“印太經濟框架”的現實悖論

雷墨

6月11日，美國貿易代表戴琪，在巴黎召集了一次“印太經濟框架”（IPEF）成員國部長級非正式會議，其他13個成員國代表悉數到場。這是繼5月23日拜登在訪問日本期間宣布啟動IPEF后，美國的首次正式行動。

根據美國貿易代表辦公室發布的新聞稿，戴琪在會議上介紹了她對建立有韌性、包容性和可持續貿易的看法，呼吁其他成員國都參與貿易相關的談判（IPEF其他議題由美國商務部長雷蒙多負責，成員可以自主選擇參與議題）。

IPEF被外界普遍認為是拜登政府印太戰略的“經濟支柱”。對于美國來說，印太戰略的基調是與中國競爭，而主競技場即是經濟。這意味著，至少在2024年美國大選前，IPEF都將是拜登政府印太外交的重要著力點。而談判的結果與運作的效果，很可能構成中美關系重塑的一部分。明顯帶有針對中國意圖的IPEF，其動向值得關注。

根據白宮5月23日發布的官方簡報，美國把啟動IPEF的目的表述為：“框架將加強我們在這個關鍵地區的聯系，以確定未來幾十年的技術創新和全球經濟。”“框架將為美國和印太地區的家庭、工人和企業創造一個更強大、更公平、更有韌性的經濟。”

去年10月首次提出IPEF這個概念后，拜登政府的高官表態與官方文件，陸續透露出關于IPEF的內容。最終公布的文本，與此前透露的內容幾乎完全一致，差異基本只體現在措辭上。根據簡報，IPEF的談判涉及四個領域，分別是“互聯經濟”，意在建立高標準、包容、自由和公平的貿易規則，主要聚焦但不限于數字經濟；“韌性經濟”，意在構建有韌性的供應鏈；“清潔經濟”，涉及清潔能源、脫碳化和基礎設施；“公平經濟”，涉及稅收、反洗錢和反賄賂。

唯一能稱得上“新內容”的，是拜登宣布的參與IPEF談判的成員，分別是美國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度，以及東南亞的新加坡、印尼、越南、馬來西亞、菲律賓、泰國和文萊（2022年5月26日斐濟宣布加入后，成員擴大為14個。）

根據美國官方透露的消息，宣布啟動IPEF后，美方將與其他成員就與談判相關議題展開磋商，計劃在今年9月舉行IPEF部長級會議，正式啟動談判。目前設定的時間是12至18個月內談成。據美國媒體報道，拜登希望在2023年11月美國作為主席國的亞太經合組織峰會上，正式宣布完成IPEF談判。

拜登政府提出IPEF，必須放在美國戰略調整的大背景下來看。從奧巴馬政府時期開始，美國就明確地將其戰略重心轉向亞太。從意圖上看，這種戰略轉移涵蓋政治、經濟、外交、安全等諸多領域，以期維護和鞏固美國在亞太地區的主導權。但奧巴馬執政期間，最主要的努力方向是主導“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）的談判，這是IPEF被視為TPP“替代品”的重要原因。

特朗普入主白宮后即宣布美國退出TPP，但他執政四年，美國對爭奪亞太主導權的興趣沒有絲毫減弱。只不過，特朗普政府以雙邊的方式，把對主導權的爭奪聚焦在了與中國的對抗上。在離開白宮前的2021年1月12日，特朗普宣布解密《美國印太戰略框架》。從這份僅10頁的文本中，看不出多少戰略謀劃色彩，但把美國對印太的重視，關于這個地區對美國的機遇和挑戰，以及美國希望達到的目的，表述得卻非常清晰。

而且，解密的《美國印太戰略框架》，與拜登政府2022年2月發布的《美國的印太戰略》，在核心要點上基本一致。對比兩份文本會有這樣的感覺：拜登政府在前任“骨架”添上了“血肉”，使其更系統、也更像一份“戰略”。不難看出，盡管特朗普個人風格“不可預測”，但美國政治精英總體上維持了戰略轉移方向的穩定。尤其值得一提的是，IPEF首次出現在拜登政府的官方文件中，正是《美國的印太戰略》。

拜登政府上臺以來的印太外交，幾乎是向安全領域一邊倒。2021年9月15日，澳英美三邊安全合作（AUKUS）宣告成立，一周多后的9月24日，美日英澳四方安全對話（QUARD）升級為領導人級別。前者帶有十足的軍事色彩，后者劍指包括經濟安全在內的“大安全”。美國與盟國日韓之間的密集互動，盡管也涉及供應鏈、科技合作等，但拜登政府遲遲沒有拿出針對整個印太地區經濟政策。2021年10月拜登提出IPEF，注意力才轉向印太經濟政策。

有緊迫感而且難度大，這樣的情況下弄出的“框架”，很難不讓人覺得有倉促“補缺”之嫌。事實上，拜登啟動 IPEF的“宣布”，也只能算是一個“半成品”。據《金融時報》報道，拜登政府原本打算5月23日宣布正式啟動IPEF談判，但因為相關方沒有談攏，最終聯合聲明對“啟動”的表述是開始“對未來談判進行集體討論”。換句話說，目前IPEF只是“啟”了，但還沒有“動”。

白宮5月23日公布的關于IPEF的官方簡報里，對中國只字未提。但在前一天拜登的國家安全顧問沙利文、戴琪與雷蒙多舉行的聯合記者會上，雷蒙多說：“明天在東京的發布，標志著一個轉折點，即恢復美國在這個地區的經濟領導，同時為印太國家提供應對重大問題的中國方案之外的選項。”雷蒙多這番話，直白地點出了美國打造IPEF的意圖。

此前，戴琪在多個場合提過，IPEF是“獨立于中國之外的安排”。上述記者會上，有記者問沙利文，既然你說IPEF是一個開放的架構安排，那是否會對區域內所有國家開放？中國未來有無加入的可能？沙利文的回應表面上是“打太極”，實際上給出了否定的答案。不難看出，拜登政府對IPEF的設想，針對中國、排除中國的意圖是確定無疑的。

“排除中國”，正是IPEF的悖論之一。北京大學學者汪婉在6月5日的文章中指出，美國“印太戰略”及“印太經濟框架”的核心理念是“與整個地區的國家和人民擁有一個自由與開放的印太地區”，但其核心目標又是排除本地區14億人民的世界第二大經濟體中國，兩者之間存在巨大矛盾，這成為了該戰略的重大缺陷。“一個戰略如果在理論和邏輯上存在重大缺陷，其實施的難度可想而知。”

此外，IPEF在設計上也存在“難解之謎”。與包括CPTPP在內的傳統貿易協議相比，IPEF最明顯的不同是不涉及關稅減讓。沙利文把這種“獨創設計”稱為“特點”（feature）而非“缺陷”（bug）。但《經濟學人》認為這個特點表明美國“沒有大籌碼，卻想要大交易”“，美國誓言推動嚴格的勞工和環境標準，但卻不能提供更多的市場準入，而這是美國的關鍵籌碼”。

“菜單式”談判方式，是IPEF的一大特點。但這個特點制造的問題，或許不會少于其能解決的問題。德國全球與地區研究所學者穆罕默德-巴格爾·福拉夫認為，這給予了參與者在承諾上的更多靈活性，而不必參與IPEF所有議題談判。但他也指出，這樣的設計在理論上很美好，但目前還沒有這樣歷史先例，即一個松散定義的框架，能制造出足夠的義務和激勵，從而產生能改變歷史的動能。

TPP的談判歷時7年多，IPEF要在18個月談成，難度可想而知。為了加快談判進度，拜登政府做了任務分拆，由戴琪領導的貿易代表辦公室負責第一根支柱“互聯經濟”的談判，其他三根支柱由雷蒙多領導的商務部負責。但這又制造了新的問題。

美國戰略與國際研究中心今年2月發布的報告稱，雙重領導會增加談判的復雜性，而且國務院、財政部、農業部等都會介入相關議題的談判。《經濟學人》甚至認為，美國的談判方陣可能會成為一個“多頭怪物”（multi-headed beast）。以常識來看，每顆“頭”都會有自己的部門利益，僅利益差異的協調，都足以讓拜登頭疼。

目前IPEF的設計，沒有執行機制和爭端解決機制。也就是說，是否履行承諾全憑自覺。而已生效的RCEP和CPTPP，在這些問題上都有具有約束力的安排。更為關鍵的是，一個政治上不“穩定”的華盛頓，如何讓其他參與者相信美國能做出堅定的承諾？

拜登政府已明確表示，談成的IPEF不會提交國會成為法案，而是以總統行政令的形式簽署。這意味著，IPEF最終文本的“存活率”是沒有保證的。《經濟學人》的文章寫道，如果特朗普先生2024年重回白宮，他可能不需要三天（特朗普在入主白宮第三天宣布美國退出TPP）就拋棄這個框架。

此外，承諾可靠度問題也會影響具體的談判過程。《經濟學人》認為，在美國通脹蔓延、拜登支持率創新低的情況下，每一個參與談判的國家，在談判桌上都會對美國總統兌現承諾的能力產生疑惑。

“現在拜登政府在談論印太經濟框架，我想說的是，忘了它吧。”今年5月初布魯金斯學會的一次會議上，日本前政要河野太郎對IPEF的前景做了這樣的預判。他認為，當初美國參與TPP談判，是真正在制定印太經濟規則，如今的IPEF跟其沒法比。

印度前外交官M.K. 巴德拉-庫馬爾表示，IPEF事實上是拜登政府擦亮美國在亞洲的經濟形象、打造抗衡中國的可信度的絕望之舉（desperate move）。“拜登政府啟動IPEF的目的，是在特朗普退出TPP之后，在印太地區制造轟動效應。”

當然，至少在拜登離開白宮前，IPEF不會被人遺忘。而且在制造轟動效應之后，肯定還會有后續。也就是說，IPEF最終談出一個“文本”，可能性還是比較大的。因為對于拜登政府來說，談成IPEF是只能成功不能失敗的政治任務。但談成的IPEF與美國的意愿之間距離有多遠，則是另外一回事。從目前的情況來看，最終的IPEF很可能是美國與其他成員都覺得不合胃口的“夾生飯”。

比如，對于美國把數字經濟作為IPEF的重點領域，美國前外交官董云裳（Susan Thornton）用“好奇”（curious）來形容。亞太國家的確對發展數字經濟、數據貿易感興趣，也希望能從美國的這個優勢領域里分得一杯羹。但董云裳指出了這樣一個問題，目前美國與經濟發展水平更為接近、政治上更加“志同道合”的歐盟都沒有談成數字經濟協議。美國如何與數字經濟發展參差不齊、對數據跨境流動更加敏感的亞洲國家談，無疑是個更大的挑戰。不難想象，在“務必談成”的壓力下，IPEF關于數字經濟的內容，可能妥協到各方都覺得索然無味。

對于拜登政府來說，如果IPEF達不到弱化中國經濟影響力、減少成員國對中國經濟依賴度的效果，那就不能算“成功”。但這也是拜登政府最大的挑戰。澳大利亞《東亞論壇》的社論寫道，龐大的中國市場是廣義上亞洲經濟的增長引擎，沒有哪個東亞經濟體能在不與中國保持貿易和投資聯系的情況下持續增長。“無論喜歡與否，美國在亞洲尋求經濟上孤立中國的戰略注定會失敗。”

穆罕默德-巴格爾·福拉夫認為，美國勸IPEF成員國經濟上與中國脫鉤將是個巨大的挑戰，“值得注意的是，是中國而不是美國，與加入了IPEF的每個成員都簽署了具有約束力的自貿協定（他指的是RCEP，目前IPEF成員中，只有美國、印度和斐濟不是RECP成員國）”。對于這些IPEF成員國來說，與中國維持還是切斷經濟聯系，絕不只是一個意愿問題，涉及的是對國際條約義務是否履行的問題。

無可否認，政治或安全對重構經濟聯系的影響越來越凸顯，但美國不太可能在亞太把這種影響完全轉化為切割中國與亞太經濟聯系的能量。東京國際基督教大學學者斯蒂芬·納吉認為，單純市場導向的貿易，在印太地區不再受青睞，但高度安全化、以各種形式對中國抱有偏見的貿易政策，同樣不好推銷。亞洲成為世界經濟最活躍的地區，主要是因為遵循經濟邏輯，至少是政治與經濟的微妙平衡。這個邏輯，不會因為美國打造IPEF而改變。

關鍵的原因在于，中美兩國“接觸”亞洲的定力存在差異。美國《外交家》雜志的文章，以東南亞為例點出了這種差異。“地理位置上的臨近性，使東南亞不愿拒絕與中國經濟聯系，從而也使東南亞對中國的重要性比美國更大。結果就是，與這個地區持續的接觸，是中國的既定外交，而美國對東南亞的承諾，則在頻繁地更新。”有美國學者甚至調侃道，對于美國來說，與亞洲的接觸，是可以因國內問題或世界其他地區的問題而按下暫停鍵的。

不過，無論最終的談判結果如何，IPEF都不可能不在亞太留下痕跡。美國進步中心學者托比亞斯·哈里斯和特雷弗·薩頓在近期的文章中寫道，IPEF標志著美國在一個重要地區與伙伴打造建設性經濟接觸的開始，長期來看是有可能產生效果的。他們認為，IPEF不會重繪亞洲的經濟地圖，或者變成受人青睞的規則制定平臺，但談判的過程可能有利于美國政府鑒別出，除了市場準入，這個地區最在乎的是什么，以及讓華盛頓明白，東亞的領導人們想要的是什么。

時局變幻莫測，中國對IPEF有理由保持戰略定力，但也不能失去戰略警惕。在歐洲方向，拜登政府建立了“美國-歐盟貿易和技術委員會”，并展開了實質性的戰略溝通和協調。雖然IPEF目前是個松散的平臺，但事實上也會扮演戰略溝通與協調的“委員會”角色。在地緣政治“黑天鵝”頻出的時代，美國不會放過任何一個使IPEF貼近其戰略意圖的機會。