guān)系，行政違法行為檢察監(jiān)督工作的開展不受行政相對人救濟權(quán)存續(xù)狀態(tài)的影響，但檢察機關(guān)一般不宜在行政相對人申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的程序尚未終結(jié)時介入。

二是監(jiān)督方式不同。行政公益訴訟的監(jiān)督方式包括立案、制發(fā)檢察建議和起訴等，人民檢察院可以通過向行政機關(guān)送達《立案決定書》的方式與行政機關(guān)就是否存在違法行為、國家與社會公共利益是否受到侵害及整改等進行磋商;以送達《檢察建議書》的方式督促行政機關(guān)整改;以提起行政公益訴訟的方式，借助法院判決實現(xiàn)對行政機關(guān)的剛性影響，切實保護國家和社會公共利益。也即行政公益訴訟的本質(zhì)是將行政機關(guān)違法或不作為行為訴至法院，依托司法審判之裁量實現(xiàn)對行政活動的制約，剛性的終端處分權(quán)屬于司法審判機關(guān)，權(quán)力的實現(xiàn)也依托司法審判機關(guān)。行政公益訴訟并不以提起行政公益訴訟為唯一終點，在立案后的任一階段，當行政機關(guān)進行整改使國家和社會公共利益得到有效保護時，檢察機關(guān)行政公益訴訟權(quán)力運行即告終結(jié)。行政違法行為檢察監(jiān)督的方式主要是通過制發(fā)《檢察建議書》督促行政機關(guān)整改，當然，檢察機關(guān)有時也會以向行政機關(guān)本級的黨委政府、人大常委會、監(jiān)察機關(guān)及上一級行政機關(guān)通報的方式，督促被監(jiān)督行政機關(guān)對行政違法行為予以整改，即行政違法行為檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)對行政機關(guān)的單向監(jiān)督，制發(fā)檢察建議書的權(quán)力屬于檢察機關(guān)，權(quán)力的實現(xiàn)往往依托行政機關(guān)的配合。

（二）二者的相同點

1.均非對行政權(quán)實體直接處分。檢察機關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟均涉及到檢察建議。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》對檢察建議的類型、內(nèi)容等進行了規(guī)定，如檢察建議書的內(nèi)容包括案件事實與違法情形、具體的建議內(nèi)容與依據(jù)、要求被建議單位回復(fù)落實情況等，但并未規(guī)定不采納檢察建議的法律后果。由此可以推斷，檢察建議并不追求實現(xiàn)法律上的強制效果，更傾向于是一種程序性的監(jiān)督方式。

在行政違法行為檢察監(jiān)督中，檢察機關(guān)向涉案行政機關(guān)制發(fā)檢察建議，經(jīng)督促涉案行政機關(guān)在法定期限內(nèi)無正當理由不予整改的，檢察機關(guān)可以將相關(guān)情況報上級檢察機關(guān)或者以通報同級黨委、人大等方式對其形成監(jiān)督合力。在行政公益訴訟中，行政訴訟法明確規(guī)定訴前程序是行政公益訴訟的必經(jīng)程序，而檢察建議則是訴前程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。行政公益訴訟通過將訴前程序與訴訟程序相銜接，檢察建議的威懾力由此增強，但仍不屬于對行政權(quán)的實體處分。對于經(jīng)過訴前程序仍不依法履職或履職不到位的，檢察機關(guān)可以依法提起行政公益訴訟。但檢察機關(guān)是以公益訴訟起訴人的身份參與行政審判與執(zhí)行，終端處分權(quán)屬于司法審判機關(guān)。[5]因此，在以上兩種制度中，檢察權(quán)行使更多的在于啟動監(jiān)督程序，進行程序性監(jiān)督，而非對行政權(quán)進行實體處分。

2.均不同于訴訟監(jiān)督。根據(jù)《意見》和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)監(jiān)督的客體均為行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，故行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟均屬于對行政權(quán)的監(jiān)督，不同于訴訟監(jiān)督中需要以法院的訴訟活動為前提條件。

有學(xué)者提出應(yīng)當打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督。[6]以往的行政權(quán)檢察監(jiān)督以行政訴訟法為主要法律依據(jù)，通過對行政訴訟活動的監(jiān)督，進而促進依法行政。該種監(jiān)督方式首先針對的是法院的司法審判權(quán)，其次才是案件中涉及到的行政權(quán)，屬于間接監(jiān)督。司法審判活動是訴訟監(jiān)督開展的前提條件，無訴訟則無監(jiān)督，檢察機關(guān)難以主動開展監(jiān)督，且此時行政權(quán)更傾向于司法參與屬性，而非行政管理屬性。[7]《意見》明確指出檢察機關(guān)可以對“在履行職責中發(fā)現(xiàn)的”情況進行監(jiān)督，這一賦權(quán)使得檢察機關(guān)能夠?qū)π姓?quán)進行監(jiān)督而無需滿足司法審判這一前提條件。

3.案件范圍存在交叉。在理論層面，行政檢察監(jiān)督針對的客體是行政權(quán)，范圍應(yīng)當是所有的行政違法行為，包括違法作為與違法不作為，包括實體違法與程序違法，且不以侵害國家利益和社會公共利益為必要條件，監(jiān)督領(lǐng)域廣泛。而行政公益訴訟針對的是使國家利益和社會公共利益受到損害的違法行政行為，除了存在違法行政行為外，還以國家或社會公共利益受損為必要條件，且行政訴訟法對其法定領(lǐng)域進行了規(guī)定。因此在同一領(lǐng)域中會同時存在行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟兩類案件，二者存在交叉。

案件范圍的交叉引發(fā)了二者在其他方面的相同之處。（1）監(jiān)督客體限于行政機關(guān)實施的外部活動。行政違法行為與行政公益訴訟針對的都是行政機關(guān)行使的具有行政管理屬性的活動，非行政管理性質(zhì)的外部活動以及內(nèi)部管理活動并不屬于監(jiān)督范圍。如某行政機關(guān)作為民事主體與另一方當事人訂立合同的行為，雙方均為平等的民事主體，屬于民事法律關(guān)系;又如行政機關(guān)內(nèi)部的正常工作流程、上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等均屬于行政機關(guān)的內(nèi)部管理活動，以上均不屬于行政違法行為檢察監(jiān)督或行政公益訴訟的監(jiān)督范圍。（2）一般并不直接涉及對行政執(zhí)法人員的監(jiān)督。行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟都屬于對行政活動的監(jiān)督，針對的是行政執(zhí)法主體，而非具體的行政執(zhí)行人員。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟的銜接

（一）案件移送

目前，行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟在檢察機關(guān)內(nèi)部分別由不同的業(yè)務(wù)部門承擔，鑒于彼此之間的關(guān)聯(lián)性，可以通過案件移送機制實現(xiàn)二者的銜接。如前所述，行政公益訴訟的案件范圍覆蓋生態(tài)環(huán)境與資源保護、食品藥品安全、生產(chǎn)安全、個人信息保護、英烈保護、文化遺產(chǎn)保護等領(lǐng)域，但行政公益訴訟的案件范圍始終是有限的，不能完全涵蓋所有的行政活動。因此對于符合行政公益訴訟案件范圍且損害國家利益和社會公共利益的，按照行政公益訴訟案件辦理;對于不符合上述條件的，如不屬于公益訴訟案件范圍或者雖屬于公益訴訟案件范圍但不涉及國家利益和社會公共利益的，按照行政違法行為檢察監(jiān)督案件辦理。以行政公益訴訟案件立案后發(fā)現(xiàn)不符合監(jiān)督條件，但能夠按照行政違法行為檢察監(jiān)督案件辦理的，或者發(fā)現(xiàn)屬于行政違法行為稽查監(jiān)督案件線索的，可以移送至行政檢察部門。以行政違法行為檢察監(jiān)督案件立案后發(fā)現(xiàn)屬于行政公益訴訟案件受案標準或線索的，可以移送至公益訴訟部門。在移送案件以及案件線索的過程中，對于能夠并案解決的，可以根據(jù)案件情況由一個部門辦理。

（二）辦案規(guī)則借鑒

由于兩類案件針對的都是行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，行政公益訴訟案件近幾年已經(jīng)積累了一定的辦案經(jīng)驗，因此在辦理行政違法行為檢察監(jiān)督案件時可以適當借鑒公益訴訟案件的辦理經(jīng)驗。如在案件線索來源方面，根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定，公益訴訟案件線索的來源包括在辦案中發(fā)現(xiàn)、在信息共享平臺上發(fā)現(xiàn)等，以上也可以作為行政違法行為檢察監(jiān)督的線索來源。在立案審查方面，行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)當尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)，保持檢察權(quán)的謙抑性。對于行政機關(guān)內(nèi)部已經(jīng)啟動監(jiān)督程序或者其他機關(guān)已經(jīng)開展監(jiān)督工作的，不宜再次介入監(jiān)督。行政違法行為檢察監(jiān)督雖然并不要求以國家利益或社會公共利益受損為前提，但也應(yīng)當要求行政違法行為達到一定程序的嚴重性，否則會導(dǎo)致檢察權(quán)對行政權(quán)的過分侵入。在案件調(diào)查方面，均可以采取查閱調(diào)取有關(guān)卷宗材料、詢問行政機關(guān)工作人員、向有關(guān)單位和個人收集書證物證等證據(jù)、委托鑒定評估等手段。辦理行政違法行為檢察監(jiān)督案件制發(fā)檢察建議時，在依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的前提下，也可以借鑒《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》相關(guān)規(guī)定。