關于蘭州市國土利用特點及合理開發利用的建議

蘭州市勘察測繪研究院 王錄芳

一、概況

蘭州市，甘肅省省會城市，地處中國陸域版圖的幾何中心、甘肅省中部，北與武威市、白銀市接壤，東與定西市接壤，南與臨夏回族自治州接壤，西與青海省接壤，地形呈狹長帶狀，東西長約1655公里，南北寬約530公里。現轄城關區、七里河區、西固區、安寧區、紅古區、永登縣、皋蘭縣以及榆中縣三縣五區。蘭州市整體地勢西部和南部區域高，東北區域低，黃河自西南流向東北，貫穿蘭州市全境。蘭州市地貌特征主要是石質山地、黃土梁峁、丘陵及河谷川；盆地有秦王川盆地、榆中盆地等。地形地貌復雜，大地景觀豐富，山水林田湖草等地類要素齊全。本文通過對蘭州市第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）成果進行分析，總結蘭州市目前的國土利用特點，提出國土合理開發利用的建議。

二、國土利用特點分析

（一）耕地總量穩定、質量總體不高

調查結果顯示，蘭州市耕地總量整體穩定，主要有旱地、水澆地以及少量水田三種類型，旱地面積占比較大，水澆地占比較少。從地域分布來看，優質耕地及水澆地主要分布在平坦的川臺盆地區域，如紅古區、榆中縣、秦王川盆地等；旱地主要分布在黃土丘陵的山地區域，如皋蘭縣、榆中縣、永登縣。蘭州市屬于一年一熟地區，受光溫等條件限制，降水、土壤等自然條件相對較差，制約了農用地生產潛力的發揮。因受產量低、田間周邊配套不齊全、基礎設施不完善、人口流動等原因，部分區域耕地呈撂荒狀態。

（二）建設用地分布不均勻

根據“三調”調查結果分析，蘭州市各縣區建設用地分布不均勻，建設用地分布特征主要是縣域內面積大、城區面積少，東部區域建設用地多，西部區域建設用地少，縣域建設用地分布比較零散、城四區建設用地比較集中；在建設用地占比上，蘭州市主城區高于三縣區，東部區域高于西部區域；在人均建設用地上，主城區少、縣區多，北部區域多、南部區域少，西部區域多、東部區域少、盆地區域多、山區區域少等特點。蘭州市建設用地占比從高到低依次是永登縣、榆中縣、皋蘭縣、城關區、西固區、七里河區、安寧區、紅古區；人均建設用地由大到小依次是皋蘭縣、永登縣、榆中縣、紅古區、西固區、七里河區、安寧區、城關區。蘭州市8縣區建設用地占比和人均建設用地結構簡圖如圖1所示。

圖1 蘭州市8縣區建設用地占比和人均建設用地結構簡圖

（三）城鎮村莊用地中村莊占比突出

蘭州市村莊的空間分布基本沿道路呈帶狀分布，山地區域的村莊規模較小，盆地川臺區域規模較大；山地區域分布零散，城市、縣城、鄉鎮周邊較為集中，主要分布特點是縣區面積大、城區面積少。調查成果顯示，蘭州市城鎮村莊用地總量中城市的面積約占總量的32.5%、建制鎮面積約占總量的13.5%、村莊的面積約占總量的50%，村莊的面積占全市城鎮村總面積的二分之一，其占比突出，主要集中在皋蘭縣、永登縣、榆中縣縣域內。

（四）交通運輸用地的增加與城市發展的趨勢相一致

蘭州市調查成果顯示，蘭州市交通運輸用地中的建設用地面積約占全市建設用地總面積的12.9%，主要為公路用地。交通設施用地增加的主要原因有：因蘭州新區的建設，基礎設施建設的力度加大，輻射蘭州新區的高速、鐵路以及其他交通設施的不斷完善，中川機場的規模擴大等，交通設施用地的占比加大；另外，蘭州市主城區的發展外擴，如城關區青白石街道范圍的碧桂園區域、恒大文旅城的開發建設，還有安寧區的保利領袖項目、皋蘭縣的中央公園項目等的開發建設，其基礎設施的完善帶動了城市周邊基礎設施的不斷完善，新建了城市快速路如北環路、高速公路如南繞城高速公路，以及城市周邊國道、軌道交通1號線和2號線等，整體反映出蘭州市交通運輸用地的增加與基礎設施的投入相一致，與蘭州市的發展外擴區域相吻合，也反映出蘭州市交通基礎設施的不斷完善，與蘭州市的城市發展的速度相一致。

三、存在的問題和建議

（一）耕地保護

目前，蘭州市耕地數控制在省級規劃確定的耕地保有量目標任務內，但耕地保護還面臨著嚴重的問題，具體表現在以下幾個方面：一是由于近年來，隨著城市打工人員收入的提高，大多數年輕人不愿意從事種地工作，因為城區打工的收入遠遠高于耕地的產出收益，造成農村呈現大面積荒地，造成耕地資源的嚴重浪費，尤其是偏遠山區更為明顯；二是部分區域不按政策規范的生態退耕、農業生產結構的調整，如耕地上種植果樹、林木等原因，使得耕地保護的政策實施難度越大；三是城市周邊的外擴發展，部分耕地報批為建設用地，加上農村亂占耕地建房，占用了部分的耕地，有的區域甚至占用了基本農田。

針對目前在耕地保護方面存在的問題，各級政府積極采取各種措施，積極響應黨和國家關于耕地保護工作的決政策，落實最嚴格的耕地保護制度，加強耕地保護，完成耕地保護的責任目標。調查結果顯示，蘭州市目前的耕地總量控制在省級確定的耕地保有量范圍之內，但綜合考慮城市建設、經濟發展、經濟社會發展用地、生態文明建設需求等原因，在耕地保護方面，主要有以下措施和建議：

一是結合蘭州市國土空間規劃項目，以“三調”成果為基數和底圖，參考各類管理數據，合理規劃確定耕地保有量，嚴格劃定永久基本農田的范圍，完成規劃確定的耕地保護目標；二是壓實縣級及以下各級人民政府耕地保護目標責任，將耕地保護任務和永久基本農田保護任務逐級分解，作為考核重要的方面；三是對永久基本農田進行特殊保護，嚴禁在基本農田范圍內亂搭亂建、非農化，主要用于糧食和蔬菜等農產品的生產，按糧田標準管理；四是完善耕地異地占補平衡，確保耕地保有量以及耕地的質量。五是加快鄉村振興，實現土地節約化管理利用。對新村莊的規劃建設，應該進行統一規劃，逐漸實現人口向中心村、鄉鎮、城市周邊集中居住。

蘭州市的耕地主要集中在河谷地帶，這些區域人口分布集中，人地矛盾較多；相反，蘭州市耕地面積占比大，并且質量不好的旱地主要分布在丘陵區溝底，或者山高坡陡的區域，面積小，分布零散，坡度大，水資源缺乏，完全是靠天吃飯的區域，耕作條件特別差。因此建議結合地形地貌特征、農村人口分布以及水資源分布等，選擇在蘭州周邊的黃土丘陵區劃定農林水土流失綜合治理區，成片開發臺地農業，如皋蘭縣、紅古區、永登縣、榆中縣等區域內臺地的開發利用，提升水土流失治理效率，提高耕地質量。

（二）優化主城區空間格局

蘭州市主城區地處黃河谷地，黃河自西向東穿過蘭州城市中心，因其地貌原因，南北兩側都是東西走向的山脈，適宜城市建設的平坦地區就集中在了黃河河谷地帶，城市的外擴發展只能沿著黃河河谷向東西方向延伸。近年來，蘭州市主城區向東西方向發展的同時，因南側山脈山勢險峻，北山區域也成了蘭州發展的方向。調查結果顯示，蘭州市荒草地約占蘭州市總調面積的55%，建議蘭州市近郊四區適用精用北山未利用地，優化城區結構，合理選擇北山建設用地，配合沿河組團，構建山地與河谷之間的功能空間聯系，優化中心城區空間格局。

為此，在城市外擴建設的同時，還應針對主城區的城中村、低矮住宅區、破舊危房區域等，進行城市改造和拆舊建新，不斷優化主城區的空間格局，適當開發地下空間，增加停車場區域，滿足城市發展下車輛逐年增多的停車需求。

（三）優化城區教育空間布局

從“第六次人口普查”到“第七次人口普查”的10年期間，蘭州市人口凈增長約74萬人。截至2021年，蘭州市人口達到435.94萬人，而“六普”到“七普”10年間，甘肅省全省人口下降約55萬人，蘭州人口占全省比重從14.1%增長到17.4%。蘭州市作為甘肅省的省會城市，未來仍是全省人口城鎮化的主戰場，特別是蘭州市主城區仍是人口的主要聚集的區域。經調查顯示，目前蘭州市主城區中小學約235所，與人口增長的規模相比，蘭州市主城區的教育資源較為緊缺，建議蘭州市主城區內各類批發市場、高職等學校搬遷至蘭州新區職教園區，而用于城市中心的城區義務教育用地，可以優化城區教育空間布局，滿足城市人口不斷增加的需求。蘭州市中心城區中小學分布圖如圖2所示。

圖2 蘭州市中心城區中小學分布圖

（四）優化城市綠地空間格局

城市綠地系統是城市的主要組成部分，城市的綠地空間格局是城市基礎設施的重要體現，在城市的總體規劃中具有十分突出的地位，城市綠地空間的格局影響著城市的整體格局和美觀度，因此，優化城市綠地空間格局對城市的發展方向和人文景觀尤為重要。

蘭州，作為甘肅的省會城市，西部大開發的重點城市，城市發展必須走在全省前列，而基礎設施和生態環境是蘭州實施“工業強市”“科技興市”戰略的重要基礎。因蘭州市位于中國西北區域的內陸地區，常年干旱少雨，土壤貧瘠，部分區域灌溉水資源缺乏等因素，導致蘭州的綠地比例相對較低。

近些年來，蘭州市為打造“精致蘭州”，因地制宜精準建綠，結合當地的實際情況盡可能在能種樹的區域“見縫插綠”，大力提高公園綠地服務半徑和覆蓋率，科學完善城市綠地總體布局，逐步提升城市園林綠化景觀格局，為蘭州市市民新建了一些小游園為代表特色的生態產品。盡管如此，蘭州的綠地面積還是較少。為了逐步完善蘭州的城市綠地空間格局，重點突出生態環境保護，提高蘭州市的文化品位，優化綠地空間格局，充分發揮國土空間規劃的優勢，完善蘭州市城市綠地系統。

（五）設法盤活存量建設用地

中央在城鎮化工作會議中著重強調，目前中國的發展貴在推進新型城鎮化建設，著重要提高國土利用的效率，嚴控大幅度增加建設用地，設法盤活城市內部現有的存量用地，要大力提高城鎮建設用地利用的效率，要“建立健全規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享”的城鎮低效用地的再開發利用機制，盤活利用現有城鎮存量建設用地，逐步提高每個城市國土利用的效率。

蘭州市主城區是“兩山夾一河”的地理布局，南北兩山山勢陡峭、山大溝深、土壤貧瘠，可開發利用度低。蘭州市的優良耕地自西向東分布在莊浪河谷、大通河谷地，以及秦王川盆地、蘭州盆地、榆中盆地等區域，同時這些區域也是人口最為密集的區域，城鎮發展所需的建設用地較大，人地矛盾尤為突出。因此，首先建議蘭州市主城區進一步加大城鎮低效用地再開發力度，如城區內的批發市場、建材市場、城中村、農用地區，以及城市周邊的工廠、閑置區域、拆除未盡區域等，積極盤活城中存量空間用地，提高城市發展建設中占用城市存量用地的比例，提升城市用地的效率。其次國土空間規劃可以考慮開發利用地下空間，如地下停車場、下沉式道路、娛樂場所、環衛設施場所、批發市場、餐飲等公共基礎設施服務。最后是發展城市立體交通，合理開發利用城區地上地下空間區域，提高單位面積交通運輸能力，提升交通基礎設計用地的使用效率。