甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施短板形成原因及對策

□ 胡靜寅 雷文坪 張克宏

作為經(jīng)濟(jì)社會運行中的重要支撐，完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)能助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，也是對外展示城市形象的“無聲名片”。從我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況來看，全國整體交通網(wǎng)絡(luò)較為齊全，但東西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平差異懸殊。甘肅省地處亞歐大陸橋的核心通道，是“一帶一路”倡議下的交通要塞，作為西部地區(qū)的重要交通運輸樞紐之一，其交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平不僅關(guān)乎甘肅省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)態(tài)，而且對周邊省（市、自治區(qū)）的產(chǎn)業(yè)動態(tài)也會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。就目前來看，甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施存在建設(shè)水平較低、省內(nèi)各市之間交通設(shè)施建設(shè)水平差距較大、省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足等問題。基于此，筆者分析甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施存在的短板及原因，有針對性地提出對策建議，以期提高交通運輸服務(wù)的通達(dá)深度和覆蓋廣度，促進(jìn)城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展，增強(qiáng)人民群眾出行的幸福感和安全感。

一、甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀及短板分析

1.綜合交通網(wǎng)絡(luò)初步形成，但交通運輸覆蓋廣度不夠

近年來，甘肅省圍繞“6111”發(fā)展目標(biāo)，通過“3341”項目工程和“1236”扶貧攻堅行動，積極實施交通提升和交通扶貧政策，交通運輸固定資產(chǎn)投資持續(xù)增加，交通基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善，初步形成集鐵路、公路、內(nèi)河、航空于一體的“東聯(lián)、西出、南通、北拓”的現(xiàn)代化和立體式綜合運輸網(wǎng)絡(luò)。

2011—2020 年甘肅省在鐵路和公路這兩個最重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了較大的進(jìn)展，建設(shè)水平呈現(xiàn)穩(wěn)步提升態(tài)勢。其中，鐵路運營里程從0.24萬公里增加到0.51 萬公里，10 年間翻了一番；公路運營里程從12.37 萬公里增加到15.6 萬公里，年均增長2.6%。截至2020 年，甘肅省內(nèi)河航道里程為0.09 萬公里，民航機(jī)場數(shù)量達(dá)到9 個。盡管在“十二五”、“十三五”期間甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步向前，成果喜人，但與全國或周邊省份相比，仍存在較大差距。截至2020 年，甘肅省單位國土面積鐵路里程為1.2 公里/萬公頃，單位國土面積公路里程為36.72 公里/萬公頃，低于全國1.56 公里/萬公頃和52.31 公里/萬公頃的平均水平。具體來看，甘肅省鐵路營業(yè)里程和公路里程僅占全國的3%左右；內(nèi)河航道里程僅為全國的0.07%；民航機(jī)場數(shù)量占全國的3.78%。很顯然，與全國和周邊省區(qū)相比，甘肅省鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)覆蓋密度小，交通互聯(lián)互通能力弱。具體表現(xiàn)：對外與周邊省區(qū)，對內(nèi)省會與各市州、各州市之間缺少直達(dá)便捷通道，個別市州仍沒有鐵路通達(dá)；市州之間連接公路的等級較低，高等級公路（包括高速公路和一級公路）里程占比僅為3.91%，尚有個別縣區(qū)未通高速公路，全省未成立體化布局的綜合客運樞紐；機(jī)場密度為0.211，為全國平均水平的85%。

2.交通運輸方式多樣發(fā)展，但結(jié)構(gòu)性問題日益突出

“十三五”以來，甘肅省積極響應(yīng)“一帶一路”倡議，緊抓新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略機(jī)遇，深入貫徹“鞏固東聯(lián)、向西為主、深耕南向、促進(jìn)北拓”發(fā)展思路，加快實施了一批公路、鐵路、民航機(jī)場等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，逐步形成了以鐵路、高速公路為主體，民航、普通省干線為補(bǔ)充的綜合運輸方式。但是，甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)格布局不盡合理，綜合交通運輸結(jié)構(gòu)失衡，未能充分發(fā)揮其承東啟西、連南通北的區(qū)位優(yōu)勢。

（1）各種運輸方式發(fā)展比例不協(xié)調(diào)，且現(xiàn)有的交通基礎(chǔ)設(shè)施并不能達(dá)到“零距離換乘”和無縫銜接的乘車需求。近年來，甘肅省持續(xù)加大公路建設(shè)投資支持，促進(jìn)了高速公路迅速發(fā)展。截至2020 年，全省公路總里程達(dá)到15.6 萬公里，其中高速公路里程達(dá)到4 183公里。全省鐵路里程僅為0.51 萬公里，鐵路數(shù)量少且其結(jié)構(gòu)不合理。例如，蘭州鐵路樞紐中心作為北路網(wǎng)關(guān)鍵樞紐節(jié)點和中歐班列貨源集散地，向東主要通過隴海、寶蘭兩條線運輸，向南目前僅有蘭渝線，向北通道尚未建成。由此可見，蘭州溝通東西南北的鐵路數(shù)量有限，進(jìn)而間接導(dǎo)致其出口單一且數(shù)量有限。又如，隴海、包蘭、西平、蘭新、嘉策、寶中等既有鐵路運輸能力趨于飽和，鐵路點線能力及航空運輸潛力均有待充分發(fā)揮。除蘭州中川機(jī)場之外，其他機(jī)場都未能實現(xiàn)與鐵路、高速公路等交通運輸方式緊密銜接，從而大大降低了省內(nèi)交通運輸?shù)谋憬菪院统丝瓦x擇的多樣性。

（2）甘肅省交通運輸結(jié)構(gòu)失衡比較顯著。對比近些年公路和鐵路的客貨運輸比例發(fā)現(xiàn)，公路運輸量占比偏高且逐年上升，其中貨運更為明顯。2013—2020年公路在貨運中發(fā)揮的作用越來越大，其運輸量占比增加了約5%，2020 年甘肅省公路客貨運量分別占全省客貨運總量的84.2%和91.1%。在多種運輸方式齊頭并進(jìn)式發(fā)展的時代，公路占比只增不減說明了甘肅省整體運輸格局傾向于短途公路運輸服務(wù)體系。甘肅省地廣人稀，運輸距離較遠(yuǎn)，交通運輸便捷性和時效性有限，目前主流公路運輸模式很難滿足現(xiàn)有的運輸需求，交通運輸結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化。

3.交通客貨運量穩(wěn)步增加，但運輸效率仍然低下

近幾年來，甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了大力發(fā)展，其運輸能力也得到相應(yīng)提升。2011—2020 年甘肅省各類運輸方式完成的貨運量大致呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的趨勢，只有2013 年大幅下降，其后保持波動上升趨勢。貨運量2020 年為6.72 億噸，相比2011 年的3.53億噸，年平均增長率為10.04%；客運量2020 年為2.67億人次，相比2011 年的6.09 億人次，年平均增長率為－6.24%。

交通基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋廣度和深度不足，導(dǎo)致甘肅省在貨運量和客運量方面遠(yuǎn)低于全國平均水平。其中，完成客貨運輸最主要的方式為公路運輸，但與全國水平相比仍有極大的差距。相比全國2020 年貨運量471.9億噸和客運量96.65 億人次的規(guī)模，甘肅省兩項運量分別僅占全國運量的1.42%和2.76%。貨物周轉(zhuǎn)量為3 697.35億噸公里（全國22.36萬億噸公里），旅客周轉(zhuǎn)量為452.58 億人公里（全國1.97 萬億人公里）。這表明，甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施運輸效率較低，利用率不高，在通道經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)勢無法充分發(fā)揮出來。

二、甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施短板原因分析

1.地域面積大、人口密度低，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入高、收益少

甘肅省總面積42.59萬平方公里，境內(nèi)地形復(fù)雜，山脈縱橫交錯，海拔相差懸殊，高山、盆地、平川、沙漠和戈壁等兼而有之，是山地型高原地貌；常住人口2 625.71 萬人，其中，城鎮(zhèn)人口1 218.07 萬人，占比為46.39%，人口密度為61.65人／平方公里，城市人口密度為4 076 人／平方公里。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035 年）》的統(tǒng)計，2020 年甘肅省城鎮(zhèn)化率52.23%，僅為全國平均水平的80%。地域面積大，地形狹長且復(fù)雜多樣，使得甘肅省在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入需求持續(xù)增加，造成較大的投資壓力。同時，較低的人口密度與城鎮(zhèn)化率，又讓投資回報率低且投資回收期限長，造成了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和積極性大打折扣，現(xiàn)有交通基礎(chǔ)設(shè)施無法有效支撐經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，交通基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求發(fā)展不平衡

2020 年甘肅省完成生產(chǎn)總值9 016.7 億元，僅占全國GDP 的0.89%；人均GDP 僅為3.6 萬元，為全國最低水平。2021 年《甘肅省第七次全國人口普查公報》顯示，甘肅省居住在農(nóng)村地區(qū)的人口占比為47.77%，易受貧人群數(shù)量較多。落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)約束了財政的收入增長和支出規(guī)模，成為制約甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原因之一。目前，雖然甘肅省內(nèi)公路網(wǎng)日趨完善、鐵路項目加速推進(jìn)、民航機(jī)場保障能力不斷提升，但整體交通運輸效率仍然低下，運輸能力和服務(wù)質(zhì)量有待提高，特別是中轉(zhuǎn)換乘便利化程度遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)。反觀日益增長的交通需求，對交通便捷性和省內(nèi)各市區(qū)間交通通達(dá)性要求更高，說明甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施供需存在不充分不均衡問題，是關(guān)乎甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施整體建設(shè)水平的重要因素之一。

3.交通基礎(chǔ)設(shè)施投資過分依賴政府力量，項目建設(shè)存在資金鏈斷裂的風(fēng)險

近年來，在實體企業(yè)投資持續(xù)低迷的情況下，政府成為甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的主體，這不僅加大了政府負(fù)擔(dān)，而且限制了資金的有效使用與流通。據(jù)統(tǒng)計，2016—2020 年甘肅省總固定資產(chǎn)投資大致呈下降趨勢，民間投資占比低于50%。2018 年民間投資總額為2 562.14 億元，占全省固定資產(chǎn)投資的46.8%；2020年受整體經(jīng)濟(jì)下行以及對未來風(fēng)險和預(yù)期收益不確定性等因素的影響，民營企業(yè)投資意愿弱，民間投資持續(xù)低迷，僅為2 848.91億元，占全省固定資產(chǎn)投資的比重下降到45.28%。受國家持續(xù)從嚴(yán)的金融政策影響，特別是持續(xù)從嚴(yán)加強(qiáng)融資平臺公司監(jiān)管和取消二級收費公路后，甘肅省交通建設(shè)原有融資手段和渠道受限，而新的投融資模式還未完全構(gòu)建成型，致使公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金籌集缺乏有效手段和來源。再加上PPP 項目政府方資金籌措難度加大，無法按原定融資結(jié)構(gòu)獲得資金支持，項目建設(shè)存在資金鏈斷裂的風(fēng)險，致使一些投資項目進(jìn)程緩慢甚至處于停工狀態(tài)。

4.交通與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不強(qiáng)，無法帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心在于為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)。就目前情況來看，甘肅省交通運輸對旅游、物流、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的支撐及引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠充分，特別是交通與當(dāng)前產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的契合度不高。以文化旅游領(lǐng)域為例，甘肅省旅游資源十分豐富，景觀多樣，發(fā)展空間很大，但由于通往景區(qū)的道路路況不佳、部分景區(qū)通達(dá)性有待增強(qiáng)、旅游公路規(guī)劃建設(shè)相對滯后等問題一直不能得到有效解決，無法使文化旅游形成產(chǎn)業(yè)化鏈條進(jìn)而帶動周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。交通和扶貧產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展也存在類似問題，由于道路不暢通，物流成本高，致使一些鮮活、特色農(nóng)產(chǎn)品無法及時運出。往往是以運定產(chǎn)，以運定銷，一定程度上影響了扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。此外，甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)更偏向于新建項目，而技術(shù)型項目投資有待進(jìn)一步發(fā)展。

三、甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的政策建議

1.推動人口規(guī)模化集聚，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)人口增長相結(jié)合

對于甘肅地區(qū)地域遼闊，人口分散，無法實現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的問題，建議通過人口規(guī)模化集聚來解決，即鼓勵居住在地廣人稀區(qū)域的居民向人口集聚區(qū)域流動。人口集聚區(qū)的居民不僅包括區(qū)域內(nèi)人口自然增長，而且涵蓋外來人口遷居。人口密集的中心城鎮(zhèn)，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，功能齊全、開發(fā)潛力大、交通集散量大，因此，甘肅省政府應(yīng)著力建設(shè)與城市功能相匹配、可持續(xù)發(fā)展程度高、高標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)代化的綜合交通運輸體系，并融合高鐵、高速公路、民航等多種交通設(shè)施，形成各類交通方式銜接緊密的綜合交通節(jié)點，支持甘肅省的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會進(jìn)步。

2.優(yōu)先發(fā)展重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，構(gòu)筑“通道經(jīng)濟(jì)”發(fā)展大格局

為最大限度提升財政供給的效率，甘肅省政府在發(fā)展重大基礎(chǔ)設(shè)施項目時應(yīng)始終秉承“重點突出，有的放矢”的原則，優(yōu)先完善“一帶一路”重大項目和基地交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動重大項目、重大工程盡快落地實施，加快建設(shè)貫通南北、連接?xùn)|西的西部綜合交通樞紐。充分利用中歐班列的國際貨運資源，努力打造鐵陸航多式聯(lián)運、服務(wù)全國、面向中亞西亞及歐洲的大蘭州國家綜合交通樞紐。依托蘭渝、隴海、蘭新、包蘭、青藏線等國家鐵路及省內(nèi)高速公路，建設(shè)完善蘭州－成都、西安－慶陽－平?jīng)觯焖]南－九寨溝和歐亞大陸橋通道；拓展提升物流樞紐節(jié)點基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)功能，以及所需的公路、鐵路、港口、冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施，大力發(fā)展國際航空物流、鐵路物流、多式聯(lián)運、區(qū)域分配撥送，推動“鐵、公、空、河”等多種物流方式的無縫銜接。

3.持續(xù)創(chuàng)新交通投融資的政策和模式，為民間資本投資提供渠道

根據(jù)甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施的資金困境，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方面要改變以政府為主體、依賴銀行貸款的傳統(tǒng)模式，結(jié)合本地發(fā)展特色，拓寬融資渠道，降低政府負(fù)擔(dān)，改善當(dāng)前投融資困境。PPP 投融資模式既能充分利用政府資源，又能盡力發(fā)揮公共部門與私人企業(yè)的合作動能，可成為甘肅省破解當(dāng)前資金籌措難題的有益參考之一。隨著更多的企業(yè)參與省內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甘肅省政府應(yīng)對參與全省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查與條件篩選，并對資本參與方式進(jìn)行高質(zhì)量把關(guān)，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的職能，促使甘肅省交通運輸事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

4.積極構(gòu)建交通和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局，全面提升其綜合服務(wù)水平

由于甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)融合度較低，甘肅省應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)交通和產(chǎn)業(yè)融合的廣度和深度，以交通廊道為基礎(chǔ)，將一定范圍內(nèi)的資源、要素從時空維度進(jìn)行融合。甘肅省作為全國脫貧攻堅工作的重點省份之一，可將農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村運輸發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧、富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展、異地搬遷等緊密結(jié)合，以集中連片特困地區(qū)、“老少邊窮”地區(qū)為重點，服務(wù)全省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作，加快低等級路段升級改造，提高普通國道二級及以上公路比重，強(qiáng)化普通國道未貫通路段建設(shè)，基本消除無鋪裝路面，改善落后地區(qū)對外交通條件。

四、結(jié)語

甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，總體上處于交通基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的關(guān)鍵時期，面臨的主要任務(wù)是補(bǔ)短板、夯基礎(chǔ)、科學(xué)規(guī)劃、培育路衍經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，推動構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運輸體系。甘肅省應(yīng)抓住“一帶一路”建設(shè)重大機(jī)遇，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建交通新發(fā)展格局，更好地發(fā)揮交通運輸?shù)南刃幸I(lǐng)作用。