后疫情時代城市地面公共交通發展路徑

□ 汪 剛

基金項目：鄭州市2021 年度社會科學調研課題（0100）

城市公共交通出行事關民生福祉，關系到人民群眾的幸福感和獲得感。截至2020 年底，我國城市公共交通運營線路總長度達到106.9 萬公里，相比2016 年增加了8.82 萬公里，客運總量為1 272.15 億人次。近年來，城市地面公共交通將繼續向低碳化、智能化、城市公交車站化等高質量目標邁進，這對于推動綠色城市建設，實現城市可持續發展具有重要意義。但也應該看到，城市軌道交通、私家車、網約車進一步擠占了傳統公共交通發展空間。作為出行服務者，城市地面公共交通作為載體工具，其治理價值的彰顯，是公民社會對政府合法性評價認知的要素。筆者以鄭州市地面公共交通為例，通過分析城市公共交通改革實踐、發展面臨的困境，總結出城市公共交通健康運行的改革趨勢，并提出城市地面公共交通運營優化方向。

一、城市地面公共交通改革探索與實踐

鄭州市公共交通總公司始建于1954 年2 月，是具有社會公益性質的國有大型公交企業，是鄭州城市公共交通的主導力量，下設8 個運營分公司、兩個修理公司以及物業公司、結算中心、培訓中心、職工醫院等4 個生產輔助單位；現有職工15 000 余人、各種運營車輛6 420 臺、運營線路342 條、線路總長度4 781 公里、日均運營里程77.53 萬公里、運送乘客234.52 萬人次。經過多年發展，運營車輛從柴油車、汽油車、無軌電車到天然氣車、油電和氣電混合動力車，再到如今的純電動公交車和氫燃料公交車，新能源公交車輛比例達到100%。2018 年12 月，鄭州市被授予“國家公交都市建設示范城市”稱號。

自1995 年鄭州市公交公司更名為“鄭州市公共交通總公司”以來，2005 年中國城市公交《鄭州宣言》簽署，2009 年快速公交工程建設全面展開，2010 年8 月1 日始實施地面公共交通一律1 元收費制度，2020 年9 月2 日完成工商登記變更完成了公司制改制以來，城市公共交通不斷適應時代發展要求，在組織定位及服務優化等方面先后進行一系列改革探索，具體為：①公共交通的公益性更加突出。作為準公共物品，城市公共出行是政府應當提供的基本公共服務和重大民生工程，而對具有公益屬性的公共交通進行票價補貼，體現了稅收“取之于民、用之于民”的宗旨；②城市公交優先發展理念不斷彰顯。按照全面建成現代化高質量國家綜合立體交通網的基本要求，鄭州市以“高速支撐、中心放射、區域聯動、村鎮成網”為目標，牢固樹立公共交通優先理念，打造城市“一小時通行”都市圈；③公共服務人性化水平不斷提高。例如，“線路號標識”方便乘客辨別所乘坐的公交車，公共交通“叫醒服務”，“女性公交”等便民人性化探索，凸顯了“為人民服務”的訴求。

一系列改革實踐賦予了城市地面公共交通較大活力。然而，隨著現代交通工具的豐富，傳統地面公共交通發展也迎來了較大挑戰，特別是新冠肺炎疫情爆發以來，地面公共交通面臨傳統困境和疫情防控風險疊加。作為一種城市出行工具，城市地面公共交通面臨信息技術發展、爭奪市場生存空間考驗；作為一種城市記憶符號，在碎片多元信息化時代，其歷史價值有被模糊的風險，通過重塑，打造城市記憶名片，是提高城市文化競爭力的必然要求。

二、城市地面公共交通發展困境

“盡量乘公共交通工具前往”和“盡量不乘坐公共交通工具，建議步行、騎行或乘坐私家車、單位班車”是疫情爆發前后兩種不同的話語轉向。如果說疫情防控期間限乘公共交通是阻隔疫情傳播，那么，平時乘坐公共交通出行的倡議更像是傳統地面公共交通為生存而發出的“吶喊”，道出了新時期城市公共交通發展的困境。

1.供給需求側變革，擠占了生存空間

一方面，供給側主要是指公共出行工具多樣化，多種服務相互競爭。需求方面，市民在自主性、舒適性、私密性等方面的需求和公共交通的不足和劣勢逐漸凸顯，傳統地面公共交通的票價優勢讓位于快速、高效、個性的主觀期待。運用波特的五力競爭模型對公共交通集團面對的五種力量進行分析，即現有競爭者的能力、潛在競爭者的威脅、替代品的威脅、供應商的議價能力、購買者的議價能力。如圖1 所示。各個替代因素對傳統地面公交發展構成競爭場，自由流動促成客源“用腳投票”，市民私家車、軌道交通、出租車的選擇偏好自然形成，加上快節奏的生活習慣及新冠肺炎影響，地面公共交通活動空間被進一步壓縮。作為共享經濟的具體體現和應用范例，共享單車、汽車滿足了90 后的個性需求，其與軌道交通接駁，解決了市民出行“最后一公里”出行困境。

圖1 組織的五力模型圖

另一方面，公共交通作為政府向社會提供的一種準公共產品，其公益屬性決定著公共交通行業不能以盈利為目的，這就導致民間資本進入積極性不高，組織變革和創新動力不足，公共服務單一、提供主體能力弱化。

2.傳統、非傳統安全運營隱患依舊存在

安全，是公共交通運營的基本目標。相比城市軌道交通早已建立了完善閉環運行管理系統，大多數城市地面公共交通并無專門上車安檢系統。以鄭州市為例，除BRT 外鄭州市地面公共交通上車安檢主要以司機詢問和觀察為主，雖然絕大多數市民遵守安全規定，總體上也保證了城市交通的安全運營，但國外偶有發生的城市公共交通縱火案，還是在一定程度上強化了我國城市公共交通完善快速安檢系統的需求。據調查統計，在被調查的776 人中，519 人希望安裝上車安檢系統，占比為66.88%；108人不希望安裝上車安檢系統，占比為13.92%；109 人持無所謂態度，占比為19.2%。另外，公共交通乘客來源多樣，相對封閉的區域為矛盾宣泄提供了窗口。近年來，國內搶奪公共交通車輛方向盤、毆打辱罵司機的違法行為時有發生，此類問題是制約城市地面公共交通發展的共性問題。再者，受新冠肺炎疫情影響，2020 年5 月全國36 個中心城市總客運量、公共汽電車客運量、軌道交通客運量、出租汽車客運量與2019 年同期相比仍處于下降態勢，分別為上年同期的60.4%, 56.4%, 65.9%和62.3%。顯然，后疫情時代，城市地面公共交通公交的開放和聚集特征，增加了市民風險評估感知，公共交通往往成了潛在風險的“符號”。在公共交通轉型尚未完成之時，城市地面公共交通運營面臨傳統遺留和新問題的疊加。

3.政企關系不明確，公共交通身份模糊

改革開放以來，雖然政府和市場的關系有了很大調整，公共交通改制也時有推進，但政企并非決然分開。首先，在長期實行計劃經濟體制的條件下，必然會形成政府對公有制企業的直接領導關系。在此情形下，不能簡單地依據公共交通公司的性質將政府因素排除，因為這不利于體現服務公益要求。其次，普通市民并無專業的政企關系劃分知識儲備，往往將公共交通集團政府化、事業單位化，造成了政企關系模糊，將本屬于企業責任轉嫁于政府，造成了企業權責不匹配，不利于“服務價值”的彰顯。再次，公域和私域話語爭論，造成公共交通轉型困難。傳統上，“公家”代表身份、信任和能力，但是政府并非萬能，這就需要市場參與。理論上，多中心治理視域下，企業、政府、社會組織應形成多元服務供給機制，允許民營力量參與公共交通服務，但自2003 年十堰市公交民營化改革被迫擱淺以來，城市公共交通被政府和公共組織所主導，這就造成城市地面公共交通改革缺乏市場敏感性，服務水平和能力被市場化工具所超越。可見，無論話語還是改革實踐，傳統地面公共交通進入矛盾的兩難境地。

三、城市地面公共交通運營優化方向

作為城市現代常規性符號的公共交通（工具），是城市形象的縮影，是城市對外交流的“微窗口”，與市民的生活聯系最密切。賦予城市地面交通（工具）以符號象征意義，拓展城市公共交通新的符號認同，實現工具價值到認知價值的深化，使城市地面公共交通演繹出新的發展內涵。

1.拓寬公共交通符號與象征范圍

拓展城市地面公共交通話語空間需做到“工具性價值”與“目的性價值”相統一，走出傳統工具認知偏差，構建符合后現代特征的象征體系。

（1）文化表達層面，以樹立文化自信為職責，打造車廂文化。例如，部分城市探索的“雷鋒車廂”、“健康知識車廂”、“國學車廂”、“懷舊車廂”、“黨史車廂”等，豐富了市民精神文化需求，讓市民感受到歷史“厚度”和“溫度”，擦亮了城市文化底色。未來，城市地面公共交通還可以探索“思政公交”、“英雄事跡宣傳公交”等新的文化表達形式，發揮城市“移動宣傳架”優勢，通過凝練特色吸引客源回流。

（2）流程再造層面，流程設置再造是一種企業活動，內容為從根本上重新而徹底地分析與設計企業程序，并進行相關的企業變革，以求提高營運效果。新形勢下，傳統公共交通行業需要運用互聯網服務行業思維，對自身的組織結構及運營方式進行革新，不斷提升服務能力，在堅守公共交通社會公益屬性的基礎上，傳達與時俱進的改革信號，打造新型服務運作模式。

2.推動技術革新，阻斷風險傳播鏈

后疫情時代，城市地面公共交通在信息精準溯源、快速安檢、碳中和等方面具有較大優化空間，通過加強同企業、科研院所、高校合作，優勢互補推動公共交通安檢、消毒技術革新和管理創新，阻斷各種風險傳播，提高公共交通出行的安全感。

（1）除了工具層面的革新外，還需政府管理技術完善，加強對客車生產企業產品革新的支持力度，通過政府主導、市場參與，減輕公交車企負擔，提高公共交通從業人員身份認同，提高服務品質，做到加“質量”不加“價錢”，真正體現公共交通的公益性。

（2）建設公共交通技能人才庫，大力提升技能培訓水平，提高公共交通從業人員安全意識，建立人才培育、安全預警長效機制。

（3）工具優化和治理技術的改善，最大程度阻絕了風險傳播，實現了駕乘各個環節監管閉環回路，減少了矛盾，促進了公共交通構成要素的和諧穩定。

3.形成公交優先、綠色出行的共識

公交優先是指一切有利于公共交通優先發展的措施，包含技術和觀念優先是遵循市場發展規律和國家宏觀調控的有機統一。隨著《交通運輸行業節能低碳技術推廣目錄（2021 年度）》發布，國內公共交通碳達峰碳中和改革持續推進國內新能源城市公交車比例目前超過66%，可見，在國家系列改革政策的驅動下，工具和技術層面的革新比較成熟，公交優先的基礎已經筑牢。

通過多種措施扶持和發展公共交通，促進效率提高，提升服務水平，增強吸引力；通過對私人交通實施宏觀調控，積極引導社會大眾趨向公共交通作為主要的日常出行方式，是觀念和價值層面優先的重要內容。城市政府需要進一步探索公共交通補貼補償機制，提高公共交通從業人員待遇，創新和豐富“綠色出行”宣傳方式，提高公共交通的主流話語權。此外，市民和乘客要轉變出行觀念，主動融入城市環保實踐，形成健康的出行品格，為推動“公交優先”發展和城市人居質量改善注入強大動力。

四、結語

公共交通安全，是國家安全的組成部分，是城市公共交通的生命線，保障廣大人民群眾出行安全始終是城市公交的第一要義。在疫情防控形勢依然嚴峻，威脅地面交通公共安全運營的偶發性因素時有產生的背景下，提高群眾安全感，維護公共安全和城市社會穩定是當下重要任務。可以肯定的是，城市地面公共交通將繼續見證著城市歷史發展變遷，而未來的智慧城市、智慧公共交通將迎來新的發展機遇，制約地面公共交通安全的技術和程序上的因素將會被克服。