甘肅省交通基礎設施短板形成原因及對策

□ 胡靜寅 雷文坪 張克宏

作為經濟社會運行中的重要支撐，完善的交通基礎設施網絡能助力地區經濟增長，也是對外展示城市形象的“無聲名片”。從我國交通基礎設施建設情況來看，全國整體交通網絡較為齊全，但東西部地區交通基礎設施建設水平差異懸殊。甘肅省地處亞歐大陸橋的核心通道，是“一帶一路”倡議下的交通要塞，作為西部地區的重要交通運輸樞紐之一，其交通基礎設施的發展水平不僅關乎甘肅省的經濟發展業態，而且對周邊省（市、自治區）的產業動態也會產生深遠影響。就目前來看，甘肅省交通基礎設施存在建設水平較低、省內各市之間交通設施建設水平差距較大、省內經濟發展動力不足等問題。基于此，筆者分析甘肅省交通基礎設施存在的短板及原因，有針對性地提出對策建議，以期提高交通運輸服務的通達深度和覆蓋廣度，促進城鄉交通一體化發展，增強人民群眾出行的幸福感和安全感。

一、甘肅省交通基礎設施現狀及短板分析

1.綜合交通網絡初步形成，但交通運輸覆蓋廣度不夠

近年來，甘肅省圍繞“6111”發展目標，通過“3341”項目工程和“1236”扶貧攻堅行動，積極實施交通提升和交通扶貧政策，交通運輸固定資產投資持續增加，交通基礎設施條件不斷改善，初步形成集鐵路、公路、內河、航空于一體的“東聯、西出、南通、北拓”的現代化和立體式綜合運輸網絡。

2011—2020 年甘肅省在鐵路和公路這兩個最重要的交通基礎設施建設方面取得了較大的進展，建設水平呈現穩步提升態勢。其中，鐵路運營里程從0.24萬公里增加到0.51 萬公里，10 年間翻了一番；公路運營里程從12.37 萬公里增加到15.6 萬公里，年均增長2.6%。截至2020 年，甘肅省內河航道里程為0.09 萬公里，民航機場數量達到9 個。盡管在“十二五”、“十三五”期間甘肅省交通基礎設施建設穩步向前，成果喜人，但與全國或周邊省份相比，仍存在較大差距。截至2020 年，甘肅省單位國土面積鐵路里程為1.2 公里/萬公頃，單位國土面積公路里程為36.72 公里/萬公頃，低于全國1.56 公里/萬公頃和52.31 公里/萬公頃的平均水平。具體來看，甘肅省鐵路營業里程和公路里程僅占全國的3%左右；內河航道里程僅為全國的0.07%；民航機場數量占全國的3.78%。很顯然，與全國和周邊省區相比，甘肅省鐵路網、公路網覆蓋密度小，交通互聯互通能力弱。具體表現：對外與周邊省區，對內省會與各市州、各州市之間缺少直達便捷通道，個別市州仍沒有鐵路通達；市州之間連接公路的等級較低，高等級公路（包括高速公路和一級公路）里程占比僅為3.91%，尚有個別縣區未通高速公路，全省未成立體化布局的綜合客運樞紐；機場密度為0.211，為全國平均水平的85%。

2.交通運輸方式多樣發展，但結構性問題日益突出

“十三五”以來，甘肅省積極響應“一帶一路”倡議，緊抓新一輪西部大開發戰略機遇，深入貫徹“鞏固東聯、向西為主、深耕南向、促進北拓”發展思路，加快實施了一批公路、鐵路、民航機場等重大交通基礎設施項目，逐步形成了以鐵路、高速公路為主體，民航、普通省干線為補充的綜合運輸方式。但是，甘肅省交通基礎設施網格布局不盡合理，綜合交通運輸結構失衡，未能充分發揮其承東啟西、連南通北的區位優勢。

（1）各種運輸方式發展比例不協調，且現有的交通基礎設施并不能達到“零距離換乘”和無縫銜接的乘車需求。近年來，甘肅省持續加大公路建設投資支持，促進了高速公路迅速發展。截至2020 年，全省公路總里程達到15.6 萬公里，其中高速公路里程達到4 183公里。全省鐵路里程僅為0.51 萬公里，鐵路數量少且其結構不合理。例如，蘭州鐵路樞紐中心作為北路網關鍵樞紐節點和中歐班列貨源集散地，向東主要通過隴海、寶蘭兩條線運輸，向南目前僅有蘭渝線，向北通道尚未建成。由此可見，蘭州溝通東西南北的鐵路數量有限，進而間接導致其出口單一且數量有限。又如，隴海、包蘭、西平、蘭新、嘉策、寶中等既有鐵路運輸能力趨于飽和，鐵路點線能力及航空運輸潛力均有待充分發揮。除蘭州中川機場之外，其他機場都未能實現與鐵路、高速公路等交通運輸方式緊密銜接，從而大大降低了省內交通運輸的便捷性和乘客選擇的多樣性。

（2）甘肅省交通運輸結構失衡比較顯著。對比近些年公路和鐵路的客貨運輸比例發現，公路運輸量占比偏高且逐年上升，其中貨運更為明顯。2013—2020年公路在貨運中發揮的作用越來越大，其運輸量占比增加了約5%，2020 年甘肅省公路客貨運量分別占全省客貨運總量的84.2%和91.1%。在多種運輸方式齊頭并進式發展的時代，公路占比只增不減說明了甘肅省整體運輸格局傾向于短途公路運輸服務體系。甘肅省地廣人稀，運輸距離較遠，交通運輸便捷性和時效性有限，目前主流公路運輸模式很難滿足現有的運輸需求，交通運輸結構有待進一步改進優化。

3.交通客貨運量穩步增加，但運輸效率仍然低下

近幾年來，甘肅省交通基礎設施建設得到了大力發展，其運輸能力也得到相應提升。2011—2020 年甘肅省各類運輸方式完成的貨運量大致呈現出穩步上升的趨勢，只有2013 年大幅下降，其后保持波動上升趨勢。貨運量2020 年為6.72 億噸，相比2011 年的3.53億噸，年平均增長率為10.04%；客運量2020 年為2.67億人次，相比2011 年的6.09 億人次，年平均增長率為－6.24%。

交通基礎設施覆蓋廣度和深度不足，導致甘肅省在貨運量和客運量方面遠低于全國平均水平。其中，完成客貨運輸最主要的方式為公路運輸，但與全國水平相比仍有極大的差距。相比全國2020 年貨運量471.9億噸和客運量96.65 億人次的規模，甘肅省兩項運量分別僅占全國運量的1.42%和2.76%。貨物周轉量為3 697.35億噸公里（全國22.36萬億噸公里），旅客周轉量為452.58 億人公里（全國1.97 萬億人公里）。這表明，甘肅省交通基礎設施運輸效率較低，利用率不高，在通道經濟方面的優勢無法充分發揮出來。

二、甘肅省交通基礎設施短板原因分析

1.地域面積大、人口密度低，交通基礎設施建設投入高、收益少

甘肅省總面積42.59萬平方公里，境內地形復雜，山脈縱橫交錯，海拔相差懸殊，高山、盆地、平川、沙漠和戈壁等兼而有之，是山地型高原地貌；常住人口2 625.71 萬人，其中，城鎮人口1 218.07 萬人，占比為46.39%，人口密度為61.65人／平方公里，城市人口密度為4 076 人／平方公里。根據《國家新型城鎮化規劃（2021—2035 年）》的統計，2020 年甘肅省城鎮化率52.23%，僅為全國平均水平的80%。地域面積大，地形狹長且復雜多樣，使得甘肅省在交通基礎設施建設資金投入需求持續增加，造成較大的投資壓力。同時，較低的人口密度與城鎮化率，又讓投資回報率低且投資回收期限長，造成了交通基礎設施建設的速度和積極性大打折扣，現有交通基礎設施無法有效支撐經濟社會快速發展。

2.經濟發展水平低，交通基礎設施供給與需求發展不平衡

2020 年甘肅省完成生產總值9 016.7 億元，僅占全國GDP 的0.89%；人均GDP 僅為3.6 萬元，為全國最低水平。2021 年《甘肅省第七次全國人口普查公報》顯示，甘肅省居住在農村地區的人口占比為47.77%，易受貧人群數量較多。落后的經濟發展水平、薄弱的經濟基礎約束了財政的收入增長和支出規模，成為制約甘肅省交通基礎設施建設的原因之一。目前，雖然甘肅省內公路網日趨完善、鐵路項目加速推進、民航機場保障能力不斷提升，但整體交通運輸效率仍然低下，運輸能力和服務質量有待提高，特別是中轉換乘便利化程度遠未達到理想狀態。反觀日益增長的交通需求，對交通便捷性和省內各市區間交通通達性要求更高，說明甘肅省交通基礎設施供需存在不充分不均衡問題，是關乎甘肅省交通基礎設施整體建設水平的重要因素之一。

3.交通基礎設施投資過分依賴政府力量，項目建設存在資金鏈斷裂的風險

近年來，在實體企業投資持續低迷的情況下，政府成為甘肅省交通基礎設施投資的主體，這不僅加大了政府負擔，而且限制了資金的有效使用與流通。據統計，2016—2020 年甘肅省總固定資產投資大致呈下降趨勢，民間投資占比低于50%。2018 年民間投資總額為2 562.14 億元，占全省固定資產投資的46.8%；2020年受整體經濟下行以及對未來風險和預期收益不確定性等因素的影響，民營企業投資意愿弱，民間投資持續低迷，僅為2 848.91億元，占全省固定資產投資的比重下降到45.28%。受國家持續從嚴的金融政策影響，特別是持續從嚴加強融資平臺公司監管和取消二級收費公路后，甘肅省交通建設原有融資手段和渠道受限，而新的投融資模式還未完全構建成型，致使公路建設、養護資金籌集缺乏有效手段和來源。再加上PPP 項目政府方資金籌措難度加大，無法按原定融資結構獲得資金支持，項目建設存在資金鏈斷裂的風險，致使一些投資項目進程緩慢甚至處于停工狀態。

4.交通與產業融合發展不強，無法帶動經濟社會發展

交通基礎設施建設的核心在于為產業發展提供服務。就目前情況來看，甘肅省交通運輸對旅游、物流、農業等產業的支撐及引領作用發揮不夠充分，特別是交通與當前產業經濟發展之間的契合度不高。以文化旅游領域為例，甘肅省旅游資源十分豐富，景觀多樣，發展空間很大，但由于通往景區的道路路況不佳、部分景區通達性有待增強、旅游公路規劃建設相對滯后等問題一直不能得到有效解決，無法使文化旅游形成產業化鏈條進而帶動周邊相關產業發展、推動地區經濟進步。交通和扶貧產業的融合發展也存在類似問題，由于道路不暢通，物流成本高，致使一些鮮活、特色農產品無法及時運出。往往是以運定產，以運定銷，一定程度上影響了扶貧產業的可持續發展和鄉村振興戰略實施。此外，甘肅省交通基礎設施投資建設更偏向于新建項目，而技術型項目投資有待進一步發展。

三、甘肅省交通基礎設施補短板的政策建議

1.推動人口規模化集聚，將基礎設施建設與城鎮人口增長相結合

對于甘肅地區地域遼闊，人口分散，無法實現交通基礎設施有效供給的問題，建議通過人口規模化集聚來解決，即鼓勵居住在地廣人稀區域的居民向人口集聚區域流動。人口集聚區的居民不僅包括區域內人口自然增長，而且涵蓋外來人口遷居。人口密集的中心城鎮，特別是現代服務業集聚區，功能齊全、開發潛力大、交通集散量大，因此，甘肅省政府應著力建設與城市功能相匹配、可持續發展程度高、高標準與現代化的綜合交通運輸體系，并融合高鐵、高速公路、民航等多種交通設施，形成各類交通方式銜接緊密的綜合交通節點，支持甘肅省的經濟繁榮和社會進步。

2.優先發展重大基礎設施項目，構筑“通道經濟”發展大格局

為最大限度提升財政供給的效率，甘肅省政府在發展重大基礎設施項目時應始終秉承“重點突出，有的放矢”的原則，優先完善“一帶一路”重大項目和基地交通基礎設施建設，推動重大項目、重大工程盡快落地實施，加快建設貫通南北、連接東西的西部綜合交通樞紐。充分利用中歐班列的國際貨運資源，努力打造鐵陸航多式聯運、服務全國、面向中亞西亞及歐洲的大蘭州國家綜合交通樞紐。依托蘭渝、隴海、蘭新、包蘭、青藏線等國家鐵路及省內高速公路，建設完善蘭州－成都、西安－慶陽－平涼－天水－隴南－九寨溝和歐亞大陸橋通道；拓展提升物流樞紐節點基礎設施的服務功能，以及所需的公路、鐵路、港口、冷鏈物流等基礎設施，大力發展國際航空物流、鐵路物流、多式聯運、區域分配撥送，推動“鐵、公、空、河”等多種物流方式的無縫銜接。

3.持續創新交通投融資的政策和模式，為民間資本投資提供渠道

根據甘肅省交通基礎設施的資金困境，在基礎設施建設投融資方面要改變以政府為主體、依賴銀行貸款的傳統模式，結合本地發展特色，拓寬融資渠道，降低政府負擔，改善當前投融資困境。PPP 投融資模式既能充分利用政府資源，又能盡力發揮公共部門與私人企業的合作動能，可成為甘肅省破解當前資金籌措難題的有益參考之一。隨著更多的企業參與省內交通基礎設施建設，甘肅省政府應對參與全省交通基礎設施建設項目的企業進行嚴格的資格審查與條件篩選，并對資本參與方式進行高質量把關，充分發揮政府宏觀調控的職能，促使甘肅省交通運輸事業穩步發展。

4.積極構建交通和產業融合發展格局，全面提升其綜合服務水平

由于甘肅省交通基礎設施與產業融合度較低，甘肅省應進一步加強交通和產業融合的廣度和深度，以交通廊道為基礎，將一定范圍內的資源、要素從時空維度進行融合。甘肅省作為全國脫貧攻堅工作的重點省份之一，可將農村公路建設、農村運輸發展與精準扶貧、富民產業發展、異地搬遷等緊密結合，以集中連片特困地區、“老少邊窮”地區為重點，服務全省精準扶貧精準脫貧工作，加快低等級路段升級改造，提高普通國道二級及以上公路比重，強化普通國道未貫通路段建設，基本消除無鋪裝路面，改善落后地區對外交通條件。

四、結語

甘肅省交通基礎設施發展機遇與挑戰并存、機遇大于挑戰，總體上處于交通基礎設施補短板的關鍵時期，面臨的主要任務是補短板、夯基礎、科學規劃、培育路衍經濟產業鏈，推動構建現代化綜合交通運輸體系。甘肅省應抓住“一帶一路”建設重大機遇，貫徹新發展理念，構建交通新發展格局，更好地發揮交通運輸的先行引領作用。