基于單位預算績效管理的精細化預算方案設計

●肖紅英 李晶晶

行政事業單位既是公共管理與服務的提供者， 又是財政公共資源的消耗者；有明確的功能定位與發展規劃，但缺乏有效的機制來確保單位戰略與履職目標實現。 近年來政府擬通過全面預算績效管理來推動財政預算資金的高質量使用， 以提升單位科學的精細化管理水平， 但落地過程存在不少問題。 本文擬為提升單位預算績效管理水平提供新的應對設計。

一、預算績效管理研究動態

研究顯示單位全面預算績效管理問題集中在： 單位未能從履行職責和實際工作需要角度考慮和安排項目支出，績效目標內容編制不夠精確，評價結果應用不夠到位 （李順明等，2019）；項目績效指標缺乏相關性， 項目績效指標值缺乏可借鑒性 （郝曉春，2021）；預算績效管理意識比較薄弱， 預算管理與績效管理“兩張皮”，缺乏組織與制度保障，績效管理廣度深度不夠，信息化水平落后（慕興宏，2021）。 針對以上問題的對策如下：營造全民預算氛圍，強化績效目標申報與評審， 設立分行業分領域分層次的核心績效指標和標準， 通過政府聯席會議方式進行需多部門協同參與項目的專題研究， 加強對第三方機構的管理， 提高預算績效管理的約束與激勵措施 （李順明等，2019）； 樹立以結果為導向的預算績效理念、 健全權責分明的預算績效管理體制、 建立全過程預算績效管理閉環機制、 創建以大數據為支撐的預算績效管理系統（慕興宏，2021）；引進先進成熟的工作經驗，組織專業的培訓，設立網上實時追蹤平臺， 設置精細化預算績效指標， 提高事業單位預算績效評價全面性， 提升預算績效評價數據的重視程度（施青軍，2021）。 而現狀表明我國推行預算績效管理已近10 年，單位預算績效管理“實施難、實施貴”等問題依然存在。 究其原因，主要是單位內部績效目標管理中未突出“成果”的核心地位， 未建立與我國結果導向式的預算績效管理模式相統一的單位內部管理模式， 違背了目標導向和問題導向的管理要求（王金秀等，2021）。 本文試圖利用閉環戰略管理體系理論與PDCA 循環工具，打造精細化預算管理體系，構建單位整體、職能部門與項目三個層次的預算閉環管理， 為解決單位預算績效問題提供一種新的思路。

二、精細化預算對預算績效管理的作用

（一）將預算管理與績效管理目標有機融入單位戰略規劃

研究表明在戰略規劃流程中應用績效指標因果鏈條， 能加強下級管理者對績效指標因果聯系的認識， 進而提高他們對于預算編制程序的公平感，并最終提高預算滿意度（李鶴尊等，2021）。同時依據 Kaplan 和 Norton（2008）的閉環戰略管理體系研究成果，將單位戰略規劃進一步分為戰略目標設定、績效指標選取、目標值設定、行動計劃制定和預算編制五個步驟。 為此需要對單位戰略規劃編制流程進行優化，將績效指標、目標值與行動計劃設為單位目標與預算編制之間的橋梁。 既可以提升單位各級管理者對于預算編制的滿意度，還可以為單位行動計劃與績效管理目標進一步分解到部門或項目奠定基礎。

（二）將績效管理責任目標層層分解到部門、崗位或項目

精細化預算管理旨在單位內部建立與單位戰略目標與年度工作目標相匹配的， 目標、計劃、資源與責任相一致的體系。 精細化是指“精、準、細、嚴”，精細化預算管理包括全口徑預算、細化定額和費用開支標準、創新預算管理全過程、 建立預算目標責任制 （馮希勝，2021）。 精細化預算管理應根據單位與戰略匹配的行動計劃大小及復雜程度，進一步分解為年度工作計劃與任務，為每一項工作任務匹配組織、資金、資產等資源。 單位將預算資源與預算績效目標層層分解后下達到部門或崗位，可解決預算績效責任落地問題。

（三）將預算開支標準與績效評價指標建立數據庫

精細化預算管理旨在單位內部構建兩個標準庫：一是建立日常經費與項目支出費用開支標準庫。 通過分析維持單位日常履職所需的人員經費與辦公經費在過往年度的水準，結合國家相關文件所規定的開支標準，建立單位日常經費開支標準數據庫；同時對于經常性的項目支出， 亦通過對于過往項目支出事項的梳理，建立支出事項開支標準數據庫，為提高項目支出精細化水平奠定基礎（舒明，2021）。 二是建立單位整體支出與項目支出預算績效評價指標庫， 為了縮短預算績效目標申報時間，提升預算績效目標申報質量，每個單位均可結合單位戰略、 國家政策文件以及過往實踐經驗，構建單位整體績效評價指標庫與項目支出績效評價指標庫，供單位申請預算資金與績效評價時選擇使用。

（四）將更實時有效地監控預算績效管理情況

單位通過引入信息技術可支持對單位預算管理精細化程度的提升（郭穎，2021）。 精細化預算管理需逐步打通單位內部業務、財務與預算信息系統，同時還可建立單位內部信息系統與財政國庫、單位服務對象或社會公眾間的實時信息交流渠道。 首先，單位內部預算管理信息系統應與財政國庫支付局預算指標下達信息系統對接， 及時抓取財政資金到位信息，實時反饋單位預算資金到位程度；單位需將各類行動計劃分解到任務與工作事項，且為各類工作事項匹配不同標準的預算資金資源，單位可將內、外部法規對各預算資金資源使用要求嵌入報賬平臺，實時監控預算績效執行過程合規性；單位還可在財務核算系統中設立與預算資金項目匹配的明細科目或輔助核算項目，計算各項行動計劃所消耗資源的支付進度，從而對預算績效產出指標完成程度進行監控；此外，單位還可采用掃二維碼等方式面向服務對象及社會公眾建立服務滿意度等相關反饋渠道，實現對預算資金使用效果的實時監控。

（五）將預算績效管理納入PDCA 閉環，不斷優化提升

精細化預算管理將預算目標與績效管理結合起來，構建“預算牽頭，績效收尾，全過程管控”管理閉環（劉艷等，2021）。 在預算管理實施過程中，如能按戴明環（PDCA）模式構建與預算績效管理配套的計劃（Plan）、執行（Do）、檢查（Check）、處理（Act）閉環管理過程，將有助于不斷發現問題并有效解決，逐漸提高預算管理工作質量。 此外，單位還可結合預算績效監測結果， 及時對單位相關工作提出改進決策，并且建立預算績效評價結果運用機制，從而不斷優化單位預算績效管理工作。

三、預算績效管理調研結果與分析

為了解湖南省行政事業單位全面預算績效管理現狀，筆者隨機抽取140 家行政事業單位，通過網上問卷方式展開調研。 46 道調研題主要涉及預算編制、預算分解與下達、預算執行與監測、單位預算績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用以及績效評價工作信息化等八個方面。

（一）全面預算績效管理整體情況

筆者對回收的120 份問卷進行統計并提煉出預算資金使用方向連接目標、預算編制的標準、預算工作責任落地性、預算工作的信息化程度、整體預算績效編制依據、單位整體預算績效責任落地性、項目預算績效責任的落地性、預算績效評價工作的規范性、預算績效監測、預算績效評價結果的運用、單位預算績效工作的信息化程度等11 個指標， 采用每題1分的方式對各指標的問卷結果進行統計，統計結果百分化后分值如圖1 所示。

圖1 各單位全面預算績效管理得分圖

120 家單位全面預算績效管理平均分為83.55 分，各單位評分差距較大，其中最高分為97.95 分，最低分為 18.36 分，差距近 80 分，表明湖南省各單位全面預算績效管理水平落差較大。從單位全面預算管理的各個方面來看，與全面預算績效管理密切相關的指標平均分為82.32 分、其他方面指標平均分為90.18 分，說明單位全面預算績效管理水平改善提升空間大。

（二）全面預算績效管理現狀調研分析

11 個指標中，與全面預算績效管理密切相關的8 個指標中有5 個指標的分值相對較低，其中包括： 單位預算績效工作的信息化程度（68.79 分）、 項目預算績效 編制依據（80.27分）、預算績效評價結果的運用（80.83 分）、預算績效監測（82.77 分）、單位整體預算績效責任落地性（83.33 分）。 具體如圖 2 所示。

圖2 單位全面預算績效現狀

從項目預算績效指標的編制依據來看，只有80%的單位為項目預算績效設計了指標，81%的單位項目預算指標確定不存在隨意性，80%的單位項目預算績效指標編制經過了科學詳細的、基于事實或標桿分析的測算（見表1）。可見單位項目預算績效評價還缺乏可供參考的、精細化的預算績效指標標準。

表1 項目預算績效編制依據

從單位整體預算績效指標落地性來看，有92%的單位落實到了部門， 只有75%的單位將指標落實到了崗位。 由此可見，單位整體預算績效指標落實責任在崗位層面的分解精細度還可以提升（見表2）。

表2 單位整體預算績效責任落地性

從單位預算績效監測來看，只有79%的單位對于財務科目體系進行了與預算績效評價指標收集所需信息維度的對應設計，83%的單位業務信息系統可以捕捉到與預算績效指標對應的重要信息，87%的單位基于業務財務信息系統收集到預算績效指標所要求的重要信息（見表3）。 可見單位對于預算績效管理信息監測還缺乏精細化設計，主要體現在：預算管理信息系統缺乏或不完善、財務核算信息系統未與其他系統連接、 單位內部信息系統與財政與信息系統未對接、 單位信息系統與項目實施單位信息系統未對接。

表3 預算績效監測

從單位預算績效評價結果的運用來看，只有87%的單位對預算績效評價工作成果在單位重要會議上進行了通報，78%的單位預算績效評價工作成果與相關部門或人員的考核掛鉤，85%的單位預算績效評價工作會與下一年度資金的安排建立關聯關系（見表4）。 可見單位預算績效評價結果運用水平不足， 將不利于調動全員積極性，提升預算績效管理水平。

表4 預算績效評價結果的運用

從單位預算績效工作信息化程度來看，只有78%的單位預算績效目標編制工作實現了信息化，73%的單位預算績效目標下達工作實現了信息化，67%的單位實現了投入類預算績效指標的實時監控，67%的單位實現了過程類預算績效指標的實時監控，68%的單位實現了產出類預算績效指標的實時監控，68%的單位實現了效果類預算績效指標的實時監控，68%的單位預算績效評價工作實現了信息化，65%的單位實現了預算績效評價結果反饋工作信息化（見表5）。 可見單位預算績效工作的信息化程度提升空間很大， 尚未滿足精細化管理的需要。

表5 單位預算績效工作的信息化程度

四、預算績效管理改進的精細化預算管理方案

（一）精細化預算管理方案設計整體思路

“問題—目標—過程—結果”四統一是精細化預算管理體系設計的整體思路。首先，基于單位的戰略規劃、單位履職、政府政策文件確定單位需通過預算資金解決的問題， 如某高新區惠企政策解決的是區內企業創新能力提升的問題； 再根據需要解決的問題來設定單位戰略或履職層面的績效目標， 如某高新區惠企政策中的重要目標是進入國家十強園區， 可將國家十強園區的評價指標作為單位績效管理目標；之后， 則應在單位內部構建精細化的預算管理過程來監控目標實現；最終，基于資金使用結果對相關預算資金使用效果進行評價， 并且對單位整體或項目工作提出改進建議。 為實現上述整體思路， 在單位內部需搭建如圖3 所示的精細化預算管理體系。

圖3 精細化預算管理體系

（二）精細化預算管理方案詳細設計

1、同步分解與下達績效目標、預算指標與實施責任。 精細化預算管理體系緊緊圍繞提升單位財政預算資金使用績效這一目標， 結合單位戰略、履職要求，設立績效管理目標并建立績效評價指標、編制預算。預算資金層層分解并下達給相應部門或崗位， 明確預算資金使用與績效管理責任。

2、梳理單位業務、預算與財務流程。單位業務流程包括戰略目標設計、 行動計劃、 年度任務、支出事項、執行事項、執行監測與執行反饋等主要環節；單位預算管理包括預算編制、預算審批、預算分解、預算下達、預算執行、預算分析與預算考核等主要環節； 單位預算績效管理包括績效指標選取、目標值設定、單位整體與項目層面的績效目標設計與分解下達、績效監測、績效評價與結果運用等環節； 單位財務流程包括資金到位、資金支付、支付監測、分析評價等環節。 以上四條業務流程橫向串通，縱向同步。 單位應將不同類別工作恰當分配，確保職責清晰、權限明確、流轉通暢。

3、建立預算支出、績效評價指標兩個標準庫。 構建預算支出與績效評價指標兩個標準是精細化預算管理的重點。 單位應認真收集并研究國家政策文件規定的各類支出標準， 對單位歷史數據進行清洗， 且與外部標桿單位進行對比， 嘗試從消耗量與單價兩個維度建立單位人員經費、公用經費以及項目經費的開支標準，提升單位預算編制質量， 同時為確定預算績效投入成本標準水平提供科學測算依據； 單位還可基于戰略行動、履職需要與行業特性，認真研讀各類資金支出政策文件，結合歷史經驗，借鑒同業實踐， 為單位各類預算支出設計績效評價指標，提升單位預算績效指標編制質量與效率。

4、對單位業務、預算與財務信息系統進行升級改造。單位業務、預算與財務信息系統進行升級改造重在解決三個問題。 一是數據的標準化問題，數據標準化既包括統一主數據維護，也包括統一數據顆粒度與維度， 還包括統一數據在信息系統間的轉換規則； 二是內部信息系統間互聯互通的問題，即業務、財務與預算管理信息系統應實現信息的互聯互通， 任何兩個系統間的數據傳輸與交換可以回寫到第三個系統；三是解決內部信息系統與外部信息系統間連通的問題。 財政預算指標下達、預算資金支付、公眾或服務對象通過二維碼掃描方式完成滿意度調查問卷等均可通過網上平臺或系統間連接傳遞到單位內部管理信息系統。 信息系統升級改造將為單位精細化預算管理體系奠定系統化基礎。

5、對業務流、管理流與信息流進行“三流合一”設計。 單位將借助業務流、管理流與信息流“三流合一”來實現單位預算績效管理目標實時監控。 單位各項預算績效目標的完成情況體現了單位使用預算資金開展公共管理與服務的結果與效果， 可通過精細化預算管理體系實時反饋預算績效指標實際值， 從而實時監測績效目標完成情況。為實現此目標，單位應對各類預算資金使用的績效管理目標、 績效評價指標進行整體設計； 然后再根據這些指標公式設計取數規則、取數路徑，確保這些指標能夠盡量實時獲取；最終可借助單位BI 平臺、數據倉庫或數據中臺等實時展示各項資金的預算績效完成情況。 如某文化類單位將打造全國一流文化單位作為中長期戰略目標， 同時將該目標分解為十項行動計劃， 其中有一項行動計劃是每年開展一次全國性的展覽活動。 該單位基于標準化數據庫編制了活動預算， 同時設計了與該活動配套的績效目標與績效評價指標。在布展過程中，該單位將通過實物流轉、發票傳遞、資金收支等業務信息觸發與該項目有關的預算資金支付、成本核算、 展覽規模等信息傳遞到財務信息系統； 在展覽開展過程中通過票務系統將參展人數等產出信息， 通過微信公眾號將滿意度指標信息傳遞到預算管理信息系統。單位財務BI 平臺通過調取預算管理信息系統數據， 對與此次展覽相關的預算績效目標及預算績效評價指標進行實時展現， 且通過對比實際數據與預算數據可及時改進展覽設計與服務， 提升預算資金使用產出與效果。

（三）精細化預算管理的貢獻與保障

1、主要貢獻。 精細預算管理方案對于單位提升預算績效管理水平提供了新的思路與方法，主要貢獻如下：一是解決預算績效與單位目標不一致的問題， 精細化預算管理通過行動計劃、預算編制將單位戰略與預算績效聯系起來，確保預算績效與單位目標的一致性； 二是解決預算管理與績效管理“兩張皮”問題，精細化預算管理通過預算管理與績效管理流程梳理、信息系統完善，建立從目標分解下達、過程監測到事后分析評價相同步的預算績效管理體系，確保兩者的統一性； 三是解決預算績效評價指標缺乏標準的問題， 精細化預算管理通過構建預算績效評價指標庫解決了預算績效評價缺乏標準的問題， 將進一步提升預算績效管理工作的效率與質量；四是解決預算績效實時監控問題，精細化預算管理通過對信息系統流程、表單、轉換規則等的標準化設計、系統接口打通、數據實時采集與分析， 實現部分預算績效目標與預算績效評價指標的實時監控，提升監控效率，降低人工成本。 精細化預算管理體系設計思路亦可嘗試擴展到各級政府與財政部門，貫穿“問題—目標—過程—結果”，利用共享平臺實現政府或財政部門對下級財政部門、各下屬單位、各類專項資金使用過程的績效管理，進行實時監控、實時評價。

2、實施保障。 精細化預算管理方案實施過程需要構建如下保障。一是組織機制保障，在單位內部需要構建預算管理組織機制， 包括如下方面：組建由單位“一把手”掛帥的單位預算績效管理工作領導小組， 負責組織牽頭對單位預算績效管理相關事項的決策與協調； 將預算管理工作與單位的日常管理工作融合在一起，形成按精細化預算管理工作要求辦事的習慣，最終要構建精細化預算績效管理文化； 建立與單位預算績效管理工作進度、質量、效果等掛鉤的考核機制，確保全員重視參與本項工作。二是績效評價結果運用機制設計保障， 績效評價結果的充分運用是精細化預算績效管理落地的重要保障。績效評價結果可以運用到如下方面：通過公開預算績效評價結果， 借助公眾力量敦促相關方提升績效； 建立與績效評價結果相匹配的人員考核晉升機制； 建立與績效評價結果配套的財政預算資金安排使用機制。