縣級(jí)國土空間規(guī)劃體系下的交通專項(xiàng)規(guī)劃探索

□ 孫 磊 王文華

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）指出，國土空間規(guī)劃體系分為五級(jí)三類，即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)和總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三類。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。目前，國土空間規(guī)劃體系正處于構(gòu)建期，針對(duì)生態(tài)文明背景下對(duì)國土空間資源的保護(hù)和開發(fā)新要求，國內(nèi)學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注于國土空間規(guī)劃體系中總體規(guī)劃的編制方法、編制思路和法律地位等方面，而對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃研究較少。在交通專項(xiàng)規(guī)劃領(lǐng)域，相關(guān)研究主要集中于規(guī)劃定位、規(guī)劃程序規(guī)范、規(guī)劃內(nèi)涵豐富、規(guī)劃方法優(yōu)化等方面，缺乏對(duì)規(guī)劃體系和內(nèi)容的闡述。筆者以安徽省界首市快速通道規(guī)劃為例，探索縣級(jí)國土空間規(guī)劃下交通專項(xiàng)規(guī)劃編制要求、編制路徑和編制重點(diǎn)等內(nèi)容，以期為其他類似地區(qū)提供參考。

一、交通專項(xiàng)規(guī)劃認(rèn)識(shí)

1.編制要求

《若干意見》明確指出。縣級(jí)國土空間規(guī)劃是本級(jí)政府對(duì)上級(jí)國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，是對(duì)本行政區(qū)域開發(fā)保護(hù)做出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性；強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。因此，縣級(jí)國土空間規(guī)劃體系下的專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)充分落實(shí)國土空間規(guī)劃的相關(guān)要求，要實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)縣域空間的全覆蓋，將以往分散規(guī)劃的城鄉(xiāng)空間納入統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系。具體來說，要實(shí)現(xiàn)“六個(gè)統(tǒng)一”。

（1）統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，以空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃上下傳導(dǎo)性和反饋性。

（2）統(tǒng)一銜接的空間布局，在“三區(qū)三線”空間上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化整合，堅(jiān)持區(qū)域一體、全域覆蓋，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。

（3）統(tǒng)一銜接的數(shù)據(jù)目標(biāo)，將空間規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行目標(biāo)分解，明確各專業(yè)發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)體系。

（4）統(tǒng)一銜接的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一采用2000 國家大地坐標(biāo)系和1985 國家高程基準(zhǔn)作為空間定位基礎(chǔ)。

（5）統(tǒng)一銜接的信息平臺(tái)，作為空間規(guī)劃的子規(guī)劃，成果全部納入空間規(guī)劃管理平臺(tái)，形成“一張藍(lán)圖”。

（6）統(tǒng)一銜接的管理體制，打破部門隔斷，市直部門職能全面覆蓋縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。

2.編制路徑和重點(diǎn)

緊密對(duì)接縣級(jí)空間規(guī)劃，堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，針對(duì)發(fā)展中存在的交通問題，著力完善交通基礎(chǔ)設(shè)施布局，摸查交通建設(shè)項(xiàng)目與“三區(qū)三線”空間的符合性，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田控制線，牢牢樹立底線思維不動(dòng)搖，合理優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，協(xié)調(diào)好開發(fā)與保護(hù)管控關(guān)系，一張藍(lán)圖繪到底。國土空間規(guī)劃體系下的交通專項(xiàng)規(guī)劃編制路徑和重點(diǎn)內(nèi)容如下。

（1）空間辨識(shí)：問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)短板，識(shí)別資源承載問題。

（2）空間戰(zhàn)略：目標(biāo)導(dǎo)向，貫徹國家戰(zhàn)略、符合發(fā)展趨勢、滿足人民需求。

（3）空間格局：剛性管控，用途管制，底線約束，綠色發(fā)展；全域覆蓋，用途管制。

（4）空間配置：明確內(nèi)容，構(gòu)筑導(dǎo)則體系，明確管控內(nèi)容，強(qiáng)化空間傳導(dǎo)實(shí)施。

（5）空間協(xié)同：空間資源優(yōu)化整合，圍繞一個(gè)總體目標(biāo)，所有專業(yè)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌為空間一張藍(lán)圖，符合“三區(qū)三線”空間管控要求。

二、界首市交通專項(xiàng)規(guī)劃探索

界首市位于安徽省西北，與河南省交界，是阜陽市下轄的縣級(jí)市，總面積668 平方公里。近年來，界首市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，正在積極探索專項(xiàng)規(guī)劃管理的全域覆蓋、全要素管控。

1.編制思路

界首市市域快速通道規(guī)劃是界首市國土空間總體規(guī)劃下的交通專項(xiàng)規(guī)劃，作為界首市全市域路網(wǎng)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，起著承上啟下的作用。對(duì)上，落實(shí)總體規(guī)劃中對(duì)國土空間格局做出的全局安排，特別是要嚴(yán)格符合規(guī)劃的約束性要求和引導(dǎo)性內(nèi)容，保障總體規(guī)劃要求傳導(dǎo)至專項(xiàng)規(guī)劃；對(duì)下，指導(dǎo)全域道路網(wǎng)建設(shè)和設(shè)計(jì)。兩個(gè)規(guī)劃同步編制，可以保障總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃之間的良性互動(dòng)和及時(shí)反饋。

（1）空間辨識(shí)方面。重點(diǎn)識(shí)別界首市城鄉(xiāng)融合方面的三大交通問題：路網(wǎng)總體規(guī)模偏小、體系有待完善、通道品質(zhì)不高。

（2）空間戰(zhàn)略方面。落實(shí)國土空間總體規(guī)劃中將界首市打造成為“中原水鄉(xiāng)、生態(tài)福地”的愿景要求，構(gòu)建全市域快速通道總體目標(biāo)：“筑動(dòng)力先行路織魅力交融網(wǎng)”；傳導(dǎo)國土空間總體規(guī)劃的相關(guān)控制指標(biāo)至交通專項(xiàng)規(guī)劃，將專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)鍵指標(biāo)反饋至總體規(guī)劃，形成通行時(shí)間要求、總體密度、重要節(jié)點(diǎn)覆蓋率、高等級(jí)公路比例、沿線綠化覆蓋率、路宅分離和路田分離比例等多項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)。

（3）空間格局方面。落實(shí)界首市國土空間規(guī)劃對(duì)交通提出的要求：交通為本，建設(shè)盤活全域網(wǎng)絡(luò)骨架，構(gòu)筑“三區(qū)三圈”網(wǎng)絡(luò)空間體系。①區(qū)域?qū)用妗? 小時(shí)商務(wù)圈”：融入國家戰(zhàn)略—長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)+中原經(jīng)濟(jì)區(qū)。②毗鄰層面“1小時(shí)通勤圈”：打造皖豫邊境客貨運(yùn)樞紐城市—門戶城市。③市域?qū)用妗鞍胄r(shí)交通圈”：打造城鄉(xiāng)融合的“生活圈+生產(chǎn)圈+旅游圈”。

（4）空間配置方面。明確主要的交通基礎(chǔ)設(shè)施占地位置和規(guī)模，依法反饋到界首市國土空間總體規(guī)劃中，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供保障，防止項(xiàng)目因缺少規(guī)劃支撐無法落地。①明確各條道路網(wǎng)的寬度、橫斷面、中心線走向、行政等級(jí)、技術(shù)等級(jí)等內(nèi)容。②設(shè)置規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則，明確空間建設(shè)和管理內(nèi)容：橫斷面標(biāo)準(zhǔn)、建筑退讓、公交站點(diǎn)、生命防護(hù)工程、綠化、路燈、服務(wù)區(qū)等。

（5）空間協(xié)同方面。形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)市域“一盤棋”統(tǒng)籌分配空間資源，充分協(xié)調(diào)交通基礎(chǔ)設(shè)施與“三區(qū)三線”的空間關(guān)系，推動(dòng)路、水、綠、林、村的優(yōu)化整合，最大可能地集約節(jié)約用地，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)線位、點(diǎn)位等空間資源有效預(yù)留。

2.編制重點(diǎn)內(nèi)容

（1）構(gòu)建空間格局體系。以人們出行時(shí)間要求為根本出發(fā)點(diǎn)，圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重點(diǎn)打造“三區(qū)三圈”，構(gòu)建高質(zhì)量的交通網(wǎng)絡(luò)空間格局體系，見表1 所列。

表1 “三區(qū)三圈”網(wǎng)絡(luò)空間體系下路網(wǎng)空間格局體系

（2）明確空間配置內(nèi)容。通過構(gòu)筑建設(shè)管控導(dǎo)則體系，明確路網(wǎng)空間配置內(nèi)容，將空間規(guī)劃要求傳導(dǎo)到具體項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)方案中，主要包括通道寬度、線位選擇、城鄉(xiāng)公交站點(diǎn)設(shè)置、交通安全、道路亮化和綠化的全覆蓋等內(nèi)容。①線位規(guī)劃設(shè)計(jì)指引。途徑各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一、二級(jí)快速通道，其規(guī)劃建設(shè)線位應(yīng)盡量連接鎮(zhèn)區(qū)外圍路或者繞行鎮(zhèn)區(qū)，避免過境交通經(jīng)過鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部，造成內(nèi)外交通相互干擾，保障鎮(zhèn)區(qū)道路交通環(huán)境和鎮(zhèn)區(qū)居民交通安全。堅(jiān)持“近村不進(jìn)村”理念，原則上快速通道必須從中心村外圍繞行。②橫斷面建設(shè)指引。快速通道橫斷面設(shè)計(jì)應(yīng)保證功能完善，同時(shí)滿足機(jī)動(dòng)車、人行和非機(jī)動(dòng)車交通需求，兼顧城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展需求，并集約節(jié)約用地。③沿線公交站點(diǎn)建設(shè)指引。公交站點(diǎn)宜設(shè)置在中心村入村口處，選擇高等級(jí)公路并靠近村莊，設(shè)置為港灣式公交站點(diǎn)，并與道路同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。④沿線道路綠化指引。道路兩側(cè)綠化遵循“遠(yuǎn)喬木、中灌木、近草坪”原則，中央分隔帶主要保證遮光防眩、側(cè)重鄉(xiāng)土植物，以灌木為主。⑤沿線道路亮化指引。堅(jiān)持道路沿線路燈全路段覆蓋理念。電源來源推薦使用太陽能；光源宜采用高壓鈉燈；照明等級(jí)，一級(jí)和二級(jí)快速通道宜采用一級(jí)照明等級(jí)；三級(jí)快速通道宜采用二級(jí)照明等級(jí)。⑥交叉節(jié)點(diǎn)建設(shè)指引。進(jìn)入城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)段的一級(jí)快速通道建議采用主輔路形式，主道保證主線車輛的快速通過，輔道保證公路沿線地塊車輛進(jìn)出。⑦安全生命防護(hù)工程指引。重點(diǎn)強(qiáng)化路側(cè)安全設(shè)置，從盡量保障車輛不偏離正常車道、提高路側(cè)寬容性和降低事故后果的嚴(yán)重程度3 個(gè)層次進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè)。

（3）統(tǒng)籌協(xié)同空間資源。在國土空間規(guī)劃管理平臺(tái)基礎(chǔ)上，建立界首市全域路網(wǎng)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，方便將交通基礎(chǔ)設(shè)施納入全市空間資源中，支撐全市空間資源管控一張圖的形成；方便交通管理部門開展日常規(guī)劃建設(shè)管理，系統(tǒng)統(tǒng)一采用2000 國家大地坐標(biāo)系和1985 國家高程基準(zhǔn)作為空間定位基礎(chǔ)。屬性信息包括路線名稱、管理和養(yǎng)護(hù)單位、路線代碼、起止點(diǎn)位置、樁號(hào)、途徑鄉(xiāng)鎮(zhèn)、主要控制點(diǎn)經(jīng)緯度、路段等級(jí)、長度、寬度、路面面層類型、設(shè)計(jì)車速等30 余項(xiàng)信息。①界首市目前正在推動(dòng)全域范圍內(nèi)的快速通道、水系、土地、林地、綠地、城鎮(zhèn)等空間資源整體統(tǒng)籌規(guī)劃，即“六個(gè)全市域”規(guī)劃。全市域快速通道規(guī)劃與其余五個(gè)全市域規(guī)劃從全域空間一盤棋的視角同步編制、相互協(xié)調(diào)，打破現(xiàn)狀無序建設(shè)的局面與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃獨(dú)立編制、不相協(xié)調(diào)的困境，并與界首市域空間規(guī)劃相銜接，在空間規(guī)劃信息平臺(tái)上進(jìn)行精準(zhǔn)的空間落實(shí)，實(shí)現(xiàn)真正意義上全域城鄉(xiāng)空間資源的優(yōu)化配置。②在統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺(tái)上識(shí)別出快速通道與“三區(qū)三線”之間存在的沖突斑塊。專項(xiàng)規(guī)劃積極互動(dòng)國土空間總體規(guī)劃，在規(guī)劃階段即消除用地沖突，做好道路用地預(yù)留；積極與上級(jí)行業(yè)對(duì)接，骨干道路已經(jīng)納入上級(jí)阜陽市國土資源儲(chǔ)備項(xiàng)目，爭取阜陽市級(jí)交通建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)界首道路建設(shè)的傾斜。

3.成果形式

專項(xiàng)規(guī)劃形成了“四個(gè)一”的規(guī)劃成果：一套規(guī)劃成果、一張藍(lán)圖、一個(gè)管理平臺(tái)、一套建設(shè)管控導(dǎo)則；采用指標(biāo)控制、邊線控制、圖件控制和指引等多種方式強(qiáng)化自上而下的全要素管控傳導(dǎo)，形成與國土空間總體規(guī)劃無縫銜接、有效指導(dǎo)交通路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的交通專項(xiàng)規(guī)劃成果。

三、結(jié)語

目前，國內(nèi)在國土空間規(guī)劃體系下的專項(xiàng)規(guī)劃還處于探索階段，對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的反饋機(jī)制、內(nèi)容深度和表達(dá)形式等尚未形成成熟的規(guī)劃編制方法。界首市國土空間規(guī)劃編制和開展“六個(gè)全市域”系統(tǒng)工程建設(shè)，嘗試從空間辨識(shí)、空間戰(zhàn)略、空間格局、空間配置、空間協(xié)同方面探索交通專項(xiàng)規(guī)劃編制方法和內(nèi)容，形成總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃同步編制時(shí)兩者之間的內(nèi)容反饋和要素傳導(dǎo)。

新時(shí)代國土空間規(guī)劃背景下的交通專項(xiàng)規(guī)劃要更加突出與其他資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合，以全域空間一盤棋的視角開展整體謀劃，解決好不同部門規(guī)劃在空間管理上的重疊沖突、部門職責(zé)的交叉重復(fù)。交通專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)總體規(guī)劃中專項(xiàng)內(nèi)容的深化和細(xì)化，建議在編制時(shí)序上與總體規(guī)劃同步編制，編制過程中相互反饋協(xié)調(diào)，在空間分配上做好不同資源的“彈性”預(yù)控和互相轉(zhuǎn)換。一旦編制完成后，在規(guī)劃實(shí)施時(shí)則嚴(yán)格按照總體規(guī)劃要求實(shí)施，確保總體規(guī)劃的權(quán)威性。