基于國家應急管理體制變革的民航應急管理體制探析

□ 熊康昊

基金項目：民航局安全能力建設資金項目資助

《中國民用航空應急管理規定》中規定“民航應急工作建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責的應急管理體制”，為民航應急管理體制建設提供了總體規范和指導。但是，經過實踐運行表明，由于缺少更加規范、細致的指導意見，民航管理部門、民航各企事業單位在具體應急管理體制建設中仍存在較多問題。同時，國家應急管理大環境發生了重大調整。2018 年3月根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，國家設立了中華人民共和國應急管理部，對我國應急管理體制進行了大幅調整和完善。隨著國家應急管理部的成立和發揮作用，必然會對民航應急管理工作提出新的要求，因此研究民航如何承接國家應急管理體制變革的思路及方案等，成為民航應急管理體系建設中的一項關鍵工作。

一、民航應急管理體制現狀及存在的問題

通過對近兩年民航局、7 家地區管理局、20 家監管局、15 家航空公司、48 家運輸機場、43 家空管單位等134 家各類民航單位開展應急管理體制調研工作，全面分析后發現，當前民航應急管理體制處于“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責”的建設和完善階段，但仍存在一些突出的問題亟待解決或理順。

1.“統一領導”方面

無論是民航管理部門還是航空公司、運輸機場、空管單位等民航企事業單位都已經在單位層面設置了應急管理工作領導機構，也要求其下屬單位分別成立對應的領導機構，在縱向層面不存在較大問題。真正的問題在于，民航單位往往在頂層存在多個領導機構。比如，安全管理委員會、網絡安全領導小組、公共衛生領導小組、反恐領導小組、空防安全領導小組，等等。這些領導機構和應急管理工作領導機構的人員構成基本相同，職責互有交叉。

從實際情況來看，由于頂層存在交叉和重疊，各單位應急管理工作領導小組在應急管理工作中存在被“架空”的現象，甚至“形同虛設”。如何協調頂層各個領導機構之間的關系，真正加強應急管理工作的“統一領導”，成為理順民航應急管理體制的一道難題。

2.“綜合協調”與“分類管理”方面

在“綜合協調”方面，民航局與各地區管理局及監管局/運行辦的應急辦設置和職責功能存在不同和錯位的現象需要正視和理順；應急辦與專業處室在應急管理領域的職責分割。在具體工作中，應急辦的監管方向和深度均難以把握，與專業處室在具體問題上該如何協調，是當前存在的突出問題；人員配備和資質也都存在問題。航空公司、運輸機場、空管單位等民航企事業單位的應急管理綜合協調部門也存在權威性不高、協調難度大、人員配備不足、設置模式不合理、與專業運行部門職責分割不清等問題。

“分類管理”存在的問題直接與“統一領導”、“綜合協調”相關聯。目前，民航單位的“分類管理”界面比較清晰，而且應急管理責任制落實情況良好。但是，“分類管理”界面清晰就必然造成“綜合協調”的減弱，自然就造成了“綜合協調”存在的種種問題。

3.“分級負責”方面

民航單位在“分級負責”方面落實情況較好，基本都建立了相關制度和規范，而且在預案中也明確有相關程序。但是，由于應急工作機構權責不匹配、人員不足，難以有效推進工作，導致當前絕大多數民航單位，應急體制未能在職能部門和運行單位層層落地，大部分部門和個人沒有樹立起“全員意識”，陷入到“應急就是應急辦的事”、“應急就是運控的事”、“應急就是領導的事”等思維怪圈。

二、國家應急管理體制深刻變革的理解與分析

2018 年3 月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，其中組建應急管理部對我國應急管理體制進行了深刻變革。從此，我國應急管理體制走向了從“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責，屬地管理為主”到“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”的深刻變革之路。

經過廣泛調研和研究發現，不少應急管理從業人員乃至學者認為，“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”是對“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責，屬地管理為主”的替代甚至否定，認為新的應急管理體制就再不需要以統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責和屬地管理為主了。這實質上是機械割裂了我國應急管理體制發展的邏輯線路，并沒有真正體會和掌握國家應急管理體制深刻變革的思想內核和行動綱領。更科學地說，“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”是“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責，屬地管理為主”的加強、補充、深化和部分揚棄，是相輔相成又并行不悖的兩條基本應急管理體制建設思路。

進一步觀察近幾年國家應急管理體制的步驟和措施，國家應急管理體制變革其實質是在繼續加強“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責，屬地管理為主”的國家總體應急管理體制基礎上，推動形成國家在具體突發事件應急管理領域的“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”的專項應急管理體制。其目的是在“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責，屬地管理為主”的基礎上，在具體突發事件應急管理領域，推動應急管理職能由非常態轉向常態，試圖在四大類事件的每一個領域建立有一個強有力的核心部門牽頭，各方協調配合的應急管理體制。在以上研究認知的基礎上，筆者對國家應急管理體制深刻變革中一些重要思路和措施分析如下。

1.提高“統一領導”的層級，在總體國家安全觀統領下推動應急管理體制變革

體制改革前，所有的省級政府和市級政府、縣級政府都已成立或明確了應急管理領導機構，但國家層面和國務院沒有成立相關領導機構，而仍是按四大類別突發事件，由各自領域業務部門牽頭成立相關領導機構的四大類“分類管理”體制。可以說，體制改革前，在國家層面雖然明確了由國務院統一領導，但并沒有成立國家層面的統一應急管理工作領導機構。

體制改革后，根據《國家安全法》，堅持黨對國家安全工作的領導，建立集中統一、高效權威的國家安全領導體制。各級黨委書記成為應急管理和公共安全的第一責任人，實行黨政同責的制度。加強黨的領導，四大類事件領域的體制得到了結構性的重塑和創新。

2.在具體突發事件應急管理領域，揚棄“綜合協調”，強化“分類管理”，推動各專業領域形成“統一指揮”、“專常兼備”“反應靈敏”、“平戰結合”，總體形成多主體協同網絡應急管理體制

體制改革前，綜合協調職能落實在各級政府應急辦，而應急辦一般均設置在政府辦公部門。雖然說能起到一定協調作用，但在具體突發事件管理和處置時，仍需要協調大量分管部門或救援部門，自然就造成了協調鏈條長、協調部門多、協調力度弱，造成應急處置效率降低。

國家將“綜合協調”和“分類管理”綜合考慮和改革。一是揚棄“綜合協調”，將各自應急管理領域的協調職能直接下放給分類管理部門（應急管理部、公安部、衛健委等），不再設置一個“綜合協調所有突發事件應急管理工作”的機構，直接對領導機構負責，縮短協調鏈條，增強協調力度。二是加強“分類管理”，將需要橫線協調部門的應急職能和力量也統合至該分類管理部門（應急管理部、公安部、衛健委等），將分類管理落實到預防、處置與恢復的全過程管理，實現“統一指揮”，進而也能實現應急救援力量的統一建設，實現“專常兼備”“反應靈敏”、“平戰結合”。經過建設和實踐，已經基本形成了以應急管理部門、衛生部門、公安部門為政府應急管理三大機構核心，應急管理部門牽頭組織的多主體協同網絡應急管理體制。

需要指出的是，在具體突發事件應急管理領域，仍存在“綜合協調”和“分類管理”問題，如事故災難中的生產安全事故領域，應急管理部與各專業部委（如交通運輸部等）、地方政府的職責邊界如何劃分，仍是現實中一大難題。

3.繼續堅持“分級負責，屬地管理為主”，增加“上下聯動”

“上下聯動”是在“分級負責，屬地管理為主”基礎上提出的更高要求。目前來看，在我國現有國家治理體制下已經基本實現，未來應采取更多、更先進的技術手段加強聯動效率。但現實中存在的地方政府對國家依賴性較強，地方政府主觀能動性弱化的問題亟待解決。

三、民航應急管理體制建設變革思路

結合國家應急管理體制的深刻變革及民航應急管理體制的現狀及問題，筆者提出以下民航應急管理體制調整與變革的思路與建議。

在總體思路上，結合國家在繼續加強“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責”的民航總體應急管理體制基礎上，推動形成在具體突發事件應急管理領域的“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”專項應急管理體制的變革思路，建議民航應急管理體制建設思路可調整為“統一領導、頂層協調、專項管理、主體責任、協同聯動、平戰結合”，各民航企事業單位可酌情增加“屬地管理為主”。

1.在堅持現有“統一領導”的基礎上，著重解決頂層各個領導機構之間的關系問題，理順頂層關系

在國家安全觀的總體指導下，提高應急管理工作領導機構的層級，使其成為各項工作應急管理環節的最高決策機構，明確與相關領域的領導機構（如安委會、運管委、反恐委、網絡安全領導小組、公共衛生領導小組等）是協作關系，僅負責相關領域內與應急活動有關的工作和事項。這些領導機構中有關應急管理部分的事項或重大決議，必須經過應急管理工作領導機構通過和發布。一旦發生突發事件，必須以應急管理工作領導機構為統一領導機構，該專項領域的領導機構為輔助角色。

2.揚棄“綜合協調”、加強“分類管理”，推進形成“頂層協調”、“專項管理”的應急管理體制核心架構

“頂層協調”是對“綜合協調”的揚棄，民航應急管理工作涉及多個領域、多個部門、多個環節，必須要有強有力的協調。但現階段的“綜合協調”已難以完成該項工作，而且大多數民航單位的應急辦也達不到“綜合協調”的設置，一般均為部分突發事件的協調機構。因此，應當將“綜合協調”的功能，一部分提升至“頂層協調”，即將重大事項決策和協調交由領導機構頂層協調，提高協調力度和效率；一部分下放至分類管理部門，這樣也省去了不少協調部門，同時也提高了協調的專業程度。

在“綜合協調”提升至“頂層協調”的基礎上，進一步加強“分類管理”為“專項管理”。所謂“專項管理”即和國家組建應急管理部的思路類似，在具體突發事件應急管理領域，推動應急管理職能由非常態轉向常態，在每一個領域建立有一個強有力的核心部門牽頭，各方協調配合的應急管理體制。

3.深化“分級負責”為“主體責任”、“協同聯動”，明確各方責任邊界，落實應急管理責任制，建立協同聯動機制

“分級負責”是指各方按照職責邊界，各守其位，強調的是“分”，而“分”必然就帶來協同不暢，同時可能因為職責邊界不清晰，造成互相扯皮或越權越界的情況。將“分級負責”升級擴展為“主體責任”、“協同聯動”，更多是強調在職責清晰基礎上的“合”，并且也著重強調了各方責任，尤其是民航管理部門要做到不缺位、不越權。

4.增加“平戰結合”，在體制層面推進應急管理工作常態化和應急處置的靈敏度

民航各單位要深入落實將民航應急工作融入日常安全運行工作的具體要求，推進落實應急管理工作常態化。一方面，要將應急準備工作如應急預案體系建設、應急培訓、應急演練、能力評估、審計考核常態化；另一方面，要將應急值守、應急處置與運行值班體系高度融合，發揮日常值班體系的作用，打造反應靈敏的值守與指揮體系，提高平戰轉換效率，進而提升應急處置效果。

四、結語

應急管理體制在“一案三制”應急管理體系框架中，起到非常關鍵的保障和引領作用，是法制建設的制度落實、機制建設的制度支撐、預案建設的制度保障，直接決定了應急管理各項工作開展的順利程度及有效性。“統一領導、頂層協調、專項管理、主體責任、協同聯動、平戰結合”的總體思路，希望能幫助民航各單位根據自身實際采取更具有針對性的方案和措施，持續完善應急管理體制建設，提升應急管理能力。