嚴守耕地與生態紅線，加強土地資源保護

王永春

摘要：“十分珍惜、合理利用土地并切實保護耕地”是必須要堅持的一項基本國策，耕地足則基礎牢、耕地穩則社會安、耕地好則生態優。我國進入新的發展階段之后，需要更多優質的土地資源來支持發展，從全局上來看，應將嚴守耕地紅線、保護生態環境放在工作首位。強調合理、科學、規范的利用土地，保護耕地資源與生態資源，提高土地資源保護力度，推動土地資源管理的健康發展。

關鍵詞：耕地;生態;土地資源;耕地保護

近些年來，我國在各方面取得的成績都有目共睹，城鄉面貌也因此發生了翻天覆地的變化。但是在實際發展的進程中，也應該看到問題的存在，尤其是土地資源、生態環境保護問題更應該受到關注，因為這些問題直接關系到人類的生存與可持續發展。在今后的時間里，實行嚴格的耕地保護制度，切實保護好耕地資源尤其是利用好永久基本農田勢在必行。同樣的，耕地保護作為一項重要任務，不能脫離開發利用只談保護，也不能只重數量而忽視耕地生態。因此，針對耕地生態保護存在的問題進行梳理與原因分析，并提出針對性的對策來加強土地資源保護有重要意義。

1 耕地與生態紅線的保護內涵

1.1 耕地保護紅線

耕地作為生產糧食的直接、唯一場所，近些年來呈現出耕地保有量不斷減少的這一趨勢，我國如今極其重視耕地保有量，因此也正在“十一五”規劃當中提出了：耕地保有量1.2億hm2，這是維持糧食安全的最低限度，也是耕地保有量不允許跌破的底線。這也是我們所說的“耕地保護紅線”。

耕地數量和單位耕地年產量是影響到糧食總生產量的兩個主要因子。要想保證最基本的糧食需求，有兩個關鍵點：其一是要有一定的耕地保有量作為根本;其二是單位耕地需維持一定的年產水平，這代表的是單位耕地產出能力，即耕地質量。基于一定質量標準的耕地保有量也是能夠獲得糧食長期、穩定生產的根本要素。

耕地保護紅線包括兩個方面：耕地保護的數量紅線與質量紅線。前者是對區域內耕地資源安全在數量上的反應，通過明確耕地數量的具體數值，以多種措施防止紅線之內的耕地被非法占用，從而確保耕地數量的動態平衡;后者則又包括了諸多小內容：土壤質量、環境質量、管理質量和經濟質量，具體是指在一定的區域范圍內，基于一定糧食消費層次與糧食自給率的約束之下，依舊能夠產出滿足人們需求的健康食物的高質量耕地的最少保有量。

1.2 生態用地保護紅線

生態用地紅線具體是指為了保護高度敏感性與高度重要性的生態環境的用地范圍劃歸。最早是用于規劃部門，使用紅筆將用地范圍劃出來，代表了規劃部門核準批復給用地單位的用地范圍。分析其本質，認為生態用地紅線為區域內獲得自然服務功能的基礎，同時是生態安全的核心區域，也是維持區域內生態平衡的重點區域。

具體劃定生態保護紅線的方法為：首先是對研究區域生態環境現狀的分析;其次是結合生態環境敏感性評價結果，評價該區域的生態用地服務功能重要性;最后就是結合以上論述，劃定生態用地紅線。

2 耕地生態保護實踐中存在的問題

2.1 耕地數量減少、總體質量降低

在認識到嚴守耕地紅線的重要性以來，我國一直都在落實嚴控建設占用耕地、加強對基本農田保護與建設等行為，雖然從基本上來看，是完成了要求的耕地保有量與基本農田保護任務，但是深入剖析，人多、地少的形式依舊沒有得到有效改變，即耕地后備資源還是比較匱乏的，面臨的占補平衡任務依然非常艱巨，耕地保護形式仍然嚴峻。對耕地減少的原因進行分析，認為原因之一是建設用地需求量的增長，原因之二是農業產業結構的調整，原因之三就是對于耕地使用的不合理性，等等這些都是導致耕地數量逐年減少的重要原因[1]。

在耕地數量減少的前提下，通過調查耕地質量發現，全國耕地自然質量分級中，大部分均為質量較差的六等地，而質量最好的五等地占總耕地面積較少比例。在耕地實踐中，不健康的農業生產方式例如過度使用化肥農藥、建設的農業基礎設施不健全等等都會給耕地質量造成不良影響。而耕地質量較低、欠佳的農業生產方式等，無疑會給我國耕地質量保護工作的順利開展造成阻礙。

2.2 忽視了耕地資源的生態價值

根據有關工作指導意見的要求，對耕地保護工作的重點需從原本的數量、質量并重轉而為數量、質量和生態保護的“三位一體”[2]。但縱觀實踐效果，取得的成效并不是很理想，分析原因或與以下幾點有關：

第一點是由于耕地利用所獲得的利益比較少，影響到了耕地經營者的自發保護意愿，也由此很容易出現非農化的形式。

第二點是由于耕地生態保護所產生的效益并未得到社會的廣泛認可，且近年來也未發生過糧食安全危機，不管是政府還是農戶對于耕地保護的重視程度較弱，所產生的效益低，這便直接影響到了耕地保護主體的積極性，從而不斷出現耕地流轉為他所用的現象。

耕地資源的農用經濟價值與生態價值均為其綜合價值，其中，耕地資源的經濟價值是借由市場機制途徑來實現的;耕地資源的生態價值則由于生態系統的復雜因素限制而很難得到量化，即便有量化結果也被歸為到學術研究領域，所以導致社會大眾對此的認知度較低、認可度也不高。另外，尚存在耕地保護實踐中的一個問題是：生態補償標準的確定依據經驗而定，導致各地區之間有較大差異。例如有一些地區的生態補償標準是300元/667m2，而有些地區則是

400元/667m2，有一些是補償給個人，而有一些則是直接補償到村集體，補償的資金用來進行土地整理和田間設施的維護，農民并未得到直接補償或者是較少得到直接補償[3]。

2.3 耕地生態保護技術的不完善

耕地生態保護包括了多個層級，比如耕地的本體、耕地生態系統以及耕地利用狀態等。因為之前對于耕地生態保護目標不明確的認識，導致長時間以來我國對于耕地生態保護技術的掌握還不甚完善，尤其表現在：對耕地生態價值的評估技術、對耕地生態系統中水土氣生等要素狀態的綜合診斷技術、對影響到耕地生態系統的障礙因素分析技術等，這些技術均尚處于初步探索的階段。

3 嚴守耕地與生態紅線的對策建議

耕地屬于稀缺資源以及無可替代的生產要素，強調耕地保護的同時也需要結合“三位一體”的基本理念綜合考量到其自然屬性、社會屬性和經濟屬性。就從目前我國當前的耕地保護實踐來看，應在進一步加強耕地數量與質量保護的同時，彌補耕地生態保護這一短板，從根本上實現對耕地的“三位一體”保護。

3.1 激發耕地生態保護動力、細化保護目標

首先，通過完善考核的方法，有利于激發對于耕地生態保護的動力性。可以通過以下途徑來實現：第一，構建生態GDP考核機制，將獲得的耕地生態價值評估結果作為依據，對耕地生態GDP進行核算，以此作為地方政府考核的主要指標，刺激政府樹立起對政府耕地生態保護的積極動力[4]。第二，對耕地保護責任目標考核制度進行查缺補漏并予以完善，將其中所欠缺之處都予以有效的補足，例如：耕地質量降低、耕作層土壤退化以及土壤遭受污染等直接影響到糧食安全以及耕地健康的耕地保護目標考核負向指標，形成完善的耕地生態保護機制。

其次，通過系統性地分解，對耕地生態保護目標進行仔細劃分。把耕地生態保護的目標進一步細化成三個方面：耕地利用的生態化、耕地生態系統的安全和穩定、耕地本體健康。對于耕地生態的保護來說：第一點，是要保證耕地本體是并無污染、是健康的，也就是土壤的耕作層有且長時間維持有效肥力與自凈能力，地下水可充足供給且健康、無污染;第二點，是要保證耕地和四周地表水源、植物以及動物等構成的耕地生態系統是安全以及完整的，耕地系統在一系列的物質能量循環過程中，一方面不會向四周釋放對自然環境有害的物質，另一方面還要求可以良好的抵擋住外界水、肥、藥和沉降物等帶來的侵害;第三點，是保證耕地利用的生態化，也就是在利用強度方面、種植方式上面以及農藥化肥使用等方面的科學性與合理性[5]。

3.2 豐富耕地生態保護內容、采取保護手段

首先，通過建與管的結合，對耕地生態保護內容予以進一步的豐富，具體內容包括：第一，構建關于耕地生態建設的制度，從國土綜合整治方面、生態保護修復方面著手，全力促進耕地生態建設項目的開展與落實;第二，構建關于耕地生態保護負面清單管理制度，其中一個重要的內容是對耕地與各種污染源、污染物之間安全距離的設定，明確提出并明令禁止進入到耕地生態安全范圍的工業項目內容，強調對永久基本農田安全距離與負面清單的確定內容[6];第三，構建全民共同參與以及管護的制度，通過大力宣傳強化耕地保護的內容，積極引導全社會參與到耕地保護中的意識，相應的編訂耕地休養生息、生態修復技術手冊，教會農民掌握簡單的耕地生態建設與管護技術，對于并無人員管護的耕地，鼓勵在家的農戶去進行保護，也由此可以增加農民的收入。

其次，通過在制度上的創新，構建多種耕地生態保護手段，具體可以通過以下途徑實現：第一，構建耕地保護和利用經濟補償的制度，密切結合起來耕地資源保護和耕地利用保護這兩點，基于耕地資源保護的重要性與耕地利用方式的合理性，據此制定有差異化的耕地保護和利用經濟補償標準，比如像是同一利用方式下的永久基本農田與一般耕地，均為永久基本農田的撂荒耕地，種植農作物耕地以及非農化耕地之間的經濟補償標準應予以區別、有差異存在，繼而實現對耕地的合理利用和保護;第二，對耕地占用生態補償機制的完善，構建因占用而造成耕地生態系統徹底丟失，或是不合理采用造成耕地生態系統退化等的生態補償機制，以求達到耕地生態的占、補平衡;基于耕地生態服務價值核算，并以當前的耕地占卜平衡制度作為基礎起點，增多能夠體現出耕地生態功能特質的生態服務價值相關指標，進一步促進并實現耕地生態的占、補平衡;第三，積極創建耕地生態保護的多元投入機制，可以對財政轉移的支付機制進行完善，中央作為發起者，與地方財政聯手，一起建立耕地保護和利用補償的專項基金，將起著重用在永久性基本農田保護區、農產品主產區以及重點生態功能區的耕地保護和利用經濟補償上[7];進一步促進耕地有償使用費用、開墾費用適用范圍上的拓展，對于那些很大程度上無法實現通過開墾而產生新增耕地的地區，盡量保證糧食產量與效益不會減小的基礎上，把耕地有償使用費用、開墾費用投入到促進耕地質量提升以及耕地生態建設工程上，最大程度上凸顯出耕地的生態效益，積極吸引社會各界資本投資到耕地生態保護與建設領域中。

3.3 通過科技創新對有關技術進行研發與完善

首先，對耕地生態評價技術進行完善和創新，基于耕地耕作層的健康、安全與耕地合理利用、耕地生態系統的完整性三個方面著手，對耕地生態健康綜合評價體系進行構建，以此向耕地的生態建設以及監護提供基礎的技術支持[8]。以供給、調節與支持等方面為基礎，納入水土保持、生物多樣性保護等多方面的指標，綜合創建耕地生態服務價值評估體系，為耕地生態GDP的核算制度提供技術支持。

其次，是對耕地生態整治技術的完善和創新，主要針對的是耕地本體在健康恢復過程當中所采取的技術，主要包括在土壤退化、污染治理以及耕作層質量建設等措施上的技術支持，通過應用生物技術等來綜而提高耕地本體的健康水平。

4 結語

我國當前正處在快速城鎮化階段，與此同時一系列問題都顯現出來，如耕地與生態用地的流失、環境污染、土壤健康水平降低等等，嚴守耕地與生態紅線，認識到耕地資源是生態系統中不可或缺的部分、耕地保護是我國生態文明建設之關鍵，面對耕地質量與生態問題的不樂觀之現狀加強土地資源保護、補齊耕地生態保護的短板具有重要的現實意義。

參考文獻

[1] 魏嬋娟，蒙吉軍.中國土地資源生態敏感性評價與空間格局分析[J].北京大學學報（自然科學版），2022，58（1）：157-168.

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[3] 沈瀅瀅.土地資源開發利用中的生態保護問題[J].現代經濟信息，2021（29）：44-45.

[4] 王玉慧.土地利用的經濟生態位分析和耕地保護機制研究[J].工程建設與設計，2020（2）：216-217.

[5] 劉志華.耕地占補平衡約束下實現鄉村振興戰略的土地資源管理[J].建材發展導向（上），2020，18（5）：13-14.

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[7] 徐樂.土地利用的經濟生態位分析和耕地保護機制研究[J].新商務周刊，2020（5）：17.

[8] 李曉亮，吳克寧.耕地占補平衡約束下實現鄉村振興戰略的土地資源管理[J].土壤通報，2019，50（2）：298-303.