甘肅省路衍經濟產業政策實施機制研究

□ 石芬娟

路衍經濟產業是依托公路交通主業吸引關聯產業，形成產業集群。發展路衍經濟產業是為了更好地實現產業之間的合作價值。通過對路衍經濟產業相關政策的整理分析，2021 年國家層面將發展路衍經濟上升為國家部委層面的政策舉措，為路衍經濟產業發展指明了戰略方向。同年，甘肅省將路衍經濟列入了省級戰略體系，成為“產業興省”的重要載體。目前，國內涉及路衍經濟的政策主要圍繞交旅融合、交通運輸物流、能源及原材料、“服務區+”、智慧交通等展開，沒有直接的路衍經濟政策。

一、路衍經濟產業政策機制需求

路衍經濟產業不能自發地、無序地發展，需要政府和相關部門制定、完善相應的產業政策，對路衍經濟產業發展進行調控。根據甘肅省路衍經濟產業發展的形勢和需要，完善政府政策支持、形成強有力的路衍經濟產業政策體系，對促進路衍經濟產業的可持續發展至關重要。

1.路衍經濟產業的集群性，需要政策規范

路衍經濟產業的特殊之處在于產業的集群性。產業集群超越了一般產業范圍，突破了單一產業和企業的邊界，著眼于一個特定區域中，具有競爭和合作關系的企業、相關機構等的互動。路衍經濟產業集群中各單位之間互動都是在市場環境中發生的，穩定和諧的市場環境是集群企業聚集和發展的重要條件。因此，需要政府制定完善的路衍經濟產業政策，調整市場環境，確立市場規則，規范產業內各單位行為，創造路衍經濟產業合理有序的良性發展機制。

2.路衍經濟產業的融合性，需要政策引導

路衍經濟發展涉及公路（水路）與文旅、土地、礦山、油氣等行業之間的協同發展，還涉及行業主管部門、關聯企業等之間的資源共享、融合發展。但目前跨領域、跨行業、跨區域的協調難度較大，行業壁壘問題突出，沒有構建起省級統籌、部門聯合、產業融合、地企聯動的發展路徑，跨業融合發展格局沒有形成，行業分工協作機制亟待健全。在這種局勢下，相關部門探索新的路衍經濟發展模式，進一步完善產業政策，從宏觀上引導路衍經濟行業協同、區域協調發展成為當務之急。

3.路衍經濟產業的不成熟性，需要政策扶持

目前，路衍經濟產業尚處于成長階段，產業形態還不成熟。甘肅省目前發布的路衍經濟產業相關政策和規劃布局中，對產業內各發展方向的關聯度和協調性考慮不充分。一些路衍經濟產業項目雖然啟動實施，但由于政策、土地、資金等方面的問題，整體推進緩慢。許多路衍經濟產業項目尚處于前期評估、論證階段，對于項目建成后的投資收益只是理論測算，暫沒有實現預期收益的投資案例，不利于吸引民間及外來資本投資。因此，只有制定專門的產業扶持政策，才能促進路衍經濟產業項目的落地實施和產業的進一步發展。

二、完善產業政策主體引導機制

1.營造良好的政策環境

作為政策主體，政府應當從制度、財稅、金融等方面營造有利于路衍經濟產業企業發展的政策環境，推動不同主體、不同行業政策的協調發展，增加管理透明度，讓產業內企業感受到路衍經濟產業政策的穩定性和科學性。

構建三級規劃體系，形成政策合力。分析甘肅省路衍經濟產業發展歷程、現狀特征及存在的問題，從問題和需求出發，在現有規劃實踐的基礎上，按照“從政府到行業、從行業到企業”層級劃分，綜合確定各層級制定規劃的核心任務和主要內容，從省級行動計劃到行業專項規劃，再到企業發展規劃和實施方案，形成政企一體化的路衍經濟產業規劃體系。

2.完善新業態支持機制

（1）強化體制機制引導作用，加強政府在新業態、新模式發展中的主導和扶持作用，鼓勵企業通過技術變革形成新業態替代傳統業態。

（2）加快路衍經濟以智能、技術、數據等新生產要素改造提升傳統交通運營和服務模式，建立綠色、環保等新型施工建設模式。

（3）加大在新技術應用領域、新業態運營領域的企業稅費“減、緩、免”等減負支持和信貸融資等方面的扶持力度。

3.建立協同推進機制

路衍經濟涉及交通、發改、國資、文旅、自然資源、工信、商務等多個部門，建立協同聯動推進工作機制，有助于推動路衍經濟重點項目、主要工程有效落地、快速實施。積極向省委省政府匯報，成立由省級領導任組長、省直部門和各市州為成員的路衍經濟省級工作領導小組，制定“一位包抓領導、一套支持政策、一個行動計劃”組合措施，統籌謀劃、協調推進和監督實施全省路衍經濟工作。

4.建立地企聯動機制

地企優勢互補、資源共享、聯動發展是打造路衍經濟產業集群的重要前提。

（1）在總結“建養一體化、資源換資金”等模式的基礎上，持續推動交通企業與市（州）縣地方政府建立互惠共贏的地企戰略合作關系，充分發揮地方政府的資源優勢和企業的資本優勢，探索多種方式打通資金轉換通道。

（2）支持地方政府和交通企業通過路衍經濟解決雙方發展問題，引導地方政府拿“出”資源，鼓勵企業拿“下”資源，建立良性互動發展機制，實現地企合作共贏，推動地方經濟高質量發展。

5.構建路衍經濟產業體系

（1）完善政策保障，建立交通與發改、文旅、自然資源、工信、商務等行業部門的協作機制，聯合出臺支持路衍經濟發展的政策法規，共同推進甘肅省路衍經濟的融合發展。

（2）優化要素資源配置，圍繞路衍經濟要素市場，與地方政府協同盤活資源，推進路衍經濟土地、能源、砂石礦山、金融等要素市場的有效配置，建立健全甘肅省路衍經濟要素市場配置體系。

（3）構建路衍全產業鏈，分析路衍經濟短板和優勢，圍繞投融資、規劃設計、科技創新、建設建筑、裝備制造、運營服務等價值鏈環節，強鏈補鏈延鏈，構建鏈條完整的路衍經濟體系。

6.引導路衍經濟產業機制創新

（1）完善路衍經濟要素市場化集聚機制，引導各類經濟要素在權屬經濟人和參與企業間以市場化方式流轉，鼓勵交通受益地區與建設主體以資源換資本方式優先進行資源合作和開發。

（2）構建路域資源一體化協同共享機制，放大融合發展乘數效益，建立路衍經濟資源協調機制，協調資本在各類資源中的合理配置。

（3）完善市場安全與秩序管理機制，對路衍經濟項目實施以“事中事后監管”為主的市場安全與秩序監管，并動態調整項目與運營審批和監管制度。

7.設立政府引導基金

從發展的角度看，由政府出資設立的產業引導基金已經逐漸成為政府促進產業發展的重要方式，與親力親為開展實體產業投資活動相比，產業引導基金的投資模式更具有實用性和可行性。設立路衍經濟產業引導基金能有效解決資金短缺問題，政府引導更多的社會資金投資路衍經濟產業，產生資金的杠桿效益，形成政府資本聯合社會資金共同投資路衍經濟產業的新局面，為路衍經濟產業發展提供更高效的資本供給。

三、強化交通主業推動作用

1.完善路網建設體系

（1）完善路衍經濟產業內外道路聯通設施建設，為重點產業布局、區域開發、項目建設運營提供有力保障。依托交通網絡推進全域旅游空間共聯，完善銜接機場、高鐵的公路網環線，形成南連北接、承東啟西的快速路網骨架。

（2）加快構筑以中心城市為依托，有效聯通高等級景區、旅游度假區、特色小鎮的多元立體、互聯互通、綠色智能的現代化旅游綜合交通體系，構建交通樞紐－集散中心－旅游景區的旅游集散網絡。

（3）推進旅游公路、旅游風景道、旅游航道發展，增加公路服務設施、慢行設施、信息解說設施等，完善集“吃住行游購娛”于一體的交通網絡。

2.全面實施差異化收費政策，提升路網通行效率

（1）根據甘肅省公路網結構及運行特定等因素，甘肅省在分路段、分車型、分支付方式差異化收費方面制定了差異化收費方案。2022 年將實現744 公里路段的貨車差異化收費、全省高速內使用ETC的新能源牌照汽車差異化收費，提高了區域路網的運行效率，助推了路衍經濟在通道物流、能源建材方向的發展。

（2）甘肅省在分路段、分車型、分支付方式差異化收費方面需要進一步完善政策措施。在分時段、分出入口、分方向差異化收費方面需要因地制策，出臺實施方案。通過差異化收費，充分利用價格杠桿，提升路網通行效率，推動物流運輸轉型降本增效，促進路衍經濟產業發展。

3.形成公路與路衍相融共生發展模式

通過“公路帶路衍”、“公路+路衍”兩種路徑，推進路衍經濟項目與高速公路、普通國省干線及農村公路主體工程同步建設，強化公路項目與路衍經濟項目的統籌銜接，打通內在聯系，促成兩者相輔相成發展。

（1）項目論證審批方面，公路項目工程可行性研究階段同步對一體化捆綁實施的路衍經濟項目開展可行性論證，將路衍經濟作為公路建設項目工可研報告的重要組成部分，與公路主體項目同步立項審批。

（2）項目融資方面，將路衍經濟項目的市場開發預測、運營收入測算等，與公路項目的融資、招商運營打捆進行綜合效益分析，打通公路與路衍經濟項目的融資渠道，探索多元化融資方式。項目建設運營方面，強化公路與路衍經濟項目主體工程建設施工方面的銜接，及時對接施工建設各階段的工期安排、實施進度等，力求“公路帶路衍”項目同步建成、同期運營，盡快產生協同聯動效應，獲得綜合投資收益。

四、激發產業政策客體動能活力

1.明確企業主體地位

（1）確立交通企業發展路衍經濟產業的主體地位。公交建、公航旅、省交投公司等交通企業依托其交通基礎設施建設主體地位，充分發揮交通基礎設施集聚經濟要素資源和促進產業融合的作用，聚焦交通、文旅、物流、物產、建筑、信息等業務交叉領域，盤活資源存量，擴大業務增量，優化產業布局和資本結構，拓展延伸交通基礎設施產業鏈，發展壯大綠色融合新業態，加快推動交通運輸與文化旅游、現代農業、工業園區、現代物流等關聯產業深度融合，打造路衍經濟產業鏈，提升綜合投資回報水平。

（2）構建多元化市場主體模式。發揮交通企業發展路衍經濟的主動性和積極性，鼓勵各類企業深度參與路衍經濟發展，構建“交通企業+地方企業”的市場主體模式，進一步打造一批交旅融合、通道物流、綠色建材、服務區+、交農融合等方向的路衍經濟實體企業。發揮國有企業提升路衍經濟產業鏈的引領作用，激發各類市場主體活力，構建“國有企業+民營企業”的市場主體模式，帶動各類所有制企業參與路衍經濟，為加快構建路衍經濟產業體系提供堅實支撐。

2.完善企業投資機制

完善路衍企業的投資機制，主要是要加強省屬國有企業對路衍項目的投資力度、拓展投資方式。

（1）投資力度方面，國有企業要在路衍經濟發展中發揮踐行者和引領者作用，加強在路衍經濟產業中的投資布局，以投資引領與戰略合作等形式引導社會資本共同在交通旅游、通道物流、能源建材、服務區+、智慧交通、裝備制造、鄉村振興等產業投資布局，利用路衍經濟延伸產業鏈、價值鏈，拓展企業發展空間，提高競爭力及企業資本整體效率和效益。

（2）投資方式方面，國有企業可通過投資入股、聯合投資、重組等多種方式跨界跨業跨域參與路衍經濟產業投資與經營，并通過股權融合、戰略合作、資源整合等方式加強與非國有企業合作。

3.打造路衍經濟創新平臺

打造路衍經濟創新平臺，讓創新成為應用基礎研究、關鍵核心技術攻關、產業化對接融通的引領陣地和源頭支撐。

（1）鼓勵路衍企業以需求為導向，根據產業特點和地域特色，扣準、扣緊產業發展脈搏，開展技術、服務、組織和模式創新研究，及時轉化落地成果，促使“創新鏈”和“產業鏈”無縫對接，提高企業發展的質量和效益。

（2）構建開放共享的創新體系，加強與交通部科學研究院、中國公路學會、中國砂石協會、長安大學、甘肅旅游智庫等機構的合作交流，通過人才交流、合作攻關、共建平臺等方式開展合作交流。做強做優甘肅路衍經濟產業研究院，著力打造路衍經濟研究創新、業態培育的新高地，為產業發展服務、為投資決策服務、為項目咨詢服務。

五、提高產業政策綜合調控力

1.完善政策宣傳機制

政府及有關部門在充分調查研究后制定出臺路衍經濟產業發展政策，而后的一項重要工作就是建立政策宣傳機制，進行政策宣傳。政策宣傳要有深度和廣度，確保橫向到邊、縱向到底，使產業內的每一個企業和參與者及時掌握政策要點和要求，提高政策目標群體的認同感，營造良好的政策執行環境。

完善政策宣傳機制是對政策設計缺陷及時調整的過程，在新舊政策更替、政策的執行與目標發生偏離時，通過政策宣傳進行及時調整和改進。完善政策宣傳機制也是動員號召和分解政策目標的過程，在宣傳過程中將政策目標進行逐級分解，使各級別的政策客體明確應該承擔的責任，確保各項政策落實到位。

2.健全信息反饋機制

健全信息反饋機制，確保信息通暢是路衍經濟產業政策有效實施的重要保障。關鍵是要構建起路衍企業與政府、企業與企業、企業與智庫機構交流的平臺，降低企業在政策執行過程中與政策目標的偏離度。

3.完善政策監督機制

政策監督是提高路衍經濟產業政策綜合調控能力的關鍵環節。政策在執行過程中，難免會發生偏差，要使路衍經濟產業政策得到徹底的落實，政策監督是必不可少的。完善政策監督機制，關鍵是要構建內外部結合的監督管理體系，不同監督主體之間的合作協調機制，使政策監督制度化、經?；?，對路衍企業偏離政策目標的行為及時制止、糾正，對政策不足之處及時修正、完善，確保路衍經濟產業政策預期目標的實現。