轉向的二十年：1978-1998
——國際貨幣基金組織與全球資本自由流動

文/鐘匯研

從70年代到90年代的20年，我們見證了歷史的鐘擺自布雷頓森林體系解體以來一路向西，直到1997年亞洲金融危機掉頭向東，見證了基金組織從支持資本管制到倡導資本開放的變遷史。

1973年，布雷頓森林體系正式解體。一個舊時代結束了，另一個新時代開始了。在新時代的號角聲中，舊時代的基石轟然倒下。

取代布雷頓森林體系的是牙買加體系。1978年4月，《國際貨幣基金組織協定第二次修訂案》（下稱《第二次修訂案》）正式生效，國際貨幣體系進入了固定匯率制與浮動匯率制并存的時代。匯率制度變了，接下來需要改變的是資本流動管理。在布雷頓森林體系下，國際貨幣基金組織（下稱“基金組織”）推崇經常項目可兌換，允許成員國對資本項目實行必要的管制，以維護國際收支平衡?，F在，既然成員國有權自由選擇匯率制度，無須再受固定匯率制的約束，基金組織理所當然改變態度，從支持成員國實施資本管制到倡導全球資本自由流動。1978—1998年間的二十年，就是基金組織不遺余力推動全球資本自由流動的二十年。這個二十年是以1978年4月《第二次修訂案》的正式生效為起點，以1998年基金組織再次修訂《國際貨幣基金組織協定》（下稱《基金組織協定》）失敗而告終。前者伴隨的是70年代末的石油危機，后者伴隨的是1998年的亞洲金融危機。這或許就是歷史的巧合，成也危機，敗也危機。

我國的社會主義市場經濟體制改革，恰逢這個重要的歷史節點。1994年，黨中央、國務院實施了財稅、外貿和外匯管理體制的重大改革，一舉奠定了我國社會主義基本經濟制度的框架，許多重要的制度安排延續至今。以往我們關注這段改革的歷史，主要是從國內大環境入手，聚焦于國內重大決策部署。本文試圖轉換視角，從國際大背景入手，圍繞基金組織推動資本自由流動戰略與人民幣可兌換歷史進程的交集，還原當年歷史交往中的點點細節，記錄下國內國際間的良性互動，如何成就了人民幣可兌換歷史進程中的第一波浪潮。

轉向：資本流動自由化潮起

變化總有先兆。布雷頓森林體系解體后，基金組織對資本流動的態度不是突變，而是一個漸進的過程，是多種因素共同作用的結果。有些是水到渠成，有些則充滿意外。

70年代是變與不變的十年。伴隨著布雷頓森林體系的解體，圍繞匯率制度轉換擬定相關文件成為基金組織的工作重點，資本流動問題尚未成為工作優先級。然而，基金組織內部對資本管制的態度已出現了微妙變化。1977年，基金組織執董會決定將資本流動事項納入對成員國匯率政策的監督中（Independent Evaluation Office，2005），但相關文字表述較為中性——“基金組織既不偏向自由化也不偏向管制，其關注的是基于國際收支目的對資本流動給予不正常的鼓勵或限制”（Rawi Abdelal，2006）。到了1978年，基金組織再向前邁出了一步。經第二次修訂的《基金組織協定》在第四條第一款提到，“國際貨幣體系的主要目的是提供一個便利國與國之間商品、服務和資本的交換以及保持經濟健康增長的體制”。一葉落而知秋。70年代后半期基金組織的態度變化為后續的全球資本自由流動埋下了伏筆。

另一方面，70年代的轉向困難重重。首先，困難來自布雷頓森林體系形成的歷史傳統。基于戰后國際貨幣體系的基本構想，即使是在布雷頓森林體系運行期間，國際社會對資本項目可兌換和取消資本項目匯兌限制長期以來就存在不同的觀點，基金組織承認二戰后“在布雷頓森林體系安排建立起之后，有關基金組織在資本管制方面所發揮的作用一直都是激烈爭議的議題”。布雷頓森林體系解體也不可能在短期內消除人們在思想上的鴻溝。其次，困難還來自基金組織法律章程上的障礙。布雷頓森林體系下，基金組織長期的態度是“承認成員國根據《基金組織協定》所享有的保持或實行資本管制措施的自由度，以實現國際收支以及匯率的穩定性，而且基金組織可要求使用基金組織資金的成員國實行資本管制”。1978年第二次修訂后的《基金組織協定》將“促進資本交換”作為國際貨幣體系的宗旨之一，但這并非基金組織的宗旨，在《基金組織協定》第一條所列出的六項基金組織宗旨中，沒有一項與資本流動有關；而且，《基金組織協定》第六條第3款允許成員國對國際資本轉移采取必要的管制。這意味著，70年代基金組織推動資本賬戶開放未獲法律授權。直到1989年，美國國際經濟研究所、基金組織、美國財政部以及拉美國家代表在華盛頓召開研討會，經濟學家威廉姆森牽頭提出了10條改革措施，這被后人冠以“華盛頓共識”。以此為標志，布雷頓森林體系解體后逐漸興起的全球資本自由流動和資本項目可兌換才成為全球性的共識，為下一個十年基金組織向眾多發展中國家和轉軌國家推動資本賬戶自由化奠定了思想基礎（Ramit Nagpal，2006）。

80年代是水未到、渠未成的十年。80年代，基金組織最重要的工作不是推動資本項目可兌換，而是處置拉美債務危機。基金組織牽頭向墨西哥、巴西等發生債務危機的國家“慷慨解囊”，為其提供高額貸款，并在短短幾年里接連與60余個債務國簽訂貸款協議。與此同時，基金組織通過在貸款中嵌入有關結構性改革的條件，實現了在更大范圍內推動相關國家進行市場化經濟改革（Ramit Nagpal，2006）。在避免拉美債務危機演變為世界性債務危機的過程中，基金組織自身國際地位快速上升（薩奇，1994）。另一方面，根據Chinn-Ito金融開放指數，80年代全球資本自由流動水平提升幅度有限，主要限于發達經濟體，新興市場和欠發達國家的金融開放甚至出現了倒退（見附圖）。

>>> 《國際貨幣基金組織協定》

90年代是高歌猛進的十年。經歷了70年代和80年代的一系列重大變化，思想層面和實踐層面推動全球資本自由流動的大氣候逐漸成型，但基金組織舉起資本項目可兌換大旗還需要一些契機。這些契機在80年代后半期居然都萬事俱備了。

發達國家、新興市場國家和欠發達國家資本賬戶開放度數據來源：Chinn-Ito Financial Openness Index

>>> 1980年3月25日，受人民銀行委派，國家外匯管理總局副局長兼中國銀行副行長王偉才與國際貨幣基金組織亞洲部主任敦辛，就恢復我國在基金組織的合法席位簽署備忘錄。圖片來源：中國外匯管理改革與發展三十年圖冊

>>> 1996年11月27日，中國人民銀行行長戴相龍致函國際貨幣基金組織，宣布中國正式接受《國際貨幣基金組織協定》第八條款，實現人民幣經常項目可兌換。圖片來源：中國外匯管理改革與發展三十年圖冊

首先，基金組織在資本項目可兌換上遇到了強勁的外部挑戰。資本項目可兌換的管轄權是有邊界的，特別是兩個不同的監管機構涉及到同一個對象的管轄權時更是如此。經合組織（OECD）是發達國家的俱樂部。1957年《羅馬條約》確立了歐洲共同體內部資本自由流動的原則，1961年經合組織出臺《資本流動自由化通則》，1988年經合組織通過了更為重要的《資本市場自由化法令》。在資本項目可兌換問題上，經合組織和基金組織構成了競爭關系。1989年，經合組織修訂《資本流動自由化通則》，將證券市場、銀行間市場的短期交易以及一系列外匯交易納入覆蓋范圍，幾乎完成了對所有類型資本流動的覆蓋，成為經合組織推動資本流動自由化的轉折點（聯合國貿發會議報告，2003）。而在實踐層面，多數發達國家成員國在80年代后期已解除資本管制（OECD政策簡訊，1992），到90年代中期幾乎所有的發達國家都接受了經合組織《資本市場自由化法令》，取消了資本交易的匯兌限制。這意味著經合組織擁有了對資本項目可兌換的更大管轄權，基金組織卻被邊緣化。一個重要的證據是，在1995年底當基金組織試圖強化對資本項目可兌換和資本交易管制的調查統計時，由于長期不涉及相關資本項目交易的管理，基金組織不得不先與經合組織熟悉《資本流動自由化通則》的工作人員進行磋商，其后才擬定了面向52個成員國的調查問卷，作為收集和評估資本項目國際交易的管理框架信息（基金組織《匯率安排和貨幣可兌換發展和問題》專題報告，1999）?；鸾M織不得不迅速行動。

其次，基金組織迎來了千載難逢的契機。20世紀80年代后期，“冷戰”結束，發展中國家和蘇聯解體后形成的轉軌國家對建立市場經濟體制有著強烈訴求?；鸾M織在推動東歐國家經濟自由化改革方面扮演了重要角色，內部增設歐洲二部，專門負責獨聯體和東歐事務，通過提供“體制轉軌貸款”等方式，幫助這些國家實施經濟自由化改革（楚富榮，1997）。在1991—1999年基金組織向發展中國家提供的援助貸款中，包括利率自由化、匯兌自由化等在內的一系列經濟自由化改革措施構成了援助貸款的重要條件（conditionality）。

第三，基金組織高層換血。換人如換刀。這句話用在基金組織90年代推動全球資本自由流動上恰如其分。與對資本賬戶自由化持相對中立態度的前任總裁雅克·德拉羅西埃不同（Rawi Abdelal，2006），1987年開始擔任基金組織總裁的康德蘇對資本自由流動抱有極大的熱情，認為其有助于實現資源的最優配置，提高一國資本存量和工資水平，以及使該國投資者享受分散化的收益。在康德蘇任內，基金組織通過與成員國進行年度第四條款磋商、提供技術咨詢以及在援助貸款中嵌入結構性改革條件等方式（Ramit Nagpal，2006），積極推動資本自由流動，試圖強化基金組織對資本項目的主導權。

成效：從經常項目可兌換提速到獲取資本項目的管轄權

90年代，在康德蘇帶領下，基金組織把新興經濟體和發展中國家作為其全球資本自由流動戰略的重要一環，逐步構建起基金組織在資本項目上的話語權。

基金組織制定了新的國際貨幣體系改革和可兌換強化戰略。90年代開始，基金組織把推動國際貨幣體系改革和貨幣可兌換作為其重要的政策方向，針對經常項目和資本項目分別制定指導方針（guidelines）。Vicente Galbis在《貨幣可兌換與基金組織：回顧與展望》中提到，“1993年初，基金組織的工作人員采取了這樣一種強化戰略”。另外，1999年基金組織在《世界經濟和金融調查》（World Economic and Financial Surveys）上發表的《匯率安排和貨幣可兌換發展和問題》專題報告也明確印證了這一點。因此，1993年是基金組織開始推進成員國貨幣可兌換計劃的元年。根據基金組織發布的《回顧資本賬戶可兌換方面基金組織的經驗以及涉及基金組織各項政策的含義》報告，1994年10月，基金組織臨時委員會的《馬德里宣言》對實現貨幣可兌換方面的喜人勢頭表示歡迎，并鼓勵成員國消除阻礙資本流動的各種障礙。1994年11月，基金組織執董會舉行了有關國際匯兌及支付體系的研討會，在研討會上一些執董呼吁對基金組織在監測對資本項目的限制措施以及鼓勵資本項目自由化方面所能發揮的潛在作用進行審議。1995年4月，在完成上一輪兩年一次對監管工作的審議過程中，各位執董同意對1977年有關監督的決議內容進行修改，使其更為明確地反映出資本流動的作用。1997年，基金組織推動修訂《基金組織協定》，標志著強化戰略達到歷史的高峰。

經常項目可兌換強化戰略取得了令基金組織滿意的成果。根據基金組織制定的經常項目指導方針，要求基金組織工作人員討論第十四條款和第八條款下的匯兌限制，在第四條款磋商中討論取消這些限制，同時推動成員國接受第八條款。時任基金組織貨幣與匯兌事務部外匯體制與市場操作處處長的Barry Johnston在來華專題授課中提到，基金組織工作人員按照總部要求，廣泛宣傳經常項目可兌換的好處，催促成員國取消匯兌限制。基金組織對接受第八條款問題的立場是，理論上雖然各國任何時間都可以選擇接受，但基金組織執董會的決定強調要盡可能推動成員國取消第八條款和第十四條款下的經常項目匯兌限制?；鸾M織的上述努力非常成功，新興經濟體和發展中國家的經常項目可兌換進程顯著加快，徹底改變了從成立至90年代初平均每年僅有1.5個國家接受第八條款的窘境。1993年初接受第八條款的成員國只有75個，1993—1995年共有39個成員國接受第八條款（戴乾定，1996），1996年—1998年6月共有32個成員國接受第八條款。截至1996年6月底，接受第八條款成員國數量相較于1993年翻了一倍（Barry Johnston，1997）。我國的經常項目可兌換恰好處于這一強化戰略的關鍵節點上。從90年代中期開始，基金組織工作人員開始逐步把工作重點從經常項目可兌換轉向資本項目。

推進資本項目可兌換管轄權進程戛然而止。強化基金組織推動全球資本自由流動的關鍵是資本賬戶開放，推動資本賬戶開放的重點是建立基金組織對資本項目的管轄權，建立管轄權的核心是再次修訂《基金組織協定》。據相關資料記載，在1993年，康德蘇就向時任基金組織臨時委員會主席菲利普·馬斯塔德提議修訂《基金組織協定》，但直到1995年，基金組織內部才對這項提議進行了深入分析和討論，并未達成共識。1996年9月，基金組織臨時委員會正式介入修訂工作，要求執董會認真考慮《基金組織協定》修訂事項。1997年2月，基金組織的修訂方案成型（Rawi Abdelal，2006），同時散發了《資本流動——基金組織在協定條款下的法律管轄范圍》等重要文件，主要包括兩項內容：（1）將推動資本流動自由化作為基金宗旨之一，納入《基金組織協定》第一條款；（2）修訂第六條款，使基金獲得對成員國資本流動管理的管轄權。1997年6月，基金組織正式向成員國公布了《修正草案下的資本交易——國際資本流動和資本限制的概念》等一系列官方文件，進一步明確了資本項目可兌換的內涵和外延，以及資本限制（Capital Restriction）和資本管制（Capital Control）的區別，細化了基金組織對資本項目可兌換管理的基本框架。1997年9月，基金組織在香港年會上發布《香港宣言》，提出擬修改《基金組織協定》。這標志著基金組織推動的資本流動自由化戰略達到高潮。時任基金組織第一副總裁斯坦利·費希爾在年會上發言表示，資本流動自由化的收益大于風險，因而資本賬戶開放仍是應予追求的最終目標，但為最大化收益、最小化風險，需要有序推動實現資本自由流動。他強調，通過修訂《基金組織協定》，賦予基金組織在成員國資本流動問題上的管轄權，能更好地幫助成員國以不會損傷經濟金融穩定的方式實現資本賬戶開放（Stanley Fischer，1997）。

>>> 《外匯體制與外匯政策培訓研討班材料匯編》

然而，形勢比人強。面對1997年中突然爆發的亞洲金融危機，基金組織繼續高調推動資本項目可兌換的做法明顯引起了許多新興經濟體和發展中國家的擔憂。不少發展中國家擔心，一旦《基金組織協定》修訂獲得通過，他們將無法繼續根據第六條款來自主地采取資本管制，必須事先獲得基金組織的批準。盡管基金組織一再聲稱，會根據實際情況批準資本管制措施，但亞洲金融危機明顯改變了很多新興經濟體和發展中國家的態度，以讓渡本國對資本項目可兌換的管轄權換取資本自由流動的好處不再那么深入人心了。最終，1997年的香港年會未能通過《基金組織協定》的修訂。此后，基金組織官方試圖做最后一搏。1998年春天，基金組織臨時委員會再次向執行董事會遞交有關協定修訂的申請（Rawi Abdelal，2006），斯坦利·費希爾等基金組織高層仍在不同場合宣傳《基金組織協定》修訂的重要性（Stanley Fischer，1998），但最終在1998年夏天不了了之。

交集：基金組織與中國外匯管理體制改革

改革開放啟動帶來雙方交流新契機。1980年4月17日，中國恢復了在基金組織的合法席位，此時距離基金組織成立已有三十余年。中國的改革開放需要與國際接軌，基金組織扮演著十分重要的作用。1981年，時任基金總裁雅克·德拉羅西埃來華訪問，對中國尋求融入世界經濟給予高度肯定。1980—1986年，基金組織先后三次向中國提供貸款支持，幫助中國解決國際收支逆差、改善宏觀經濟管理。此外，在金融體制改革、國際金融統計等方面，為中方提供了多次技術援助（王曉蕾，1994）。

外匯管理體制改革營造雙方互動新亮點。90年代初，我國明確提出建立社會主義市場經濟體制后，基金組織和中方合作步入新階段，其中1994年外匯管理體制改革到1996年經常項目可兌換成為最大亮點。1992年，我國社會主義市場經濟體制改革拉開序幕。作為經濟體制改革的其中一個重要環節，外匯管理體制改革步入加速期。1993年11月印發的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出“改革外匯管理體制，建立以市場為基礎的有管理的浮動匯率制度和統一規范的外匯市場。逐步使人民幣成為可兌換的貨幣”。在此之前，鑒于改革開放初期外匯資源短缺，國家對外匯收支實行雙軌制，我國一直是引用《基金組織協定》第十四條第二款對經常項目實行相應的過渡性安排?；鸾M織一直希望我國盡快接受第八條款義務（國家外匯管理局政策法規司，1996），中國作為重要的發展中國家，如果能夠成功實現經常項目可兌換，對其正在推動的成員國經常項目可兌換強化戰略無疑具有十分重要的意義。

邁向經常項目可兌換掀起雙方合作新高潮。1994年外匯管理體制改革后，中國實現了經常項目有條件可兌換。此時距離接受第八條款要求，實現經常項目可兌換還有一步之遙。在向這一目標邁進的過程中，基金組織和中方進行了密切合作。1995年，推進人民幣經常項目可兌換被提上日程（吳曉靈，2021）。1996年，在基金組織的幫助下，我國在江蘇、上海、深圳和大連四地開展外商投資企業結售匯試點，并于當年實現了在全國范圍內將外商投資企業外匯買賣納入銀行結售匯體系，同年發布了《結匯、售匯及付匯管理規定》，取消了尚存的經常項目下的匯兌限制。

接受第八條款見證雙方合作新碩果。1996年9月29日—10月2日，時任中國人民銀行行長戴相龍率團出席基金組織和世界銀行1996年年會，并在大會上發言，表示中國從1996年7月1日開始對外商投資企業實行銀行結售匯，取消了貿易項目和與貿易項目有關的非貿易經營性支付的匯兌限制。到1996年年底，可以做到人民幣在經常項目下的可兌換，提前實現基金組織第八條款的要求（吳曉靈，2008）。1996年10月15日，基金組織中亞部主任致函戴相龍行長，稱世貿組織有意加快中國入世談判進程，為避免基金組織和世貿組織在管轄權方面的分歧，基金組織希望中國在談判加入世貿組織議定書之前，先辦理接受第八條款的手續，并建議以戴相龍行長的名義于年底前盡早致函國際貨幣基金組織總裁，正式接受第八條款義務（吳曉靈，2021）。1996年11月27日，戴相龍行長致函基金組織總裁康德蘇，表示中國不再適用《基金組織協定》第十四條第二款的過渡性安排，自1996年12月1日起，接受《基金組織協定》第八條第二款、第三款、第四款的義務，實現人民幣經常項目下的可兌換?？档绿K在收到中國的致函后，當天在美國華盛頓發表書面聲明對此表示歡迎（程憲平，2021），稱“這是中國在歷史性變革和果斷融入世界市場經濟進程中的又一座里程碑，實現經常項目可兌換將進一步加強國內、國際對中國改革光明前景的信心，這一步驟以及計劃中的其他結構改革預示著中國美好的未來，并將有益于世界經濟”。

資本賬戶開放引出雙方交流新議題。在中國實現經常項目可兌換后，資本項目可兌換自然成為下一個目標。那一時期，基金組織積極推動對華的技術援助，除了安排中方相關官員參與基金組織的活動外，還專門安排基金組織一線的專家來華授課。1996年11月4日—9日，國家外匯管理局與基金組織在深圳聯合舉辦“外匯體制與外匯政策培訓研討班”，基金組織派出了六位專家，包括基金組織貨幣與匯兌事務部外匯體制與市場操作處處長的Barry Johnston、高級經濟學家Sosa和Laurens、經合組織財政金融和企業部主任Poret、智利中央銀行國際部總經理Le Fort和韓國中央銀行國際部外匯政策處經理Chun。在為期一周的時間內，來自基金組織專家圍繞匯率制度、匯率政策、資本項目可兌換、外匯市場操作、貨幣可兌換國別經驗等六大方面組織了15次專題培訓，來自人民銀行總行、國家外匯管理局、外匯交易中心以及部分外匯指定銀行和西南財經大學等部門的80余名代表參加了培訓。這次培訓成為了當時國際組織眾多對華技術援助項目的一個縮影。1997—1998年亞洲金融危機改變了基金組織推動資本賬戶管轄權的努力，但中方與基金組織的合作不斷深化：一是中方積極配合基金組織的行動，參加了其組織的一攬子援泰融資方案（吳曉靈，2008），向泰國提供10億美元的貸款；二是中方于1998年6月1日首次按照基金組織國際收支手冊第五版的原則和要求，正式編制和公布了1997年度國際收支平衡表，國際收支統計與國際接軌邁上了新臺階。最為重要的是，基金組織的對華技術援助，為中方進一步與國際規則對接，推動人民幣成為可兌換貨幣打下了堅實的基礎。進入新世紀，我國抓住加入世界貿易組織的重要戰略契機，充分吸收國際上貨幣可兌換的經驗，從中國實際出發，制定并實施了具有中國特色的資本賬戶開放戰略，使人民幣可兌換水平較上世紀末有了巨大的改變。

尾聲：歷史告訴我們

歷史發展有跡可循，卻又變幻莫測。

任何變革都需要契機，需要國內“小氣候”和國際“大環境”相互融合，需要天時、地利和人和相互成全。從70年代到90年代的二十年，我們見證了歷史的鐘擺自布雷頓森林體系解體以來一路向西，直到1997年亞洲金融危機掉頭向東，見證了基金組織從支持資本管制到倡導資本開放的變遷史。對基金組織而言，1997年香港年會的失利是一次重大挫折；但對廣大發展中國家而言，這未嘗不是件好事。2008年國際金融危機以來的歷史已經做出了選擇，我們在歷史的鐘擺中看到了物極必反，現實在歷史鐘擺中找到了新的方向。然而，我們不要忘記歷史的鐘擺仍未曾停止，有關“自由”與“管理”的探索仍在繼續。如果歷史可以重來，會有不一樣的答案嗎？