國有企業內部控制存在問題及對策

文/楊莉（遵義交旅投資（集團）有限公司）

內部控制既是一種管理手段，又是一種控制方式。建立一套行之有效的內部控制制度，不僅能夠提升企業的對外財務報告質量，更有利于實現企業的經營目標，降低企業的經營風險。特別是國有企業具有特殊性，亟待對其內部控制制度進行優化與改進，以降低國有企業在復雜的內外部環境下所面臨的風險，進而達到企業管理的目的。

一、內部控制框架

按照COSO委員會的理論，企業的內部控制體系由三個維度組成。第一維度是為了實現目的而設計的一個控制流程。特別是要實現財務報告、遵守法律法規、改善運營效益等。第二維度是管理人員必須完成的任務，它包含了五個方面，COSO把五個方面組成了一個金字塔：控制環境、風險評估、內控活動、信息溝通和監督。第三維度是企業的各個層面，包括企業整體、職能部門、業務部門以及下屬企業。在企業的各個維度，要遵循三個相同的目標，要從以上五大要素進行風險管理[1]。COSO的內部控制框架的三維如圖1所示。

圖1 COSO 內部控制框架三維圖

以上五大要素彼此聯系，互相協作，構成了一個整體。該體系能夠對變化的情況做出動態的響應。內部控制是指由企業董事會、監事會、管理層和所有員工共同執行的控制目標的過程。只有把內部控制融入一個單位的基本結構中，才能發揮出最大的作用。也唯有將其納入經營活動的控制之中，方可協助各企業提升經營管理水準與品質，避免不必要的開支，并能迅速回應變化的環境。

二、企業內部控制內容

我國《企業內部控制基本規范》借鑒 COSO內部控制體系的理念，提出了建立和執行有效的內部控制必須包含以下五項內容：

（一）控制環境

企業的內部環境要素包括機構設置、控制結構、企業文化、人才政策等。其中，控制結構是企業實施內部控制的關鍵。

（二）風險評估

風險評估是企業內部控制的重要組成部分，在企業的內部控制中，會面臨各種各樣的風險。隨著經濟、業務、經營環境的變化，企業需要認識和反映這些變化，從而提升自身的風險管理能力。

（三）控制活動

控制活動是在對風險進行評估后，對風險進行有效的控制。在企業的各個層次、各個功能層面上，都有各自的控制行為。控制手段通常在授權審批、財產保護、會計制度、不相容職位分開等方面進行[2]。不同企業的性質和規模不同，其控制方式也不同。

（四）信息與溝通

信息溝通是指企業與企業之間進行有效的信息交流，通過相應的措施準確、及時地傳遞與內部控制相關的信息。信息和溝通聯系了企業的所有控制，并保證了內部控制的高效實施。為了實現企業內部控制目標，企業內外部信息應及時溝通和交流。

（五）內部監督

內部監督是指對企業內部控制的建立與健全進行監督，對其進行評估，并對其進行及時、準確的修正和改善。在企業內部，通常是由內審機關或其他有關部門來行使。內部監督僅依靠內部審計師是遠遠不夠的，還應該建立一個專門的審計委員會來加強監督。

三、我國國有企業的內部控制問題

（一）國有企業的產權結構制約著企業內部控制的執行

由于國有企業產權結構的特殊性，很難實行嚴厲的處罰措施，使得我國國有企業的內部控制很難執行。國企的薪酬是“平均化”的，員工們接受的是固定的薪水，而所得并不取決于他們的付出，在同樣的崗位上，無論他們是否努力工作，他們的薪水都是相同的，這樣的“平均化”不能給員工帶來動力。在“終身制”的保障下，國企的員工們可以肆無忌憚的對工作懈怠。而嚴格的內部控制又會剝奪員工的休閑時間，使得國企職工很難適應這種情況，從而使得嚴格的內部控制在國企中的執行變得很困難。同時，企業內部的管理體系也需要獎罰分明，對員工的懈怠有著嚴厲的處罰，但在部分國企，卻是形同虛設。這就導致了我國國有企業的內部控制制度在很大程度上無法得到有效的執行。

（二）不健全的控制環境和未制定統一的內部控制標準

長期以來，計劃經濟體制對企業內部控制制度的形成和發展發揮了重要作用。在中國經濟體制改革之前，國有企業一直是計劃經濟的調節模式，其管理受國家命令和計劃的控制，帶有濃厚的行政色彩。中國經濟體制改革后，“政企分開”理論上是不完全的。一方面，雖然經歷了各種形式的轉型，但出于權力和利益的雙重考慮，政府機構仍然對國企進行干預，使其客觀上沒有了自己的經營自主權。另一方面，在主觀上，一些國企的領導人員還存在著計劃經濟時代“大鍋飯”的觀念，已經習慣了傳統的管理模式，對加強內部控制、提高管理水平的認識不足。此外，國企在選拔任用管理者時，還存在家長制、終身制等弊端，缺乏對管理者的有效激勵和約束[3]。這種用人機制不能保證國企管理者的能力和素質滿足企業管理的需要，從而影響國企內部控制的建設和實施。

監督制度的監督效果并不理想，其原因有三：一是監督功能錯綜復雜，監督水平參差不齊，監督主體缺乏橫向信息交換，監督制度難以形成有效的監督合力。二是各項監督工作未能實現既定目標，有些甚至存在著收支不平衡、增加成本等問題。三是國企規模大、分布大，傳統的“等待審批”式的監督模式很難奏效，各種違規、違法行為以及嚴重的國有資產流失現象時有發生。

（三）外部監督和內部審計的作用未發揮

一是外部監督。由于各監督主體之間的信息交流不足，使得各個監督職能交叉，標準不一，難以形成有效的監督合力。大部分國企的管理者還不能承擔起自力更生、自負盈虧的職責，一旦出現問題，還是要由政府來負責。在沒有有效約束的情況下，國企的管理者往往會利用自己的權力去侵占公共財產、濫用權力來滿足自己的私欲，故意或阻礙企業的內部控制的建立與執行。

二是關于內部審計的問題。我國國有企業的內審工作是由主管機關直接領導的，具有獨立的內部審計監督權力，向主管部門匯報工作。監事會的成立，本來是為了對董事會進行監督和制約，但如今看來，大部分國企并沒有真正地貫徹下去，只是一個空殼。部分國企的內部審計隸屬于財務部門，與財務部門處于同一層次，因而缺乏應有的組織獨立性。內部審計報告不能真實反映其真實情況，從而導致其內部審計的功能不健全。另外，從內部審計的功能來看，很多國企的內部審計都局限于對財務進行審核，無法對內部控制制度的健全和執行的有效性進行評估。

四、強化國企內部控制的對策

（一）改革產權結構，強化內部控制基礎

國有企業的產權制度對建立和實行內部控制有很大的障礙，要使我國的產權制度由原來的“中央所有制”轉變為“地方所有制”[4]。當然，這并不是針對所有的國有企業，而是針對一些涉及國家經濟、戰略發展的國有企業作出相應的調整，甚至將權力下放到地方。因此，要保證國有企業構建和實施高水平的內部控制，必須進行產權制度的變革。

通過產權改革，改善國有企業股東地位、強化股東監督，提高激勵、處罰的精確度和機率，促使管理層在建立和實施嚴格的內部控制制度時，形成一股強有力的內在動力。國企的員工對企業的內部控制制度如果是一種消極的態度，那么只要員工一旦面臨失業的威脅，他們就會選擇接受企業的內部控制，并努力工作。通過改變產權結構，實現了國企所有權與經營權的統一，縮短了國有企業的委托代理鏈，從而讓所有者更明確、更有效地監督了企業。但是，國企的產權結構改革并非決定國企是否能夠取得成功，它的成功與否還要依賴于諸多因素，如管理和控制制度，而對其進行徹底的改革，就如同對產權結構的變革一樣重要。

（二）構建國有企業內部控制機制

企業控制環境包括企業文化、控制結構、組織設置和職責分配、工作職責、員工能力等。在這當中，控制結構、組織設置和責任分配、崗位責任分配和員工能力是重要因素。企業控制環境是企業的軟實力，不僅決定了企業的發展方向，也決定了企業內部的管理意識和理念。

因此，實施和完善國有企業內部控制，必須從企業的組織結構入手，即確定企業的組織形式。根據“不相容職能分離”的原則，業務流程中的每一個關鍵環節都不能只由一個部門或個人來完成，而是兩個或兩個以上的部門或個人相互協調，相互制約。要明確職能，防止權力交叉，防止權力真空。在科學合理的組織架構下，每個部門都有自己的職權。股東大會、董事會、經理層和監事會都有良好的組織結構，權責明確，能實現各自負責、協調和制衡。

（三）健全內部審計的制度

內部審計是國企內部控制的一個重要環節。需要從審計的視角對其進行評估，并對其進行改進和完善。而其執行主體內審機關則是內部控制中的一種反饋機制，負責采集、量化、比較被控制對象的輸出信息，然后生成控制信號，并將其轉換為控制力量，以達到預定的目的。

內部審計在國企的內部控制與管理中起著重要的作用，在國企控制中具有舉足輕重的地位。內部審計是一種相對獨立的制度，不僅可以制約管理層的決策，而且可以促進國企管理層的信息全面披露，從而減輕管理者與投資者的信息不平衡，彌補了外部審計無法發揮控制職能的缺陷。外部審計是指在國企的經營活動發生后對其運營成果的監督，外部審計也存在滯后和不完善之處。通過對企業內部審計的認識和及時的監督，可以有效地彌補外部監督的缺陷。為了更好地利用內部審計，必須完善內部審計的組織結構，為內部審計提供有益的制度安排（圖2）。

圖2 內部審計機構設置圖

尤其值得一提的是，國有企業由于其制度的特殊性，存在著“黨政”兩個班子。在國有企業普遍缺乏對內部審計全面了解的情況下，將黨委班子下屬的紀檢部門與企業下屬的內部審計部門結合在一起，既可以保證信息的流通，又可以及時發現問題所在，形成相互考核、制衡的機制，加強了各個部門的相互監督[5]。

五、結束語

目前，我國國有企業內部控制仍面臨諸多問題。為了保證其可持續發展，有必要建立一套完善的內部控制制度，以保證企業的管理活動更加規范。對于國有企業的相關管理者來說，有必要針對當前存在的問題，采用先進的管理思想，對現有的內部控制制度進行改革和優化，從而達到改進和提高的目的，這樣既能有效減少違規行為的發生，又能促進國有企業的健康發展。

相關鏈接

所謂內部控制，是指一個單位為了實現其經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經營方針的貫徹執行，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。“會議越開越多，流程越設越長，涉及的部門越來越多，風險是否真的越來越少？”“如果每次審批總是進入例外管理的程序，那花費時間討論正常流程又起什么作用？”“內控部門是不是文檔制造機？如果一個事項應該在幾個文檔里體現，但實際卻只在一個文檔體現，即使我們愿意執行又該怎么執行呢？”鉑略咨詢Linked-F研究顯示，跨國企業的內控部門經常受到來自業務部門的各種挑戰。鉑略認為，如何向業務部門解釋內控是做好內控的關鍵工作。內控部門第一步就是要給業務部門樹立正確的內控觀念，明確業務部門和內控部門的業績區別。業務部門，是要帶領企業高質高效的達成企業的經營目標，將其價值最大化。這個目標是企業的自主性目標，是自己給自己的壓力。它所實現的措施都是積極性的措施，是為了實現要帶領企業有效率的的達成企業的價值最大化。而內控，更多的是外部強加給我們的，它要求我們企業里的每個人應該使用正確的方法，做該做的事情，而不是不擇手段的用你的智慧和能力去實現企業價值的最大化。從這個意義上說，內控的目標是強制性的，它的措施是防御性的。所以COSO（美國反舞弊性財務報告委員會發起組織）的報告里寫到“再好的內部控制體系，它不能夠把一個劣跡斑斑的或沒有經營智商的管理層變成一個非常有經驗、頭腦和能力的管理層。”所以它的作用不在于智慧和能力，它的作用在于去完成外界強制要完成的事情，在企業實現主要目標的前提下。