“十四五”時期推進智慧稅務建設路徑探究
——基于重點稅源企業視角

◎文/天津市稅務局課題組

一、概述

中辦、國辦印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱 《意見》）中明確提出， 要建設以服務納稅人繳費人為中心、 以發票電子化改革為突破口、 以稅收大數據為驅動力的具有高集成功能、高安全性能、高應用效能的智慧稅務， 這是基于依法治稅理念和稅收現代化目標， 不斷貫徹新發展理念的最新頂層設計體現。 智慧稅務新生態系統將聚集大數據、云計算、人工智能、移動互聯網等新技術優勢，實現稅收治理和新技術的深度融合。

（一）智慧稅務的提出和發展

我國稅收領域的信息化建設始于上世紀90 年代，歷經“計算機初步應用、信息管稅、 互聯網+稅務” 等階段，“十三五”時期稅務總局首次明確提出智慧稅務概念，“十四五”時期隨著《意見》得到貫徹落實， 稅務機關將全面推進稅收征管數字化升級和智能化改造， 稅務建設將進入“智能化”階段。

1.“計算機初步應用”階段

1994 年，國家稅務總局確立了 “以申報納稅和優化服務為基礎， 以計算機網絡為依托、 集中征收、 重點稽查”的新征管模式。為適應征管模式轉變， 稅務機關依托單機或局域網模擬手工操作，對部分業務、部分環節實現了手工操作的計算機化，如稅務登記、代開發票等。此階段對重點稅源企業的信息化管理尚未提上日程， 相關數據孤立存在， 對重點稅源企業的管理主要依靠稅管員經驗。

2.“信息管稅”階段

隨著計算機普及和網絡廣泛應用，2009 年 “信息管稅” 首次在全國稅收征管與科技工作會議上提出， 我國稅收信息化管理進入了新的歷史階段。 稅務機關依托廣域網進行多點式開發， 各種各樣的應用系統快速發展，涉及稅務應用操作、管理、分析等多個方面， 如各省開發的征管系統、電子稅務局、數據應用系統以及各類特色軟件。 與此同時各地也開始了對重點稅源企業信息化管理的探索， 紛紛研究建立專門的管理系統， 但由于缺乏整體規劃，部門間、系統間存在壁壘， 數據集中應用效果不明顯。

3.“互聯網+稅務”階段

2015 年國家稅務總局印發《“互聯網+稅務”行動計劃》，提出以提升稅收治理能力為目標， 深化互聯互通與信息資源整合利用。 2016 年“金三系統”在全國范圍上線使用， 實現了系統集成和數據集中， 在一定程度上解決了各應用系統之間不協調問題。 這標志著稅務機關開始按照系統工程的方法進行信息化建設規劃。在此期間，重點稅源企業信息化建設也得到了快速推進， 稅務機關從不同渠道、 不同對象獲取了大量涉稅數據， 初步建立了風險分析指標體系及風險分析模型， 完成了稅源監控平臺建設。

4.“智能化”階段

近年來， 大數據相關技術的深度應用， 引發了數字化革命，2020 年國家稅務總局依托阿里云打造的智慧稅務大數據平臺建設完成，探索通過對數據的分析研判，實現業務功能半自動化或自動化處理，不斷推進“以數治稅”精準治理。 隨著《意見》的貫徹落實，大數據、互聯網、云計算等技術在稅務領域的深入運用， 未來稅務建設將進入智能化階段， 實現稅務執法、服務、監管、監督、管理、決策等各個方面與大數據智能化深度融合、全面升級，打造高集成化、 高適應性的智慧稅務新生態，詳見圖1。

圖1 智慧稅務建設時間發展示意圖

（二）重點稅源企業智慧稅務建設面臨的挑戰

重點稅源企業作為我國稅收管理的重要組成部分，是國民經濟的重要支柱和稅收收入的主要來源。 2020年， 在全國占納稅人總數0.13%的重點稅源企業貢獻了約50%的稅收收入， 因此在“十四五”時期，推動重點稅源企業智慧化管理成為推進智慧稅務建設中的重要一環。但長期以來，重點稅源企業跨區域經營與稅收管理屬地化、 稅源高度集中與征管資源分散、 企業數據集中與稅務機關數據分散孤立等矛盾， 一定程度上影響了我國稅收治理現代化進程。

1.數據支撐方面。 稅收數據是重點稅源企業工作開展的重要支撐和驅動力，目前我國稅務機關在數據獲取范圍、數量、渠道方面均取得了一定成效， 但由于數據口徑和格式不統一， 造成涉稅信息整合和共享存在障礙。同時由于數據分析應用平臺支撐性不強， 對涉稅數據加工、整理和增值利用不夠，一定程度影響了智慧稅務以稅咨政、決策支持、精準服務、納稅人畫像等功能的發揮。因此， 亟須完善涉稅數據共享機制和動態管理機制，融入智能學習模型、知識計算、人工智能等方面最新研究成果， 最大限度利用和挖掘稅收大數據的價值。

2.稅收執法方面。 近年來， 稅務機關研發了很多風險指標模型， 但研發偏重于數量，風險指標指向性較弱，風險評估系統整合度不高，導致風險應對水平較低。 同時， 對重點稅源企業的管理仍以靜態管理、 事后管理為主， 加大了納稅人的遵從成本。積極探索“信用+風險”動態監管體系，持續推進事前、事中、事后風險全流程管理，全程快速反應、精準處置、高效監管， 從傳統的靜態管理向動態管理、精準管理、智能管理轉變。

3.納稅服務方面。 隨著全國統一規范的電子稅務局建成， 納稅人足不出戶即可辦理涉稅事項及繳費事項。但由于成員單位眾多且受屬地管理限制， 重點稅源企業要同時面臨多個稅務機關（包括主管稅務局和稅源所在地稅務局），且需向各屬地稅務機關分別進行納稅申報，增加了辦稅成本。稅務機關要強化新技術應用， 解決重點稅源企業分散申報、多頭管理問題。

4.組織保障方面。 雖然總局、省局、市局設立了重點稅源企業管理部門， 提升了部分復雜涉稅事項的管理層級，但由于職責不夠清晰、征管資源分散、 征管流程尚未擺脫逐級推送模式等原因，各部門、 各層級的稅收征管沒有形成合力， 難以適應發展需要。 大力推動重點稅源企業服務、 監管制度創新和業務變革，重塑管理流程、加強智能化支撐， 才能有效彌補稅收征管力量不足。

二、重點稅源企業智慧稅務建設的總體思路和實現基礎

推進智慧稅務建設是一個系統性、集成性過程，要立足于智慧稅務建設的頂層設計，以《意見》為引領，樹立數據驅動、 體系集成和協同共治理念，著力夯實技術變革、業務變革、 組織變革等關鍵基礎， 以重點稅源企業智慧化服務與管理為切入點，全面提升稅收征管的數字化升級和智能化改造， 從而實現從經驗式執法向科學精確執法轉變， 從無差別服務向精細化、智能化、個性化服務轉變，從“以票管稅”向“以數治稅”精準監管轉變，形成國內一流的智能化行政應用系統，打造高集成功能、高安全性能、 高應用效能且國際一流的智慧稅務。

（一）實現重點稅源企業智慧稅務， 需要樹立數據驅動、 體系集成及協同共治的理念

1.數據驅動理念。 充分做好重點稅源企業大數據平臺的頂層設計， 要有可擴展的架構和良好的兼容性，實現重點稅源企業經濟交易信息“一票式”集成，稅費信息“一戶式”集成。 依托更精準的數據分析、 數據挖掘以及人工智能，發揮大數據的“金山銀庫”效應，推進新時代稅收治理現代化。

2.體系集成理念。 充分發揮大數據的驅動力， 按照系統工程的方法全面規劃各應用系統， 推動稅收管理信息一體化建設， 實現稅務系統信息“一攬式”集成，從根本上改變稅務管理信息系統建設重復開發、功能交叉、信息不能共享問題。 同時通過建設實體化的信息調度指揮中心， 進一步提升稅收信息化應用水平。

3.協同共治理念。 建立科學高效的智慧型數據治理體系，實現跨平臺、跨部門、跨領域的信息數據共享，推動內外協同共治“一并式”集成。提升群治聯動的規范化、自動化、一體化水平，實現多方協同的精誠共治。 培育協同共治應用生態， 建立內外一體共治， 社會廣泛參與的現代稅收治理體系。

（二）稅收現代化下的智慧稅務，需以新技術引領、業務流程變革、 組織體系重組為基礎

1.新技術引領

充分應用大數據、 物聯網、人工智能、云計算、區塊鏈等信息技術， 為稅收治理現代化賦能， 已成為稅務部門轉型的共同趨勢。 打造涵蓋基礎層、數據層、支撐層、應用層、 渠道層的新一代稅務信息系統架構， 建立與大數據相適應的技術支撐體系， 實現新技術與稅收治理的融合。

2.業務流程變革

從納稅人視角和數據要素驅動，推進納稅服務、稅務監管、決策管理、信息化管理四大業務體系變革。 打破傳統稅收服務管理的固有模式，重組稅收業務、重塑征管流程、重設崗責體系，實現業務流程、 制度規范、 信息技術、數據要素、崗責體系一體化融合，執法服務監管“一體式”集成。

3.組織體系重組

重建稅務機關各層級組織架構， 進一步清晰界定各層級、 各部門的涉稅事項管理職責， 改變部分征管服務機構同質化現狀， 實現稅務人員履責信息 “一員式”集成。理順管理和服務的銜接，實施納稅服務、稅費種管理、稅源管理和風險管理部門的聯合作業， 推動稅務機關信息“一局式”集成，打造“大服務”格局。

三、重點稅源企業智慧稅務建設實現路徑

《意見》既提出了加快推進智慧稅務建設的總體要求和階段性目標， 也明確了推進的基本思路和重點改革措施， 高質量推進重點稅源企業智慧稅務建設要從 “治稅有數、執法有章、服務有效、監管有方、共治有力、組織有序”等六個維度著手。

（一）強化數據聯通，推進系統集成，實現智慧治理

基本思路：打破“信息孤島”和“數據煙囪”，強化數據聯通，推進信息系統集成，通過匯聚海量數據以及基于數據的挖掘和分析處理， 使稅收大數據實現從信息到數據再到智能的價值轉換和升華， 實現對重點稅源企業智慧治理。

實現路徑：一是全面“云化”， 夯實大數據治理基礎。云計算技術為稅收大數據的產生、歸集、治理、應用提供了統一的基礎架構和平臺，堅持“云化”思維，加快“云化”布局，促進稅收業務、信息系統和稅收大數據加速“上云”， 推動數據在稅務總局、 省局兩級歸集， 以更集約、更統一、更高效的方式部署和建設稅務信息系統。 二是互聯互通， 搭建具有重點稅源企業管理特色的數據應用平臺。 突破重點稅源企業信息采集瓶頸，集成稅務端、企業端、 第三方數據及互聯網獲取信息， 建立重點稅源企業數據集市， 實現重點稅源企業數據“大集中”，為稅收數據智能化應用打牢基礎。同時應裝載集團性、行業性、 專題性等具有重點稅源企業稅收特色的指標模型，使數據產生生產力、 數據產生稅源。三是強化應用，實現智能分析。推動技術融合、業務融合和數據融合， 建成基于大數據集成、 信息共享和人工智能的稅收信息綜合分析體系， 實現重點稅源企業財務、稅收、經濟數據的全景式展現、穿透式顯示、動態式跟蹤、多維式挖掘、融合式分析，滿足經濟分析、宏觀決策等特定應用需求。

（二）優化執法方式，提高執法精度，實現智慧執法

基本思路： 優化稅務執法方式， 借助現代信息技術和人工智能系統， 加強制度融合、資源整合、信息聚合，突破粗放式、 選擇性、“一刀切”執法，進一步規范執法，突出依法施治， 執法寓于服務之中， 讓執法既有力度又有溫度，實現智慧執法。

實現路徑： 一是借助人工智能系統， 提高執法精準性。在稅務人員執法過程中，利用語音識別、 文本影像資料分析等技術， 對執法案例信息資源進行系統識別、掃描和分析， 有針對性地為稅務人員推送相關法律法規信息和處理建議， 提高執法精準性。 二是借助現代信息技術手段， 實現稅務執法過程的即時、系統、集約和高效管理。 擴充金稅系統和網上稅務局的信息采集、 查詢等功能， 推行執法文字音像等記錄數字化管理， 稅務執法全過程網上流轉， 執法公示信息即時查詢， 執法決定等文書實時推送， 進一步規范執法行為。 三是發揮信息聚合優勢，推進互聯網+同步稅務審計新模式。 將現代網絡信息技術與稅務審計方法相融合，打破稅收管理屬地限制，在信息安全的前提下， 按照權限管理要求為稅務人員開放稅收執法信息資源權限。稅務干部根據業務需要向審計云發送數據請求， 審計云根據要求配置相關數據并及時傳輸給申請人， 各地審計人員可以即刻展開相關工作。 云審計內嵌豐富的審計技術方法， 審計人員根據云端的數據分析結果， 綜合企業相關線索實施現場審計，開展重點追蹤、延伸審計，全面揭示企業各經營流程存在的稅收風險。

（三）堅持以人為本，滿足個性化需求，實現智慧服務

基本思路： 緊盯重點稅源企業需求， 在滿足便利納稅的前提下，提供定制服務，引導主動遵從， 逐步改變以表單為載體的屬地申報模式， 讓收集的數據更好地服務于納稅人， 打造以納稅人繳費人為中心的、 高效智能的服務體系。

實現路徑： 一是著力解決集中申報及管理訴求。 基于重點稅源企業分支機構眾多， 且存在跨地區經營的特點， 開發 “稅務集中申報系統”，支持重點稅源企業涉稅信息自動報送和智能校對，并通過集中申報屬地入庫，解決跨省經營企業屬地分散申報問題。探索云計算、區塊鏈等新技術應用， 自動處理重點稅源企業交易涉稅問題， 并由省級重點稅源企業管理部門或集團總部所在地稅務機關對其實施統一集成化管理， 降低重點稅源企業納稅成本。 二是著力解決政策確定性問題。 重點稅源企業經濟業務活動復雜多變，許多新經濟、 新業態業務缺乏明確的適用性解釋， 建議在修訂征管法時考慮增加事先裁定相關內容， 明確事先裁定內容的法律效力， 為納稅人提供稅收確定性。 三是著力引導納稅人主動遵從。充分利用重點稅源企業稅收管理比較規范、 納稅遵從度高、自我管理意識強的優勢，著力開發能深入分析重點稅源企業涉稅特征的納稅識別工具， 并主動打開風險指標“黑匣子”， 通過智能識別為其提供有針對性的涉稅信息提醒，提高稅收遵從能力。

（四）實施實時監測，提升精準預警，實現智慧監管

基本思路： 充分發揮大數據作用， 深入推進精準監管，建設稅務監管新體系。對重點稅源企業實施以事前、事中監管為主的監管模式，通過風險預判， 實現實時監測和精準預警， 突破監管方式不精準、 重點領域監管不到位問題，實現智慧監管。

實現路徑： 一是實行實時在線監控。 對于稅法遵從度高， 具備較完備內部信息處理規范的重點稅源企業，實行實時在線稅收監控，即以實時交互方式， 直接訪問企業的財務系統， 實現征納信息的無縫對接與充分整合。 在企業端實現智能生成涉稅報表、自動風控識別、自動一鍵申報， 在稅務端實現重點稅源企業信息實時采集、 企業申報信息及時審核反饋、 熱點政策解讀主動推送、 風險識別信息定期提醒等智能化納稅服務。 二是實現重點監管。利用行業、集團以及重大事項年度分析計劃等重要數據， 按照 “一戶一策”的管理思路，以集團為對象， 對重點稅源企業集團架構全景展現、 稅收數據實時監控、經濟業務全流程追溯，指引重點稅源企業重視和防范集團層面的結構性、 體制性稅收風險， 實現稅務風險管理從事后管理向事前預警和事中提醒轉變。 三是建立高效智能的風險管理體系。充分利用大數據平臺， 提高對風險因素的感知、 預測和防范能力。 建立風險信息來源識別和多維度、 全天候的實時數據庫， 通過自動化風險預警系統， 風險疑點網上全程跟蹤處理， 精準識別稅收風險， 形成稅收風險防火墻。 通過整合預警監控關鍵指標，改善風險特征庫，建立重點稅源企業的風險數據智能模型，精準打擊違法，提升監管質效。

（五）推動群治聯動，匯聚社會合力，實現智慧共治

基本思路： 智慧稅務是智慧政府和智慧社會建設整體規劃的重要組成部分，按照開放共享、 創新包容的思維， 通過持續深化推動協同共治、強化國際合作等途徑，建立科學高效的智慧型稅收治理體系。

實現路徑： 一是推動跨部門協作共治。 通過部門間數據的互聯互通， 加強公共服務部門的數據集中和共享，形成覆蓋全國、統一接入的重點稅源企業數據資源共享體系， 實現跨層級、 跨地域、跨系統、跨業務的聯合服務、協同監管、聯合懲戒，建立內外一體稅收共治格局。二是推動社會協同共治。 加強稅務部門和行業協會、社會中介等組織機構的協同，強化信用約束， 充分發揮納稅信用在社會信用體系中的基礎性作用， 著力解決誠信納稅意識不強的問題。 三是強化國際合作。 基于重點稅源企業跨境經營的特點，強化國際合作， 持續深化跨境利潤水平監控， 逐步推進我國 CRS （Common Reporting Standard， 共同申報準則）交換機制， 履行金融賬戶涉稅信息自動交換國際義務，精準推進反避稅調查。

（六）理順管理職能，推動縱橫聯動，打造智慧組織

基本思路： 重點稅源企業一般采用集團化運作，呈現出總部控制力強、 跨行業跨地域經營等特點。 這些特點決定了稅務機關必須完善協作配合機制、 重構業務流程和崗責體系， 實現專業化管理與屬地基礎管理、 同級職能管理之間的縱橫聯動，進而提升稅收治理成效。

實現路徑： 一是厘清各級重點稅源企業管理部門職責。 將事先裁定、引導遵從、稅務審計等復雜業務事項統一歸口到省、 市級重點稅源企業管理部門， 區縣級稅務機關負責日常管理、 風險應對以及企業信息采集。 進一步明確重點稅源企業管理部門與風險管理部門、 國際稅收管理部門及稽查部門關系，避免出現交叉管理，為業務重組、崗位重塑提供保障。二是打造集中決策的智慧“大腦”。 進一步整合征管資源、集約征管力量，在實現重點稅源數據大集中的基礎上， 由總局成立專業管理團隊， 對企業集團全部數據進行多維剖析、深層挖掘、全鏈條分析， 綜合性判斷企業存在的涉稅風險， 集中研究風險應對措施， 從根本上解決稅務機關對重點稅源企業“單兵對團隊”的矛盾。 三是重塑征管流程和崗責體系。充分利用互聯網的共享思維， 打造縱橫聯動的重點稅源企業管理指揮系統， 用以統籌協調全國重點稅源企業管理資源，融指揮、管理、調度、控制、評價、溝通于一體，形成總部統一指揮、 屬地分頭把關、 橫向交流借鑒的新征管模式。 同時要注重既懂業務又懂技術的復合型人才培養，豐富人才培養方式、拓寬人才引進渠道， 將人力資源從日常管理向數據應用、風險管理、 稅費分析等崗位傾斜， 不斷推動重點稅源企業管理人才隊伍素質提升。