環境類社會組織參與垃圾分類治理：上海經驗分析

陳亦飛

(華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620)

一、推行垃圾分類治理的背景

垃圾分類在北京、上海、廣州等大都市率先開展。起先很多城市的推行都較為艱難。上海生活垃圾分類推廣從1999年開啟，根據《上海市區生活垃圾分類收集、處置實施方案》，2000年，上海首批100個小區啟動垃圾分類試點，正式成為我國8個垃圾分類試點城市之一；2002年，重點推進焚燒區垃圾分類工作；2000—2003年期間，“有機垃圾、無機垃圾”調整為“干垃圾、濕垃圾”[1]。2004年9月，《上海市單位生活垃圾處理費征收管理暫行辦法》發布，制定嚴格的收費制度，從負向激勵減少生活垃圾的污染?？梢钥闯?，在推廣階段，上海的改革可謂大刀闊斧，政府開始以文件形式進行計劃實施。

從2007年開始，垃圾分類步入調整階段，《城市生活垃圾管理辦法》實施，推行垃圾分類新方式，以減量、資源利用、無害化作為方針。2009年，《上海市容環境管理條例》頒布，規定單位、個人對生活垃圾進行分類，城管部門以監督為主；2010年，《上海市城市生活垃圾收運處置管理辦法》頒布，規定對上海生活垃圾逐步實現分類收集，并制定了嚴格的考核標準，評議不合格的單位將進行數額不等的罰款，但該辦法沒有對社區的生活垃圾分類提出實質性的要求，也未對居民的分類行為施以具體的激勵政策。2011年，上海市政府倡議“百萬家庭低碳行、垃圾分類我先行”，規模達到1080個先行小區；同年9月，引入“綠色賬戶”模式，通過“綠色賬戶”，對先行者進行的物質、精神雙重激勵①。

2018年11月7日，習近平總書記在上海考察期間指出，垃圾分類是城市新時尚。這一指示極大推動了上海市垃圾分類的進程。2019年，《上海市生活垃圾管理條例(草案)》表決通過，2019年7月1日起實施。這是繼《關于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實施方案》《上海市生活垃圾全程分類體系建設行動計劃(2018—2020年)》出臺后的一個實質性舉措[2]。

目前上海已經全面開展生活垃圾分類，加快形成全社會參與垃圾綜合治理的良好局面，到2020年底基本實現生活垃圾強制分類全覆蓋，居民區普遍推行生活垃圾分類制度[3]。垃圾分類的制度化是容易的，然而垃圾分類的具體實施是一場持久戰，需要全社會的廣泛參與。社會組織在條例實施前的宣傳教育與公眾動員，以及條例實施后的配合、參與中，都是大有可為的。

二、社會組織參與垃圾分類治理現狀

2019年5月，上海發布《關于發揮本市社區治理和社會組織作用 助推生活垃圾分類工作的指導意見》。在社會組織層面，從開展教育宣傳、組織項目實施、參與科技研發、促進公眾參與4個方面，明確社會組織參與垃圾分類的重點領域，并從購買服務、培育發展、行業引導3個方面為社會組織參與垃圾分類創造條件。圖1為目前上海社會組織參與社區生活垃圾分類運行圖。

圖1 上海社會組織參與社區生活垃圾分類運行圖

街道可以通過購買服務的方式來支持整個社區層面垃圾分類的工作。社會組織協助居委會完成相關工作，也可以直接協助物業、社區開展工作，包括對一些意見的吸納與回應和動員居民等。在志愿者相關培訓上，社會組織或通過居委會，或直接開展志愿者培訓和團建等活動。與此同時，社會組織還會幫助吸納社會資金，構建垃圾分類社會支持網絡，讓社會資本介入社區垃圾分類工作。

靜安區愛芬環?？萍甲稍兎罩行膹睦诸惖膱绦刑剿髡咿D變為賦能推動者，就是一個典型案例。作為試點成功、具有豐富經驗的環境類專業社會組織，愛芬環保于2020年進一步將自身實踐經驗和理論通過編著指南的方式，幫助社區垃圾分類的相關部門了解技術訣竅；2021年推出“加分項目——社區垃圾分類專業能力提升項目”，開發線上線下培訓課程，為同樣參與垃圾分類的社區部門或伙伴組織提供專業賦能。徐匯區凌云街道“綠主婦”環境保護指導中心則是打造品牌項目和促進公眾參與的排頭兵。上海全面施行垃圾分類后，“綠主婦”進一步打造了包括“一平米菜園”“夢想百草園”“酵素工坊”“匠心社”“愛心編織社”等一系列品牌項目，并形成了獨創的“廚余變寶、循環利用、便民利民”的生態環鏈工作法。在公眾參與方面，從最初的以個人興趣和熟人關系促進居民參與，演化為聯系政、企、社服務區域的制度化規范化的社會組織，再拓展到周邊區縣提供社區服務、民生資源的共同參與大平臺。

總體上，社會組織的介入使上海整個社區系統，包括垃圾分類的各個主體間形成相應的連接，建立分工和協作聯系。然而，進一步研究上海社會組織參與垃圾分類情況，會發現仍然存在如下不足之處。

第一，直接參與分類治理的環境類社會組織總體數量較少且分布不平衡。截至2022年4月3日，上海社會組織公共服務平臺官網公布的基本數據顯示，在社會組織信息查詢中搜索關鍵詞“環境”“環?！保婕碍h境保護類社會組織138家，其中開展垃圾分類、收集、處置、運輸等工作的民辦非企業單位44家，開展有關垃圾分類宣傳、技術資金支持的基金會15家。46家涉及垃圾分類和處理的機構分別在市、區兩級登記注冊，其中在崇明區登記注冊的有23家，占了半數。

第二，環境類社會組織的運作能力較弱、資金來源分散。上海社會組織信息公開平臺數據顯示，50%以上的環境類社會組織注冊資金為10萬元，注冊金額較低意味著開展活動能力不足。通過梳理2018年環境類社會組織年檢報告數據可見，從業人員中36～60歲年齡段占比為75%(36～50歲占比為44%，50～60歲占比為31%)，從業人員中學歷高中及以下的占比為61.27%，涉及環境保護類社會組織的從業人員年齡偏大、學歷結構偏低，從總體上影響了其能力的發揮。而環保類社會組織的組織目標不一定能得到所有成員的認同，導致成員成就感缺失、積極性下降，最終使得在垃圾分類領域目標模糊、作用有限。此外，根據資源依賴理論，每一個組織的根本目標是生存，要盡可能減少對外部的依賴性。我國環保類社會組織內部資源較難滿足需求，自給自足能力欠缺，導致整體運作能力較弱[4]。

在資金方面，政府對垃圾分類管理的投入不夠穩定，承接的政府購買服務項目也大多沒有考慮人工成本等支持性費用。由一些試點測算可知，社區垃圾分類推廣需要長期、大規模的投入，要大范圍鋪開，必須得到財政專項經費的支持?；I措資金困難是制約環保類社會組織發展的重要因素之一。我國大多數社會組織仍然在政府牽頭下成立或運作，當然也包括依賴對應政府部門的經費支撐，這使得它們的運作常受制約，獨立性和自主性不同程度下降。

第三，社會組織主要發揮環保宣傳與公眾教育功能，組織和動員社會能力不足，志愿者和公眾的參與度低。如上海愛易青年公益服務社承接垃圾分類綠色賬戶運營推廣項目、上海綠指印環保公益發展中心開展環保小課堂游戲互動等，專門從事公眾動員的環境保護類社會組織為數不多，志愿者和公眾的參與度也較低。環保類社會組織認為參與社區垃圾分類的影響具有長遠性，但居民認為垃圾分類并非屬于自身核心利益范疇，對社會組織的介入持冷漠態度。另外，居民還存在一種自我否定的心態，對于社會組織在教育宣傳中提出的要求、目標，認為自身難以完成。志愿者群體則存在另一種現象，即主觀上希望完善垃圾分類治理的意愿，但受限于居委會、物業、龐大居民基數及各個小區強調的所謂“歷史遺留問題”，難以將社會組織宣傳教育的內容化為對實踐的指導。

三、社會組織參與垃圾分類治理的具體路徑

基于上海市環境類社會組織的發展現狀，考慮到后續條例實施中對社會組織功能發揮的巨大需求，要進一步促進社會組織，特別是環境保護類社會組織在上海市推進垃圾分類治理中的積極作用，需要從以下幾個方面著力推進。

第一，鼓勵更多社會組織參與垃圾分類實踐，同時改進環境保護類社會組織參與垃圾分類的宣傳方式。符合基本條件的社會組織進行登記注冊，使更多社會組織從事垃圾分類等環保事業，著力提升社會組織的業務能力。首先，社會組織從業人員要把生活垃圾分類的全流程熟記于心；其次，要讓社區工作的運行機制和技術方法了然于胸。只有這樣，才能更為從容地深入社區參與分類實踐，并在后續對居民和社區管理者的培訓中獲得信服力，成為外界強大的推動力[5]。宣傳方面，鼓勵社會組織通過項目運作與街道、居委會溝通協商，利用展板、海報等傳統載體，以及微信公眾號、小程序等新媒體全面推行；鼓勵社會組織將垃圾分類各環節數據透明化，使居民了解分類處置的流程模式。此外，社會組織可以借助生活垃圾分類這一公共議題，用新型的交流培訓形式將社區居民聚集起來，商討本小區垃圾分類治理的方案，并通過交流協作建立互相之間的信任。例如，在垃圾分類“干濕分離”的基礎上，社區居民想處理多余的廢舊衣物，由社會組織引入衣物回收箱；社區中年長的居民希望處理過期藥物，社會組織引入合作的專業藥物回收機構。居民對不同垃圾廢物的處理會有各種疑問，社會組織結合日常工作進行宣傳指導，既為居民釋疑解惑，又依事說理進行指導教化，居民們看得直觀、學得明白。在社會組織與居民的長期互動中，居民垃圾分類的良好意識會逐步提升，社會組織再開展針對性引導，垃圾分類的宣傳效果及居民參與分類治理的能力又得到提升[6]。

第二，引導社會組織通過多種激勵措施和多種社會創新方式，動員居民積極參與垃圾分類。綠色賬戶的做法也是一種好的探索。綠色賬戶，也稱綠色賬戶卡，是一種鼓勵垃圾分類、倡導資源回收、促進垃圾減量的激勵機制，是記錄居民參與行為的專屬誠信檔案，也是用于存取垃圾分類獎勵綠色積分的電子賬戶。目前各種類型的居民積分很多，但各類積分與“綠色賬戶”通融通兌還未實現，使激勵機制產生的效應有所“打折”。建議借助新技術，在各個社區中建立長效的積分兌換實體點和機制，既能服務到中老年人，又能吸引到中青年人，真正做到發動盡量廣的居民參與垃圾分類[7]。此外，綠色賬戶兌換內容吸引力不足,從上海綠色賬戶官網的最新兌換禮品欄目中可以了解到，在未篩選居民所在區兌換物的前提下，全市范圍的兌換商品僅有33件。一旦篩選所在區，一般可選兌換物只有3～5種。最少的區竟沒有物品。從商品種類上看，大多數集中在紙巾、香皂、牙膏等生活小物件和上海少數文娛場館的門票等，內容過于狹窄，積分用途實在有限②。

究其原因，是因為與綠色賬戶平臺合作的企業和社會組織數量過少，進而使獎品的吸引力下降。在線上平臺日益成熟的基礎上，可以嘗試由政府號召，給予各類企業或社會組織一定補助，將更多的服務類組織，如娛樂、餐飲、社區益民等納入服務行列。企業和社會組織進行一定程度的讓利，推出優惠活動項目，居民則用綠色積分來兌換這些組織各式各樣的優惠服務。例如，綠色賬戶平臺可以與共享單車合作，用積分兌換騎行代金券；與社區組織合作，用積分兌換各類便民社區服務；與商場院線合作，用積分兌換觀影抵扣券。用各種服務覆蓋各類群體，可以提升市民參與的積極性。

第三，通過行業協會與環境保護類社會組織聯盟等平臺推進垃圾分類工作。行業協會是政府溝通聯系企業的橋梁，依靠上海市室內環境凈化行業協會、市容環境衛生行業協會、環境保護工業行業協會等規制相關企業的行為，間接推動垃圾分類工作。建立上海市環境保護類社會組織聯盟，進一步推動社會組織在垃圾分類工作中的積極作用。環保、物管、餐飲等各類行業協會應該強化協會規章的作用，督促成員單位嚴格開展垃圾分類工作，從自身做起，從源頭減量。另外，加強黨建引領。行業協會下屬成員單位人員眾多，要力爭做到精細化分類，黨員要起帶頭作用。單位內還可以成立黨小組，互相督促提攜，有效開展垃圾分類工作[8]。

第四，通過社會組織動員各類志愿者積極參與垃圾分類工作。志愿者是生活垃圾分類工作中不可忽視的一股力量。為了發展社區志愿者隊伍、壯大服務力量，要著手培養一批有時間、有精力并熱心公益事業的志愿服務社會工作者和學生，成為社區垃圾分類工作的骨干；社會組織志愿者可以進入幼兒園和中小學，協助開展垃圾分類宣傳、推廣和示范活動。另外，要擴大專業人員參與社區志愿服務的比例，發展各類志愿者團隊，支持義工聯等志愿者組織及其他公益機構開展工作。為了更好地開展工作，要為垃圾分類志愿者提供身份認同，并提供激勵和保障機制，如制定參與社區志愿服務有關規定，建立志愿者星級評定和優秀志愿者表彰制度；將政府對社區志愿服務的資金投入和經費支持納入公共財政預算，或者成立志愿服務專項基金，提供穩定的資金保障[9]。社會組織內部要加強監督管理，要設立臺賬，詳細記錄工作情況和績效。臺賬作為考評社會組織垃圾分類績效的重要依據，若社區反饋不佳甚至被通報批評，年檢時將顯示不合格，當然更無法提升組織等級，這將倒逼或激勵社會組織積極參與垃圾治理工作。

第五，提供社區培訓、咨詢和顧問相關服務。如果長期靠社會組織運作，則成本較高。要著重依靠社區內生力量，包括居民、垃圾分類志愿者、居委會，垃圾分類工作才能持久。社會組織還可以依托其組織架構，給予上述內生力量中的管理者垃圾分類治理方面的培訓和輔導。政府部門或其他有意愿參與的組織可以通過購買服務的方式開展咨詢服務等工作[10]。

在上述基礎上，社會組織參與社區垃圾分類的行為策略也有所變化，要根據不同社區的成熟度進行操作。所謂社區成熟度，即社區居民對垃圾分類的能力、意愿和意識的等級。對于成熟度不同的社區，社會組織參與垃圾治理工作的方式應有所區別。針對意識淡薄的社區，社會組織主要采取說服的方式，通過溝通交流、宣傳講解，讓其掌握分類知識和操作方法；居民們掌握基本知識后，進行賦能，即提升垃圾分類能力，包括培養相關人員的垃圾治理管理能力。在高意愿分類的社區，居民對垃圾分類已經有相當程度的知識儲備和理解，社會組織在介入之初就應該進一步提升居民主動參與的能力，以多樣性活動的方式鼓勵居民參與，包括參與垃圾分類工作的決策與管理。另外，社會組織要與社區居委會、業委會、物業密切合作，發揮他們的管理和示范作用，發動和幫助居民更加自覺搞好垃圾分類工作。社會組織運用這種授權策略，把社區居民和社區管理者的工作積極性進一步調動起來，使之成為開展持續垃圾分類治理的主要力量[11]。

四、社會組織參與垃圾分類治理的制度建設與保障

第一，通過多種方式培育和促進環境保護類社會組織的發展。目前社會組織數量不足的一大原因是注冊程序繁瑣，弱化了他們參與的積極性。簡化環境保護類社會組織的登記注冊手續，鼓勵更多社會組織參與垃圾分類等環保事業，進而解決生態環境類社會組織總量偏少、分布不平衡的問題。

第二，通過政府購買服務、撥款等方式資助環境保護類社會組織的發展，提升組織能力，更好地開展垃圾分類工作。建議加強政府購買社會組織服務力度，借鑒文廣、婦聯、體育等部門出臺的管理辦法，將購買服務納入部門預算。建議相關部門加快調研，建立和完善垃圾分類領域政府購買服務的定價機制，形成一套分要素、分專業、分區域的政府購買社會組織服務的價格指導體系。

第三，社會組織之間建立聯盟平臺。單個社會組織專業服務能力弱、自身資源有限、自我發展緩慢。多元需求對社會組織的要求使其不能僅停留在宣傳倡導層次，要涵蓋線上線下，進入與社會各界對話等層面。社會組織間的資源信息要互通共享，以提高資源利用效率。社會組織行業也可以建立相關監督機制，使組織間安心共享、放心合作。此外，視野要放寬至海外。海外環保類社會組織建立時間較早，發展相對成熟，國內社會組織要積極與其進行交流協作，吸收國外社會組織先進的垃圾分類經驗和理念。

注釋

①2011年市政府實事項目——百萬家庭低碳行，垃圾分類要先行。

②上海綠色賬戶官網https://www.greenfortune.sh.cn/dist/index.html#。