宅基地抵押的德清探索：從一元到多元

吳昭軍 王 玉

《民法典》明文禁止宅基地使用權(quán)抵押，這一硬性規(guī)定確保了宅基地承載的基本保障功能，但也制約了其財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。為提高宅基地利用效率，盤活閑置宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，國家相繼出臺《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》等政策文件，授權(quán)試點地區(qū)開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押探索。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押，由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的農(nóng)民住房所有人發(fā)放的，在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。因此，前期的試點實踐主要是以住房財產(chǎn)權(quán)即“宅基地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”的組合作為擔(dān)保工具。

2021年，浙江省德清縣出臺《德清縣鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展宅基地使用權(quán)（農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)）抵押貸款的指導(dǎo)意見》，在原有“宅基地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”抵押的基礎(chǔ)上，增加了“宅基地使用權(quán)+房屋使用權(quán)”和“單一宅基地使用權(quán)”抵押兩種方式，拓寬了宅基地抵押的路徑，使宅基地抵押方式由一元走向多元。為什么要進(jìn)行宅基地抵押方式的多元化探索，不同方式之間存在的差異是什么，需要及時結(jié)合實踐做法進(jìn)行理論分析。

一、多樣化的抵押方式

在借貸和抵押法律關(guān)系中，借款人即抵押人，三種不同的抵押方式面向的主要對象存在差異，制度目的有所不同，所以，在三種抵押方式下，抵押人的具體范圍存在一些差別（見表1）。

表1 三種方式下抵押人范圍對比分析

“宅基地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”作為已試點數(shù)年的抵押方式，其適用對象較為廣泛。在符合形式要求的前提下，抵押人只要是享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，均可以將其房屋所有權(quán)連同宅基地使用權(quán)一并抵押，即農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押。這種模式是以土地之上已建成房屋為前提，農(nóng)戶對其房屋享有所有權(quán)，有權(quán)對其房屋占有、使用、收益和處分?；诜康匾惑w抵押原則，農(nóng)戶在對房屋所有權(quán)進(jìn)行抵押的同時，宅基地使用權(quán)一同抵押，從而形成“宅基地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”的抵押方式。該方式也是目前全國試點地區(qū)進(jìn)行宅基地抵押的主要方式。

“宅基地使用權(quán)+房屋使用權(quán)”的抵押人主要是利用農(nóng)村宅基地和農(nóng)房經(jīng)營民宿、農(nóng)家樂等業(yè)態(tài)的業(yè)主，包括自然人、法人或其他組織。德清地理位置優(yōu)越，交通便利，擁有莫干山等著名旅游資源，從而吸引了較多外來投資者流轉(zhuǎn)宅基地和農(nóng)房來發(fā)展民宿等產(chǎn)業(yè)。根據(jù)德清的試點辦法，在保障農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，允許農(nóng)民將依法取得的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給其他的個人和組織，經(jīng)營主體可以取得一定期限的宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)，而且可以將其作為抵押物進(jìn)行貸款，用于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。

“單一宅基地使用權(quán)”抵押主要是面向依法批準(zhǔn)取得宅基地使用權(quán)但是尚未建造農(nóng)村住房的農(nóng)戶，或者是想要翻新房屋但是建設(shè)資金不足的農(nóng)戶。在農(nóng)民沒有房屋可以抵押，只有宅基地使用權(quán)的情況下，允許宅基地使用權(quán)單獨抵押，通過向金融機(jī)構(gòu)貸款來取得建房資金，從而有效解決農(nóng)民建房資金難題，滿足農(nóng)戶基本或改善居住的需求。這種模式也被稱為“裸地抵押”，在試點中具有開創(chuàng)意義，將過去必須依靠房屋等實物才可以進(jìn)行的抵押擴(kuò)展到僅僅依靠宅基地使用權(quán)便可實現(xiàn)，突破了宅基地抵押標(biāo)的物的限制，充分顯化了宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值。

二、區(qū)別化的貸款程序與管理

三種抵押方式在程序和管理上也各有不同。

在擔(dān)保工具上，三者要求的證書不同。農(nóng)民以自己的“宅基地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”進(jìn)行抵押時，應(yīng)持有不動產(chǎn)權(quán)利證書，證書記載的是宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。經(jīng)營主體以一定期限的“宅基地使用權(quán)+房屋使用權(quán)”進(jìn)行抵押時，應(yīng)持有其與農(nóng)民簽訂的宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)議，以及依據(jù)宅基地“三權(quán)分置”取得的權(quán)利憑證，其上記載的是宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)。而申請單一宅基地使用權(quán)抵押的農(nóng)戶，則應(yīng)持“農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書”和“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”，到自然資源所辦理不動產(chǎn)登記，取得記載宅基地使用權(quán)的不動產(chǎn)權(quán)證。

表2 三種方式下貸款管理信息對比分析

在貸款用途上，三種方式也存在明顯差異，直接反映出不同抵押方式的制度目的不同。農(nóng)民以“宅基地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”方式抵押時，所獲得的貸款用途一般不受限制，可以自由支配。經(jīng)營主體以一定期限的“宅基地使用權(quán)+房屋使用權(quán)”抵押時，所取得的貸款主要用于民宿等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，滿足經(jīng)營需要。而單一宅基地使用權(quán)抵押的貸款用途，則具有明確的限制，必須用于農(nóng)民建房和裝修。此處嚴(yán)格限制貸款用途，是因為該項抵押貸款具有專款專用的性質(zhì)，旨在解決農(nóng)民建房資金問題，保障戶有所居，若農(nóng)民將這部分建房資金用于其他用途，直接背離了單一宅基地使用權(quán)抵押的制度目的。

三、差異化的處置方式

不論何種抵押方式，宅基地抵押制度的難點之一均是在抵押人使用權(quán)+房屋使用權(quán)”進(jìn)行抵押的，因為該權(quán)利已經(jīng)是有期限的市場化權(quán)利，所以處置時受讓人無身份限制，我國境內(nèi)的自然人、法人、其他組織均可，經(jīng)拍賣變賣后，受讓人取得的是剩余年限的宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)。

德清的試點探索將宅基地抵押從過去的“宅基地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”抵押擴(kuò)展增加了“宅基地使用權(quán)+房屋使用權(quán)”和“單一宅基地使用權(quán)”抵押，針對不同群體的不同需求進(jìn)行體系化的制度設(shè)計，三種抵押方式解決的主要問題各有差異，滿足了農(nóng)民的居住建房資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金等多元融資需求，對盤活農(nóng)村宅基地，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有積極作用，有利于實現(xiàn)無房農(nóng)民、有房農(nóng)民以及多元經(jīng)營主體的共同富裕。需注意的是，宅基地抵押的試點工作應(yīng)堅持審慎穩(wěn)妥、風(fēng)險可控的原則，應(yīng)及時分析試點做法，做好風(fēng)險發(fā)現(xiàn)、預(yù)警與防控工作。無法按期清償借款時，如何處置抵押物，既要進(jìn)行有效的市場處置以償還貸款，還要保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)。德清在制定相關(guān)管理辦法時，針對處置宅基地時受讓人的不同身份，設(shè)計了兩種不同的處置方式。一種是農(nóng)戶以其宅基地使用權(quán)抵押，在處置時可以面向全縣域內(nèi)的宅基地資格權(quán)戶進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其上附著的房屋一并處置。其中受讓人要先在本村股份經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行資格預(yù)審，報鎮(zhèn)人民政府確認(rèn)后，再行辦理手續(xù)或者繳納報名保證金。若受讓人涉及跨村的，在辦理相關(guān)登記手續(xù)后應(yīng)報原所屬村股份經(jīng)濟(jì)合作社備案。此時受讓人取得的是無期限的宅基地使用權(quán)以及其上房屋所有權(quán)。另一種是設(shè)定有期限（最長20年）的宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押，在拍賣變賣時可以面向自然人、法人及其他組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其上附著的房屋一并處置。此時受讓人取得的是不超過20年的宅基地使用權(quán)以及房屋使用權(quán)。以上兩種處置方式均適用于“宅基地使用權(quán)+房屋所有權(quán)”抵押和“單一宅基地使用權(quán)”抵押。以一定期限“宅基地