政府引導基金對地區產業的影響研究

陳宇軒 陳嘉 常誠

(1.暨南大學國際商學院 廣東珠海 519070 ；2.廣州市瀚暉企業管理顧問有限公司 廣東廣州 510000)

政府引導基金是由地方政府參與產業投資的一種方式，利用財政資金與政府信譽擔保，引導社會資金注入戰略性新興產業中。政府引導基金是政府資本和社會資本的組合，由“看得見的手”與“看不見的手”雙管齊下，政府作為設立者，確定引導基金的投資領域，市場機構作為管理者，主導引導基金的運營組織。政府引導基金利用杠桿效應，扶持科技前沿企業和各種初期創新企業的發展，實現科技水平提升、區域產業優化、解決市場失靈的政策目標。

第一支政府引導基金——中關村創業引導基金成立以來，政府引導基金已經走過了19個年頭，這19年以來，政府引導基金經歷了萌芽探索(2002—2007年)、井噴增長(2008—2016年)、存量提高(2017年至今)。投中研究院數據顯示，2016年政府引導基金成立數量及規模達到最大值，分別為406只、5402億元。隨后，政府引導基金開始進入結構優化、質量提高階段，2017—2019年引導基金規模增長率分別為19.47%、11.51%、5.88%，規模增長率分別為37.99%、22.21%、10.00%，均呈現逐級放緩態勢。

從區域產業經濟發展視角來看，地方政府引導基金作為指明燈、引路人，可以促進區域內社會資金流向政策導向產業，提升地區產業結構，推動創新專利的產生與增長。我國各省市政府通過設立海外跨境基金、探索靈活的讓利體系、規范全過程績效管理、完善基金管理機構激勵機制等措施，選擇與地區自匹配的發展方式，求同存異，發展區域特色戰略產業。

1 政府引導基金在產業發展中的作用

1.1 加速淘汰落后產能，實現產業結構高端化

目前，我國仍存在大量落后、低端的粗放型產業，生產出來的大量低端產品導致我國面臨著去庫存、去產能的困局。為了盡快淘汰低端產業與落后產能，推動產業布局優化，近年來戰略型高新技術產業的發展正引領著我國經濟向集約化方向轉變。戰略型高新技術企業在早期階段是生死存亡的關鍵時刻，但由于技術前景的不確定性、運營發展的高風險性，一般的創業投資機構對其投資偏好有限，因此這類企業往往面臨著資金匱乏，生存環境嚴峻等問題。政府引導基金通過示范效應及政府的隱性信譽擔保，引導、撬動、鼓勵社會資本向市場失靈領域，向戰略型新興高新技術產業流動，為我國產業的轉型升級注入了前所未有的驅動力。

1.2 完善社會資本配置，實現產業政策有效化

由于互聯網IT、奶茶餐飲類企業周期短、見效快，我國的風險投資機構更傾向投資此類項目，而對于新能源、裝備制造、醫藥健康型這類周期長、體量大的產業投資偏好有限，這與國家倡導和規劃的產業布局與戰略方向相悖，風險投資資金無法對產業升級、調整、結構的發揮起促進作用。政府引導基金能夠完善社會資本配置，按照國家產業政策規劃的方向對其進行調整，引導風險資金投資于國家需要的方向，如新能源、裝備制造、醫藥健康這類戰略型新興產業，促進產業政策快速、有效落地，從而加快培養一批科技含量高、市場競爭力強的創新型企業。安徽于2017年設立高新投母基金，下設三大母基金：300億元的省“三重一創”產業基金，200億元的中小企業(專精特新)發展基金，50億元的新興產業創業投資基金。2020年1—9月，安徽省“三重一創”產業基金新增募資40.42億元，募資完成比例100.36%，已提前完成年度募資任務；投資項目30個，投資金額共計35.26億元，投資完成比例134.73%，超額完成年度目標任務。安徽省的三大“基金利器”投資涵蓋眾多領域，并形成了“基金平臺+產業基金+基金群”的產業培育格局，為擴大產業培育范圍、打造全生命周期的產業提供基礎。

1.3 引導資金服務尖端科技，實現產業經濟長遠增長

由于政府產業投資基金以國家戰略和科技創新為錨，因而投資金額高、投資時間久，不以短期獲利，而是參股、持債或兩者結合的長線投資方式，其投資方向聚焦擁有技術前沿、創新氛圍濃厚、高效組織管理的新興行業。政府引導基金對這些新生代企業進行長期布局，在為企業引導創新布局的同時，拓寬資金來源，實現企業價值增值，地區產業、經濟持續增長。目前，各個區域布局的政府引導基金更關注區塊鏈、大數據等數字經濟行業，還有新能源、醫藥健康、芯片半導體等產品稀缺性高、需求性強的行業，這些戰略型新興產業往往有著小規模、增速高、發展快的特征。國家統計局數據顯示，2021年1—10月，計算機、通信和其他電子設備制造業實現利潤6048.6億元，同比增長34.3%，五年復合增速為11.75%，顯著高于6.39%的行業平均值，在政府信譽保證與行業高增長率的雙重激勵下，政府引導基金將吸引更多的社會資本投向符合區域產業發展需要、地方政府政策兜底、鉆研技術前沿及產業結構優化升級的企業，促使尖端人才、前瞻資本、優秀項目實現區域性合作聯動，最終帶來尖端科技產業繁榮升級和經濟的長遠發展。

1.4 上市公司發揮龍頭示范效應，實現資本退出多元化

相比創業投資基金，政府引導基金退出具有強制提前退出、市場化提前退出與期滿清算退出的方式等，當然，政府引導基金亦可通過上市公司轉讓的方式實現退出。通過引入上市公司，打造“PE+上市公司+引導基金”的“1+1+1”新型產業并購模式，為政府引導基金的退出鋪好道路。同時，作為產業引領人的上市公司，可以有效引領新興產業做大做強，有助于政府實現戰略目標。政府引導基金也可以根據上市公司的性質，對不同的公司，從產業鏈上、下游或上下游一起入手，支持與發展新興產業。

1.5 加強區域內創新主體合作，推動產業資源配置高效化

政府引導基金作為產業轉型的重要一環，充當著社會資本的杠桿撬動者及產業資金、創新企業的中介人角色，可以為創新主體搭建橋梁，構建優良的有機整體。首先，政府與產業投資機構的合作。產業基金與政府引導基金作為高信用主體，為社會資本提供信息保證，向市場釋放項目優質的信號，引導社會資本參與投資，高效匯集區域產業資金，支持高新產業發展。其次，產業投資機構與創新企業的協作。政府引導基金以產業投資機構為銜接點，不僅為創新企業解決融資難、融資少的問題，還能根據當地產業發展的實際情況與需要，在外部進行政策傾斜、稅收優惠和場地支持；在內部配合優秀的產業機構管理團隊，進行架構優化、人員整合及科學管理，雙管齊下，推動創新企業做大做強。還有，產業投資機構與人才的合作，本地的創新產業人才是區域產業發展的核心因素，產業投資機構在政府引導基金的引導下，利用其特定的投資策略或教訓，有方向性地培養本地的優秀人才，通過內部深化研討的方式培養出專業化、系統化、職業化戰略新興產業人才，通過設立合理的員工激勵機制，讓創新人才與產業投資機構共患難、同享福，共筑個人和企業的美好發展。最后，企業與企業的合作。企業在發展過程中不僅要不斷創新，還要與外界連通，獲取第一手技術前沿知識。政府引導基金通過本地項目之間的上下游關系，為企業搭建產業合作鏈，企業間通過自身定位實現技術交流及業務合作，政府、機構和企業資源利用效率顯著提高，實現區域產業內生性發展。綜上，引導基金可以加強區域內創新主體合作，推動產業資源配置高效化。

2 政府引導基金在引導產業發展中出現的問題

2.1 資金利用效率低下，“沉睡”問題凸顯

各級政府引導基金并非有效對地區初創期企業進行資金扶持。一方面，政府引導基金吸引社會資本效果不明顯，清科私募通數據顯示，截至2020年底，國內已設立1851支政府引導基金，目標規模達11.53萬億元，已到位募資規模5.65萬億元，資金到位率約48.98%，雖呈現逐步回升態勢，但仍處于較低區間。另一方面，對于已經募資完成的政府引導基金，資金投向實體企業的比例較低，李宇辰(2021)通過調查指出，政府引導基金的總體資金使用率(即企業所獲投資金額占基金總額的比例)僅為10.01%。政府引導基金雖然已經募集了萬億級體量的資金，又以母子基金雙層架構的形式，利用高倍的杠桿效應，引導與撬動社會資本，雖實際總基金體量龐大，但實際投向戰略產業的新興企業比例很小，資金的過度沉淀效應不利于政府引導基金及地區產業的持續發展。政府引導基金的資金運作低效的核心問題是財政資本與社會資本目標的不一致。由于政府引導基金是財政資本和社會資本的組合，財政資金擺在首位的并不是如何盈利，而是如何保值、避免損失，使得政府引導基金更傾向投資低風險、成熟期的項目，早期項目往往不成熟，甚至有些地方政府為了績效考核評價，投資一些社會資本已經運作優良的中后期企業，造成“與民爭利”的現象。作為市場機制的代表，社會資本追求的永遠都是在可控風險下如何實現利潤最大化，具有一定的虧損容忍度。兩者目標的矛盾使得政府引導基金無法對國家發展需要的戰略型創新企業進行投資，失去了其根本的引導意義，導致政府引導基金無處可投、不敢去投的兩難局面。

2.2 同質化競爭嚴重，產業發展面臨停滯

地方政府間同質化競爭使得政府引導基金對區域的經濟發展與產業結構提升的效果大打折扣，嚴重制約了政府引導基金對新興產業積極作用的發揮。正常情況下，地區政府依據產業發展及戰略布局，利用政府資金設立專項引導基金，引導、吸引社會資本參與地區特定新興產業。但是如果鄰近地區的政府引導基金設立與本地區相同或相似方向的政府引導基金，則會對本地區的經濟發展與產業結構優化產生擠出效應與競爭效應的負面影響。因此，鄰近地區的政府引導基金帶來的負面競爭效應大大削弱了本地區政府引導基金正面的直接效應，導致本地政府引導基金對經濟發展與產業結構的效果不明顯，不利于培育孵化本地的戰略型新興產業。因此，如果不顧不同區域的實際產業需求，只會盲目跟風與模仿已經設立的政府引導基金，可能導致區域間政府引導基金的資本供給與地方戰略產業創新項目存在比較嚴重的失衡，引發惡性競爭、資源低效、產業發展停滯等問題。

2.3 管理效率低下，管理制度仍有欠缺

目前，我國政府引導基金仍處于探索轉型階段，平均管理水平仍有待提升“，大而精”的基金寥寥無幾。一是大部分政府引導基金通常希望聘請市場中優秀的頭部管理機構參與基金運作，而沒有因地制宜，重點培養本地基金管理機構與人才，導致政府引導基金陷入兩難局面：頭部私募機構由于政府引導基金存在投資標的、產業等限制，往往不太愿意與政府引導基金合作，而有意向合作的大多是市場上得不到社會資金青睞的管理機構，才會選擇加入政府引導基金，結果是基金管理過程中出現逆向選擇、效率低下的現象。二是政府引導基金投資領域不夠全面，只注重地區內主產業基金的設立，而忽視產業上、下游基金的設立，沒有形成產業鏈上下游一體化的格局，沒有產生顯著的空間溢出效應，因此相對風險投資、外資支持，政府引導基金對新興產業結構優化力度弱、貢獻低。三是管理制度的缺陷，地方政府為了吸引社會資本，完成績效指標，往往會給銀行、保險等機構保證年度收益，不足部分由財政資金補足，這種情況下地方政府相當于承擔了無限連帶責任，造成“明股實債”，國有資產流失的現象。

2.4 政府引導基金區域發展不平衡

投中研究院數據顯示，如圖1所示，截至2020年6月，華東、華北、華南地區引導基金數量與規模位居前三，其中華東地區引導基金數量最多、規模最大，分別達到587只、7358億，而在東北、西北地區設立的政府引導基金數量合計僅117只，自身規模合計只有華東地區的1/6。在地域分布上，如圖2所示，2015年底，我國政府引導基金主要設立在華東和華北 (占總量的62.80%與規模的57.28%)，截至2020年上半年，這個數字變為59.45%和57.92%，區域分布失衡問題并未得到有效改善。以政府產業投資基金為代表的產業資本在促進產業結構轉型方面具有明顯的區域差異。在東部沿海城市，例如海南、上海、廣東，這些城市及省份都是我國重要的經濟支柱，產業與資本市場的發展處于國內領先地位，提供了優良的創業環境，因此關于創新產業的中小企業較多，恰恰是政府引導基金所需的投資方向，在吸引政府產業投資基金方面具有不可比擬的優勢。但這部分地區政府本身就擁有大量的資金和更強的引導能力，相比之下，在經濟較為落后的西部地區與省份，無論是政府引導基金的數量多少還是自身規模，都離較發達的東部沿海地區有很大一段距離，但這些地區仍需政府大力引導、扶持，這與我國東中西部協同發展的戰略目標不符。

圖1 2020年上半年我國政府引導基金規模與總量各地區占比

圖2 2015年底我國政府引導基金規模與總量各地區占比

2.5 地區產業發展割裂單一，缺乏區域聯動思維

在現有政策下，我國省、市級政府引導基金的投資方向均有較大限制，不是本省市的項目很難進行投資，導致地區與地區間政府引導基金投資相對孤立，無法形成地區間集群的協同與規模效應。當一個區域的引導基金存量不足時，本地優質的項目資源豐富，政府引導基金的資本供給量與本地優質產業項目的資金需求量不相匹配，本地的資金不足，外地的資金又無法對該區域進行投資，就會造成該地的優秀產業無法獲得足夠的資金，從而阻礙產業區域發展，政府引導基金無法起到示范作用，導致地區產業發展割裂單一，缺乏區域聯動思維。

3 政府引導基金發展對策建議

3.1 完善盡職免責制度，順利解決市場失靈問題

引導基金常常聚焦于“卡脖子”、科技前沿、綠色產業領域，這類領域往往面臨著高技術壁壘、外國封鎖及企業制裁等問題，因此在投資初期具有高風險性，一旦項目失敗，就會給引導基金和社會資本帶來巨大損失。然而，引導基金設立的初衷就是吸引社會資本投資高風險領域，如果其本身不能做到容忍虧損，就無法為社會資本進行擔保，解決市場失靈問題，引導基金也就失去了存在的價值，因此要建立合理的免責容錯制度。一方面，引導基金在管理過程中要堅持探索、寬容虧損、完善績效評價。廣州市科技成果產業化引導基金提出，引導基金績效評價按照基金投資規律和市場化原則進行綜合績效評價，不對單只子基金或單個項目盈虧進行考核。另一方面，引導基金要糾正偏差，盡職免責。江蘇省政府提出對符合國家法律法規，且未謀取私利，沒有實現預期目標或造成損失的不做負面評價，并依法免除相關責任。后續各地區政府要建立符合政策要求、產業發展、投資效益三者結合的基金績效評價體系以提高引導基金的資金利用效率，實現有需必定有供，有供必有所需的局面，才能給予科技新興產業戰略支持。

3.2 正確發揮地區間、地區內獨有的特點，增進協同效應而非擠出效應

面對地方政府間同質化競爭的問題，各省、市級地方政府間有必要加強溝通，提出戰略合作，避免因相鄰區域內重復設立同類型政府引導基金而產生競爭效應與擠出效應。各級政府間應根據自身形勢，取長補短，做好統籌兼顧，協調管理，最大化避免地區之間出現同業競爭的現象。政府引導基金也要與其他政府、社會部門加強合作，增進“協同效應”，加強政府引導基金與其他部門的協同性，聚力攻堅。政府引導基金對區域產業發展的扶持離不開社會各方的參與，在培育政府引導基金的同時，也要關注區域差異、社會支持、金融環境等方面，實現區域間基金架構的優劣互補、結構升級、協調發展。

3.3 協調東西部區域，為落后地區引源注資，實現“南水北調”，均衡發展

目前，我國政府引導基金熱點設立地區為北京、上海、廣東、江蘇、浙江等，均為東部或沿海轄區，而西北部區域面臨“融資難、融資少→產業發展停滯→新興資本不愿進、不敢投→企業融資環境進一步惡化”的死循環。針對引導基金在分布上存在東部欣欣向榮，西部無人問津的不平衡現象，要著力優化欠發達地域的投融資環境，分地區適當傾斜投資布局，鼓勵政府引導基金投向西北部內陸地區，刺激本地戰略型新興產業的發展。同時，政府引導基金在不同地區間扮演的角色應有所差異：在沿海發達地區，社會資本較為活躍，風險投資比較成熟，引導基金的主要地位是風險投資的協助者，應參與風險投資未涉及的行業領域，彌補風險投資的空白之處，其未來方向應為存量優化、精益求精。在西北內陸地區，引導基金的主要地位是產業發展的基石，更多是為風險投資營造一個良好的投資環境，吸引社會資本進入。政府引導基金的設立通常是為了支持戰略型新興產業和早期企業，但符合這些條件的區域往往處在東部沿海地區，使引導基金分布過于集中。下一步，西部內陸地區要充分借鑒東部沿海地區的成功經驗，加大對天使投資的政策支持，放寬投資限制，最大化發揮引導基金的杠桿效應，吸引各地資本，扶持當地戰略型產業。

3.4 注重省與省，市與市之間的合作聯動，發揮1+1＞2的效果

面對不同地區間政府引導基金與優質創新項目之間供需失衡的現象，各省市之間應加強溝通與協作，適度放寬區域投資限制。面對基金規模大，地方優質項目少的省市，允許利用一部分資金投資發展相鄰區域的產業，提高政府引導基金的資金利用率。深創投集團通過向尚未成立政府引導基金或已成立政府引導基金但沒有優質項目的省市地方政府籌集資金，而對合作地方政府采取了類似優先股的做法，如果投資標的產生正現金流或投資項目被清算時，則地方政府只要求固定利率回報(類似于國債的利率)和對基金資產的優先索取權。這種策略保證了國有資產相對較低的風險，增加了地方政府與深創投集團合作的意愿，在為深創投集團創造更良好績效的同時，實現與合作地方政府之間更好的利益協調，與深圳以外的地方政府設立政府支持基金。深創投集團作為跨區域聯動的典型成功案例，通過省與省的合作聯動，盤活了一大批原本找不到投資標的政府引導基金，為政府引導基金資金的冗余問題又提供了一條可行之路。

3.5 優化引導基金結構，提高資金利用效率

一是清理低效存量子基金，2019年9月，深創投官網發布《關于公示深圳市政府引導基金清理子基金及縮減規模子基金名單通知》，共計清理25只子基金，收回承諾投資140億元，并縮減12只子基金規模。深圳市政府此舉意在對政府引導基金中存在的無效且多余的認繳出資額進行清理回收，通過公布清退子基金的細則與標準，促使其他子基金加快對標的項目的出資。二是整合高度同質基金，對于投資標的、投資規模、內部組織符合政策要求，但支持的產業、企業相同或高度相似的政府引導基金，要予以合并，高度提高政府引導基金資金利用效率。后續隨著政府引導基金“精耕細作”的深入，預計各地區政府對不符合要求的子基金進行清退或整合將成為一種新常態。

4 結語

綜上所述，政府引導基金經過近二十年的發展，總體上呈現遍地開花、穩中有進的格局。各地區政府積極探索、實踐引導基金的發展模式，但在運作中仍存在財政資金結存、區域發展失衡、管理機制不完善、地區合作不積極等問題。各省市應著力引導基金結構調整，加快推進全方位考核機制，通過地區間取長補短、相互合作，扶持西部內陸欠發達地區產業提升。同時，建立適宜的容錯免責機制，市場化的激勵制度以提高引導基金的資金利用效率。努力發揮政府引導基金的杠桿撬動效應，實現基金高效、均衡發展。