我國鐵路投融資方式之思考

□ 李時昌 王占奎 王建勛 付建爍

近年來，我國鐵路建設發展迅猛，特別是高速鐵路建設資金需求巨大，當前的鐵路融資模式已經嚴重制約了鐵路建設發展。為破解資金難題，國務院于2013年8 月發布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》、國家發展改革委于2015 年7 月發布《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》等文件，要求全面開放鐵路建設運營市場，鼓勵和擴大并積極引導社會資本以多種形式投資鐵路建設，拓寬融資渠道，完善投資環境，推動體制機制創新，充分發揮各方積極性，多方式、多渠道籌集建設資金，促進鐵路事業發展。目前，已有部分社會資本投入到鐵路建設中來，如廊涿固保城際鐵路項目引入華夏幸福作為社會投資人，復星集團牽頭民營聯合體投資控股的我國首條民營控股高鐵。但在投融資具體實施過程中，仍然面臨諸多難點和制約因素。筆者通過分析當前鐵路融資現狀，結合國家對鐵路建設的政策支持，提出鐵路建設投融資新思路。

一、鐵路投融資現狀

我國現行的鐵路投融資模式、建設資金融資渠道和方式較為單一，市場化資金占比很少，來源主要為政府投資：①鐵路建設基金；②中央預算內投資資金；③地方政府和企業投資，即合資鐵路；④銀行貸款；⑤發行鐵路債券。其中，以鐵路建設基金、中央預算內投資資金和銀行貸款資金為主。

1.鐵路建設基金

鐵路建設基金作為國家支持鐵路建設發展的專項政府性基金，是由國鐵集團代表國家收取、專項用于鐵路建設的財政資金。設立該基金的初衷，主要用于國家計劃內的大中型鐵路建設項目以及與建設有關的支出，主要包括：鐵路基本建設項目投資，購置鐵路機車車輛；與建設有關的還本付息，建設項目的鋪底資金；鐵路勘測設計前期工作費用；合資鐵路的注冊資本金；建設項目的周轉資金以及經財政部批準的其他支出。

通過對比2011—2021 年鐵路建設基金支出決算，近11 年來鐵路建設基金基本保持穩定，每年支出500億～600 億元，僅2015—2017 年有所調整，但其使用方向已經偏離了最初設定的鐵路建設軌道。從最初設定的使用范圍逐漸偏離至全部用于歸還鐵路建設長期貸款本息，特別是2016年以來全部用于鐵路還本付息。

2.中央預算內投資資金

中央預算內投資資金由國家發改委負責管理和安排，原則上按照資本金注入方式進行投資。從程序上說，用于鐵路建設的中央預算內投資資金，由國鐵集團根據年度鐵路建設投資計劃提出申請，報財政部批準后，根據項目建設進度由國家財政直接撥付。中央預算內投資資金約占鐵路建設總規模所需資金的6%。

3.地方政府投資

地方政府投資主要有3 種模式：①通過“省部合作、征拆資金或征拆資金+一定比例工程資金”的入股方式；②通過“省部合作、征拆資金+一定比例工程資金”的入股方式；③采用成立合資公司，由各股東方根據約定的出資金額和比例直接投資。地方政府資金主要由省及鐵路沿線地市政府分攤承擔，其中，省級部分的資金主要依靠省級財政預算內資金、政策性銀行或商業銀行貸款解決。鐵路沿線地市政府資金則多以征地拆遷費用或征地拆遷費用+部分工程投資形式體現。河北省的京滬、京張、京沈等鐵路項目采用了第①種方式；京雄城際鐵路項目以及即將實施的京雄商高鐵、雄忻高鐵采用了第②種方式；石衡滄港城際鐵路、邯黃鐵路、邢和鐵路項目采用了第③種方式。

二、投融資存在問題分析

我國鐵路建設投融資存在問題主要體現在投融資主體集中；融資渠道狹窄、融資方式單一；沒有良好的收益預期；管理體制落后等方面。

1.投融資主體過于集中

鐵路系統體制改革，從最初的中國鐵路總公司演變成現在的國鐵集團，實行政企分開，推行公司化管理、市場化運作。但深究起來，中國鐵路建設最主要的投資者仍然是國鐵集團，下屬各鐵路局都是按照國鐵集團下達的投資計劃進行投融資，不需要對投融資、債務負責。根據鐵路投融資體制改革，合資組成的鐵路項目公司，國鐵集團控制著絕大多數的股權，非控股方擁有的股權很少。針對這些公司的投融資決策，也是由國鐵集團來決策和運行，并承擔最終的債務責任。由于投資主體較為單一，主要為國鐵集團和地方政府投融資平臺，因此籌集資金建設鐵路這一行為很難與市場結合起來。

2.融資渠道狹窄，融資方式單一

現階段我國鐵路建設資金來源主要是中央預算內資金、地方政府資金和銀行貸款，而鐵路建設基金當前全部用于還本付息。地方政府投融資平臺公司也通過發行企業債、專項債等債券方式進行融資，但在整個投資資金中占比十分有限。近期國鐵集團嘗試開展股權融資形式創新融資模式，可是同巨量的資金缺口相比較籌資有限，不能從根本上解決鐵路建設的資金問題。同時，隨著鐵路投融資體制改革，銀行會按照公司貸款模式審慎考慮貸款風險，甚至會要求其進行財產抵押或者質押，要求越來越高，難度越來越大。

3.投資者權益缺乏保障，沒有良好的收益預期

投資者特別是民營投資者進入鐵路投資的目的主要是為了獲取利潤，只有當項目具有相當可觀的投資收益時，民營資本才愿意進入。目前，盡管鐵路行業進行了一定程度的改革，拓寬了社會資本投資渠道，放寬了市場準入條件，但尚未建立配套制度及政策措施來保證投資者權益，尤其是鐵路運輸企業基本沒有自主經營權。在建設過程中，需要委托國鐵集團下屬各個鐵路局進行代建。建成后的經營模式和運輸調度、財務清算仍受國鐵集團的制約，缺乏必要的社會法律環境和規范化的市場運行機制，不能充分保障股東權益。特別是民營投資者的訴求和利益不能完全體現，使其對鐵路投資有所顧慮，影響了投資積極性。同時，鐵路項目從最初的規劃、立項、投資決策開始，再到設計、施工、竣工驗收直到建成投產的全過程壽命周期基本全部是由國鐵集團進行主導，其他股東方基本沒有任何話語權，缺乏嚴格的責任約束和法律約束。

4.管理體制落后

2013 年3 月，鐵道部實施政企分開，撤銷鐵道部組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。2019 年6 月，全民所有制的中國鐵路總公司進一步改制成公司制的國鐵集團。雖然改革一直在推動，但鐵路改革任務并未完成，改革并不徹底，一些長期存在的深層次問題沒有得到根本解決。

（1）不管是中國鐵路總公司時期還是國鐵集團時期，其都并未成為真正的市場主體。政企分開不徹底，國鐵集團仍然承擔著鐵路規劃的重要政府職能，負責全國鐵路網規劃的編制，具有濃厚的行政色彩。

（2）鐵路行業壟斷行為嚴重。鐵路運輸的特點就是要融入國家鐵路網才能發揮鐵路運輸的優勢，國鐵集團的規模和定位決定了其必然處于壟斷地位，在行政和技術上給其他投資者設置障礙，難以維護其他投資者的合法權益。社會資本投資鐵路一般都要與國體集團進行合資，但在合資項目上沒有獨立運營權，財務清算不透明的基礎上，疊加法人治理結構不健全，導致各方股東在合資項目上基本無任何話語權，更不用說訴求和利益。

三、創新鐵路投融資方式建議

1.增加地方政府和企業對鐵路的投資

全面實行分類分層建設，充分發揮國鐵集團、地方政府和企業各自優勢，實現優勢互補、合作共贏。國鐵集團主要負責國家路網干線項目的建設，城際鐵路、支線鐵路等項目的建設主導權逐漸過渡到地方政府和企業手中，國鐵集團通過參股方式介入。地方政府和企業對本地區經濟發展狀況和運輸需求非常清楚，將一些主要為地方經濟服務的城際鐵路交由地方政府投資建設和運營，為大型企業集團生產服務的支線鐵路交由企業負責投資建設和運營，以提高地方政府和企業對鐵路的投入。對于經濟效益較好或公益性較強的城際鐵路、支線鐵路，國鐵集團可通過以適當參股的方式介入，與地方政府、企業合作共建鐵路，實現風險共擔、利益共享、互利共贏的良好局面。

2.組建股份制公司募集社會資本

對既有鐵路進行梳理、整合，特別是路網運營相對比較獨立、資產界面比較清晰、前景盈利能力強的局部鐵路網，可以將其從整體鐵路網中劃出，進行獨立的資產管理和經營核算。

（1）將鐵路資產證券化，通過向證券行業主管部門申請上市發行股票，以IPO 公募形式在資本市場融資，吸收社會資本，如京滬高鐵、大秦鐵路和廣深鐵路。

（2）將若干條鐵路線的資產分別打包，或將同類項的鐵路經營業務及其資產進行整合，以私募方式引進戰略投資者參與組建股份制公司，或以公募方式進行融資，如中鐵特貨。這樣既符合國企改革三年行動方案，推進國有企業混合所有制改革，也在一定程度上引入社會資本。

3.建立鐵路產業投資基金，吸引社會資本

產業投資基金，是一種按照約定的投資方向進行利益共享、風險共擔的集合投資制度，通過平臺作用將各種意向資金進行匯聚，對將要建設的鐵路項目或尚未上市的鐵路企業進行股權投資。國家發改委于2011年批復同意設立鐵路產業投資基金，希望搭建一個平臺通過政府財政性資金的引導作用，吸引更多社會資金為鐵路建設提供資金保障。在這一背景下，中國鐵路總公司于2014 年9 月26 日發起設立中國鐵路發展基金股份有限公司。隨后，廣東、浙江、安徽、江西、山東、河南等省均先后成立了各自的鐵路產業基金公司，河北省城際鐵路發展基金有限公司也于2017 年5 月25 日成立，規模暫定為180 億元，募集期為5 年。這些鐵路產業投資基金的成立，通過金融杠桿放大與帶動效應，可引導大量的社會資金投向鐵路建設領域，為鐵路建設發展添磚加瓦。

4.與社會資本合作的PPP 模式

PPP 模式特征是，更加強調政府與社會資本在合作過程中以特許經營權為基礎的風險分擔和利益共享。對經濟效益較好的擬建鐵路項目，特別是與礦區或物流結合的資源型鐵路，國鐵集團可以創新此類項目的建設運營方式，通過PPP模式吸收社會資本參與，充分發揮自身的建設、運輸優勢，并建立公開透明的財務清算制度，實現市場化運作，達到合作共贏的目的。

5.鐵路站場土地綜合開發

國務院于2013 年8 月、2014 年7 月先后出臺政策文件，在國家層面支持鐵路土地綜合開發利用，為鐵路投融資提供政策支持。中國鐵路總公司開始積極推進，要求加快鐵路土地綜合開發。但是，由于鐵路土地的開發利用涉及鐵路部門和地方政府的利益博弈，特別是雙方在鐵路土地開發上的收益歸屬、開發范圍等方面分歧巨大，再加上地方政府對鐵路土地供應積極性不高，導致整體進展推進緩慢，效果不理想。下一步要多方協調，從法律層面予以明確，且形成利益各方的合理分配機制，調動各方的積極性，利用好鐵路土地綜合開發政策。

6.設備融資租賃

鐵路公司每年運輸支出和工程建設需要大量資金，當前的資金來源主要是各股東的資本金及銀行貸款，融資難、壓力大。而其本身固定資產龐大，且得不到充分有效利用，造成閑置浪費。為解決鐵路建設的資金需求，以及促進鐵路設備的技術更新，廣泛利用社會資金，可通過對鐵路設備利用租賃的方式進行融資。如京張城際鐵路有限公司利用鐵路的“四電”集成信號設備、電力牽引設備、部分車站路基及軌道設施進行融資租賃解決固定資產貸款的還本付息及運營支出。下一步可以開展鐵路機車車輛融資租賃模式的研究和實施，進一步拓展融資渠道。

四、結語

我國鐵路建設發展迅猛，所需資金量巨大，現有的投融資模式已不再適應當前形式，需要不斷創新，以適應社會發展。推進鐵路投融資體制改革，多方式、多渠道籌集建設資金，是時代發展和國情的需要。