“雙減”背景下青少年體質健康促進政策執行研究
——基于史密斯模型分析

袁旭洋，譚文華，唐寧瀟，余蓉暉

（湖南科技大學 體育學院，湖南 湘潭 411201）

青少年教育問題一直是家長們津津樂道的話題，教育的本質是什么？國家需要培養什么樣的人才等話題隨著“雙減”政策的出臺引起了全國人民的深思。近年來，隨著學生家庭作業的增多以及校外青少年宮等文化補習班魚目混珠，導致學生壓力過重，身心受到較大摧殘。為了緩解教育不斷資本化，“雙減”在2021年7月正式出臺，本次“雙減”是減中有增、增中有提，增的是課后服務和優質資源，提的是教育質量和保障能力。學校可以利用更多的時間放在素質教育，培養健全的人格，全方位的人才。教育部相關數據顯示，我國青少年的力量、速度、耐力等身體素質指標逐漸下降，近視率、肥胖率反而持續增長。 “雙減”政策的提出對青少年身體健康發展具有促進作用，政策的執行是由內、外等多因素共同作用的過程。為探索“雙減”政策對青少年體質健康的影響，本研究借助史密斯模型理論，對青少年體質健康政策執行的阻礙與困境進行分析，為提高青少年體質健康提供理論參考。

1 史密斯模型結構與應用

史密斯模型（Smith model）是美國學者托馬斯史密斯（Thomas Smith）提出的有關政策執行因素和生態執行的理論模型，包括理想政策、執行機構、目標群體和環境因素。理想化政策是政策制定者所追求的一種互動形式，執行機構是負責政策實施的政府機構，目標群體是最直接受政策影響并做出相應反應的群體或個人，環境因素是影響政策實施的因素。下圖顯示了四個變量與政策實施的相關性。

圖1 史密斯政策執行模型

在政策執行過程中，各要素之間相互影響，相互制約，并形成一種作用力。這種作用力最終會判斷政策的執行者是否按照政策制定的計劃和方案去實踐，并將最終的執行信息反饋給政策的制定者和執行者，根據政策的執行情況，最終判斷政策執行是否有效。本研究以“雙減”政策為目標，分析“雙減”政策中上述四大要素對我國青少年體質健康實施過程的影響，提出優化策略，進而提升青少年體質健康素質教育

2 我國青少年體質健康促進政策發展歷程

從改革開放到今天，青少年體質健康政策大致經歷了恢復期（1978-1991年）、推動期（1992-2006年）、提升期（2007-2021年）的過程（見表1）。

表1 我國青少年體質健康促進政策發展歷程

2.1 青少年體質健康政策的恢復期

1978年初，全國體育工作大會提出了增強人民體質和促進青少年全面發展的要求。1979年《國家體育鍛煉標準》指出要增強學生體質，標志著課程改革促使體育教育不斷朝正規化方向發展。此后，中共中央于1984年發布的《關于進一步發展體育運動的通知》提出了“體育強國”的偉大目標。1986年建立國家學生體質與健康數據庫的意見在全國學生體質健康報告會上提出。1987年《中學生體育合格標準的試行辦法》試行，并于1991年完善后正式實施。青少年體質健康政策的不斷推出和體質健康數據庫的建立標志了我國學生體質健康研究開始走向科學化的道路，為青少年體質健康政策進入推動期奠定基礎。

2.2 青少年體質健康政策的推動期

《全民健身計劃綱要》 《中華人民共和國體育法》于1995年頒布實施，標志著我國進入依法治體的新階段，對青少年體育事業的發展起到巨大的推動作用。另外，1999年《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》明確規定“健康第一”理念是學校教育的指導思想，要培養學生養成終身體育運動的好習慣。為深入貫徹“健康第一”思想，2006年以“達標爭優、強健體魄”為目標而下達的通知掀起了全國陽光體育運動熱潮。通過“法律” “意見” “通知”等條文的頒布為青少年從事體育活動保駕護航，從而推動青少年體質健康發展進入上升期。

2.3 青少年體質健康政策的提升期

青少年體質與國家民族的偉大振興息息相關。2007年，國務院頒布了《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》，文件明確了學校體育、場館設施、師資力量、學生體質檢測等方面的規定。自此，學校體育建設上升到國家戰略層面。為落實十八屆三中全會關于立德樹人的要求，2014年教育部研發了《關于全面深化課程改革落實立德樹人根本任務的意見》，將體育、藝術獨特的育人優勢作為培養“全面發展人”的重要目標，并將其納入學校的重要內容。2016年《國務院辦公廳關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》提出要加強體育育人建設，健全學生人格，切實發揮其綜合作用，推動學生身心健康的發展。2020年《關于深化體教融合促進青少年健康發展的意見》為加強學校體育工作建設，將體育納入初中，高中學業水平必考科目。學校體育工作要求和檢測評價機制的增加使青少年體質健康政策更加充分、詳細，體現了青少年體育的重要地位。

改革開放至今，學校體育經歷了從恢復體育建設到完善體育設施制度，再到全民健身、體教融合新發展格局。政策的提出，并未有效解決青少年體質健康持續下滑的現象。針對政策的時滯性和時效性等問題，需要教育部、體育總局等職能部門領導實地考察，從當地的實際情況出發，有的放矢，合理完善，才能使政策落實到實處，發揮最佳作用。

3 我國青少年體質健康促進政策執行面臨的困境

3.1 政策目標不夠完善，缺乏實地的執行方法

政策發文的主體大多由國家體育總局、國務院、教育部等多部門頒發，文件形式多以 “意見” “綱要” “規劃”“通知”等出臺，政策的目標內容表述非常明確，多以“加強” “完善” “深化” “規范” “推動”等詞語，卻未涉及每個地域的具體執行方法，詳細的過程安排缺失，包括人員的調動、資源的合理分配、社區經濟狀況等。秦婕認為政策決策存在偏差，原因是政策制定過程中未能考慮到學校、家庭、青少年等主體因素，缺乏全面、具體、詳盡的定量指標和完善的評估系統以及針對性政策制定。政策的不完善、相關實施細則跟進不到位和缺乏因地制宜的針對性政策，影響了現實問題的解決。 “雙減”政策的出臺雖然得到了社會的積極響應和推崇，但依然在教師課后服務時間安排、學生課后輔導的內容設計及家長接送方面的問題層出不窮。因此，對政策實施的后續跟進工作，需要政策制定者結合實情做出合理的調整和完善。

3.2 管理部門各司其職，執行主體缺乏協調性

政策的生命和價值是實現，組織是實現的主體，任何一個政策都要經過特定的組織來進行，而我國的青少年體質健康政策的機構包括教育部、國家體育總局、地方教育、體育等平行部門和具體執行學校等多個部門。各執行機構相互之間缺乏協調和配合會極大的影響政策執行效果。李沖認為傳統體制下垂直化條塊分割的管理體制壁壘，造成部門間的權責不清、各自為政、人事壁壘等現實矛盾，會極大的影響政策執行的效率與質量。學校是政策實行的基層組織，在雙減政策之下，學校需要面對上級教育部門的監管和學校之間競爭活動的雙重壓力。當地方教育行政部門對學校的監管、學校對教師的監管存在信息不對稱或默認某些政策變通行為等情況時，學校和教師也會采取失實陳述、作弊等偏離“雙減”政策意圖目標的局部理性行動。由此可見，政策的執行要堅持杜絕形式主義，盡職盡責，才能讓政策發揮正確、積極地作用。因此，雙減政策的實施需要政府、學校的聯合，以協調為主，改善執行目標與政策執行條件的矛盾，提升政策執行的質量，從而促進青少年提高體質健康。

3.3 目標群體認知不足，缺乏行動力

“雙減”政策的目標群體涉及學生、家庭和學校。學生層面：青少年對健身意識不夠強烈，意志力薄弱，體育鍛煉需要體力和精神的雙層消耗。當代青少年生活富足，很少面對生活的困境，缺乏社會勞動，加上學校學業過重，每天鍛煉不足一小時。家長層面：隨著升學壓力的增大，家長最關心的話題之一就是孩子的文化成績，為了不輸在起跑線上，除了學校的正常上課，孩子課外休息時間也被文化培訓課程占據大半。有調查顯示；在2017年，有38%中小學生在過去12個月中利用課外時間參加過校外文化學習，21%的中小學生在課外時間參加過校外特長學習。目前，學生的學習壓力由于“雙減”政策的執行和對校外文化培訓機構的打擊有所降低，周末課外活動逐漸多元化、藝術化、體育化，家長們也開始關注孩子們體育鍛煉等素質教育的培養。學校層面：學校是學生的主要活動場所，更是政策實施的主要陣地，但是學校領導部門片面地追求升學率，使體育課被改為文化課的現象頻頻出現。同時，學校對青少年進行體育鍛煉的宣傳不到位，部分老師對《國家學生體質健康標準》的了解不夠全面，致使學生不能養成健身的習慣。還有部分學校的體育場地、器材不夠完善，更是導致青少年體質下滑的主要原因。目標群體是政策的主要實施對象，目標群體認知不足從而使政策離開目標群體響應，政策執行將舉步維艱。

3.4 政策環境資源匱乏，氛圍感缺失

史密斯認為，在一定社會背景下產生和運行的政策會受到各種社會因素影響與制約。從宏觀上看，我國青少年體質健康政策的有效執行，受到政治環境、經濟基礎、文化背景、社會活動等因素的影響。從微觀上看，學校是青少年人才培養的主要陣地，對學生體質健康具有監管和實施的作用。目前大部分地區以應試教育為主，忽視體育在促進青少年身心健康方面的重要性。學校對于體育的重視程度影響了學校體育場地和設備的提供。調查發現，還有32.9%不能滿足學校體育教學需要，學校體育場地達標率偏低，同時缺乏專業的體育指導教師。由此看來，學校對體育的不重視，缺乏優質的教師資源和完善的場地設施，導致青少年對體育活動參與意識不高，學生在學校學到的更多是書本知識，學校的體育氛圍感不強，缺少體育鍛煉的 “領頭羊”。

4 青少年體質健康政策執行的路徑選擇

4.1 盡善盡美，完善政策體系

青少年體質健康政策的執行是一個漫長、復雜的過程。為了保障政策的有效設施，需要法律來保駕護航。不僅如此，政策出臺以后，還需從本土實情出發，因地制宜，對政策進行再修正，并制定具體可行的實施方案，完善政策體系。 “雙減”政策的出現，特別是 “5+2”課后服務模式給學生和家長帶來了便利，但也給教師們帶來更大的工作量，讓學生的課后服務成為老師不能松懈的責任，從而加重了教師的負擔。現階段而言，絕大多數學校的課后服務成為給學生“補課”的“強制性”服務，從而演化成課堂教學的延伸。由此可見，課后服務主要以文化學習為主，缺少青少年體質健康教育。因此，政策制定之前要做好充分的調查，要切合各個地方、各個學校以及學生的實際情況，將課后服務的學習內容仔細劃分，滿足學生興趣、家長時間以及青少年體質健康教育的需求。增加體育、藝術文體活動，開展娛樂競賽，豐富課后服務內容，實現真正意義上的減負，從而提高青少年體質健康教育。

4.2 同心同德，執行主體協同配合

青少年體質健康政策執行主體不協同會導致實施過程中出現各自為政的現象。政策的具體實施需要基層教育部門和學校來配合。而對于基層教育部門、學校乃至家長而言，升學才是重中之重。在保證升學的目標能順利完成的情況下，他們可能會采用應對措施來應付上級的檢查。因此，為保障我國青少年體質健康促進政策執行有效，需要國家政府及地方政府、體育局、教育局等多部門的多方交流，根據政策制定合理的教育評價體制，緩和學校與政治性政策的利益沖突，并引導教師回歸教育初心和使命，將各項知識技能融入日常教學當中，避免應付檢查的情況出現。不僅如此，教育局等監管部門需要加大監管力度，與學校形成“自上而下”的監管模式，相互配合，強化系統推進聚合力。另外，校方在配合政府執行政策的同時多與家庭進行溝通，讓家長們與學校一起更加深層次理解政策，從而相應的降低家長追求名校帶給青少年的升學壓力，促進青少年減負工作的實施。

4.3 至誠至堅，樹立目標群體意識

“雙減”政策的實施，主要針對青少年學生。心智尚未成熟的他們易受網絡世界的干擾，從而對體育鍛煉的意識并不強烈。另外，生活條件的優越以及社會的重視程度，使他們養成了怕苦怕累、缺乏堅強意志的品質，導致了青少年體育鍛煉內驅動力的不足。為此，通過理解政策的原因、價值、意義以及目標群體與政策之間的利益關系，促進目標群體意識的實現。不僅如此，學校也是青少年學習和生活的主要陣地。學校要高度重視政策的宣傳教育，堅持落實政策實施辦法，并與家庭教育相配合，以身作則，潛移默化地引導青少年學生對政策的認同感。另外，加強公眾對相關政策的參與，并通過互聯網媒體營造全面的社會各界關心青少年健康環境。社會媒體可以利用青少年學生對偶像的光環效應，聯合網絡明星，多報道有關政策實施的正能量話題，強化政策在目標群體的核心位置。

4.4 相輔相成，優化環境和資源分配

學習氛圍和學習理念會影響學生的思維模式，同時決定著未來發展的方向，體育場地設施是體育教學的有效保障。為更好地打造體育強國，推動青少年實現終身體育。首先應以政府財政投入為主導，同時以社會號召、學校募集為輔，以農村偏遠地區為主要陣地，完善體育場地、體育器材建設，引進優質體育教師人才，加強體育教師的福利，為青少年體質健康建設提供最優化的資源環境。其次，隨著“體醫融合”的不斷進步，學校可以與醫院合作，借助醫療專家的力量在學校舉行科學體育鍛煉的講座，比如：怎樣預防近視和肥胖、運動時的自我保護和營救方式、量身定制運動方案及健康餐等。最后利用網絡新聞媒體報道體育鍛煉的相關知識，利用“互聯網+”擴寬青少年體育參與的渠道。家庭是學生從事體育活動的主要場所，家庭是第一個課堂、家長是第一任老師，家庭體育是學校體育和社區體育的核心基礎。家庭是學生從事體育活動的主要場所，好的教育是從家庭培養中開始的，良好的家庭體育氛圍有助于孩子養成體育鍛煉的習慣。因此，鼓勵家長們經常參與體育鍛煉，為青少年學生樹立學習榜樣；轉變學習成績在家長心目中的首要地位，讓家長參與到體育鍛煉中來，形成熱愛體育、終身體育的大家庭。

5 結語

“雙減”政策下青少年體質健康提升是一個復雜的過程，加強青少年體質健康建設迫在眉睫。本文借助史密斯模型理論，對政策本身、執行機構、目標群體、實施環境等因素在政策執行過程中的影響進行了分析，并提出相應策略。因此，要有始有終，對政策執行過程中出現的問題進行再修訂；要鼓勵執行機構之間相互交流與合作，同心同德，共同面對難題；要立言立行，強化目標群體意識，對政策的認同感；更要相輔相成，優化政策執行環境，合理分配資源，加大對體育產業的資金投入，引進外部資源推動學校體育鍛煉的宣傳作用，利用移動互聯網普及科學體育鍛煉的方式和益處，營造良好的生態環境。通過“四維融合”的發展模型，構建和諧、融洽、順應時代潮流的政策執行系統，推進發展我國青少年體質健康新格局。