基金組織97草案要點回顧

文/許軒 龐士高 王宇 編輯/章蔓菁

97草案明確了基金組織對國際資本流動的管轄范圍和管理原則，列出了允許成員國實施限制措施的主要情形，從而勾畫出基金組織對資本項目可兌換的大體框架。

布雷頓森林體系崩潰后，支持國際資本流動自由化的思潮逐步高漲并獲得廣泛認可。自20世紀80年代起，發達國家和一些發展中國家相繼推行金融自由化和資本項目開放。經合組織（OECD）也對《資本流動自由化通則》進行修改，使之覆蓋所有的國際資本流動，同時要求經合組織的新成員在加入時必須開放資本項目。受此影響，國際貨幣基金組織（下稱“基金組織”）支持資本管制的傳統態度開始調整。1997年，基金組織對資本項目開放的支持達到高潮，在這一年的香港年會上，基金組織發布了著名的《香港宣言》，并提出擬修訂《基金組織協定》，以賦予基金組織對資本項目的管轄權，及向基金組織成員國施加履行資本項目開放的普遍性義務。這版修訂方案——《修正草案下的資本交易—國際資本流動和限制的概念》（下稱“97草案”）勾畫出了基金組織對資本項目可兌換的大體框架。

97草案對國際資本流動的管轄范圍

97草案中，基金組織對國際資本流動的管轄權主要涵蓋兩方面：一是國際資本交易；二是支付和轉移，包括流出和流入兩個方向。

國際資本交易主要指基礎交易。資本交易是對“資本性資產”進行的交易（見附表），僅當資本交易為“國際”交易的時候，基金組織才進行管理。基金組織認為，判斷交易是否屬于國際資本交易最核心的標準是“交易雙方的國籍”以及“交易資產所在地”。只要交易為居民和非居民之間的交易，或者居民之間交易境外資產，均劃入國際資本交易范疇。值得注意的是，由于各國政府經常因為“宏觀經濟和國際收支管理以外的原因”對外商直接投資（FDI）進行限制，因此97草案未將FDI納入管轄范圍。

支付和轉移主要指居民和非居民之間資金的流動，包括流入和流出兩個方向，涵蓋有交易背景的支付和轉移與沒有交易背景的支付和轉移。有交易背景的支付轉移，主要是指完成國際資本交易后資金的支付和流動；沒有交易背景的支付和轉移主要包括個人將資本由境內轉移到境外同名賬戶，遺產繼承引起的資本流動等，此外匯兌環節也包含在支付和轉移中。

值得注意的是，基金組織在97草案中對成員國資本項目開放的要求和對成員國經常項目可兌換的要求并不盡相同。一是資本項目可兌換既包括取消交易環節的限制，也包括取消對支付和轉移環節的限制；而經常項下基礎交易的管理權主要在世界貿易組織（WTO），不在基金組織，經常項目可兌換只要求取消支付和轉移限制，如果一國對經常項目交易環節（如進口配額）進行限制，則不構成違背第八條款。二是資本項目可兌換包括取消對流入和流出兩個方向的限制，而經常項目可兌換只要求取消對經常性國際交易流出方向的支付和轉移限制，并不管理流入方向的支付和轉移。

97草案對國際資本流動的管理原則

對于“國際資本交易”和“支付和轉移”，基金組織分別制定了不同的管理原則。對于基礎的“國際資本交易”，重點是要堅持非歧視性原則；在“支付和轉移”環節，對于有交易背景的支付和轉移，要結合交易背景進行考慮，對于沒有交易背景的支付和轉移，要堅持國民待遇和地域非歧視原則。此外，基金組織還要求一國的資本項目開放“不可后退”。

對國際資本交易的管理原則

基金組織認為，一國不能對國際資本交易實施歧視，任何使國際交易比國內交易更加不利的規定都構成歧視。歧視包括兩種形式：對交易方身份的歧視及對資產所在地域的歧視。基金組織認為，如果居民間可以交易，則居民、非居民之間也可以交易；如果居民與居民之間可以交易境內資產，則也可以交易境外資產。

在判斷某成員國是否實施了針對交易方身份的歧視性限制措施時，基金組織主要從成員國的規章制度和監管實踐入手。

一是規章制度中存在的歧視。構成規章制度歧視的情形主要包括三種：

作為資本交易標的的“資本性資產”種類

顯性歧視、當局歧視及隱性歧視。顯性歧視方面，基金組織認為，如果一個成員國規章制度中相關條款對居民、非居民間交易和居民間交易有明顯的區別對待，而該條款并非為了保護居民之間的交易，且對居民、非居民間交易更加不利，帶來額外的交易成本、延遲和負擔，則構成歧視。當局歧視方面，如果成員國授權相關機構審批特定交易流程，卻沒有制定相關的標準，這種授權的運用可能會造成相關機構在實際操作中對非居民的歧視。基金組織提出，如果規章制度中沒有充分地對當局制定措施，相關當局就要制定詳細的非歧視性標準清單或公開表示其不會執行歧視性決策。隱性歧視方面，隱性歧視是指除顯性歧視及當局歧視之外的其他歧視，即相關法規對非居民造成了更重的負擔。例如，一項法規明確了在國內發行證券要滿足一些條件，盡管表面上不存在歧視，但實際上對于非居民企業而言，有些條件很難滿足，這些條件可能會對非居民造成“不利待遇”。基金組織認為，在判斷隱性歧視時，要評估相關法規在實際中是否確實對非居民造成了更重的負擔，其管理原則和OECD采取的原則是一致的。

二是成員國監管實踐中存在的歧視。基金組織認為，成員國的具體監管實踐狀況也要納入基金組織管轄權范圍。例如，為居民企業提供經常性國際支付的外匯兌換之前，成員國可能要求居民提供文件來證明其交易背景的真實性，基金組織會核查這些證明文件是否造成了成員國在經常性國際支付上的不當延遲。再如，如果成員國出于獲取非居民發行者更多的信息以及適用監管標準的目的，對在其國內市場發行證券的非居民企業實施特殊的準入程序，基金組織應該監督這些程序的實施，以判斷是否造成了不當延誤。

對支付和轉移的管理原則

對有交易背景的支付和轉移的管理——交易環節自由則支付轉移環節也自由。基金組織認為，如果成員國允許其居民與非居民開展國際資本交易，則不能限制對應的支付環節；如果居民或非居民無法購買必要的外匯來進行上述支付或轉移，則將被認定為是對支付轉移環節的限制；如果成員國禁止某些資本交易，則同樣可以禁止相應的支付或轉移，例如違法交易的支付和轉移不被允許。需要注意的是，成員國可以對資本交易進行真實性審核，但不得造成不當拖延，否則將被視為限制措施。該原則和經常項下相關原則保持一致。

對無交易背景的支付和轉移的管理原則——國民待遇和地域非歧視。基金組織認為，由于此類轉移無基礎交易，因此基礎交易相關的支付和轉移管理原則“交易環節自由則支付轉移環節也自由”不在此處適用。對于此類轉移，應堅持國民待遇和地域非歧視的原則，如果允許居民或非居民進行國內轉移，就不能限制其進行國際轉移，也不能對國際轉移的匯兌環節施加限制。

資本項目開放“不可后退”原則

除非經過基金組織批準，成員國不得在其現有的限制措施外再實施新的限制措施。基金組織認為，“過渡期安排和批準政策的設計應體現不可后退原則，并清晰表明成員國實現資本流動自由化的承諾和批準性政策的靈活性”，“過渡期安排使得成員國可以保留在修正案生效時存在的限制性措施，但不得對草案生效前不受限制的交易實施限制”，即不得后退。

97草案允許成員國實施限制措施的主要情形

97草案規定，在基金組織管轄權范圍內，如果一國違反了上述管理原則，則將被判定對國際資本流動實施了限制。但有幾種例外情形，包括：成員國政府對其主權賬戶（例如國債）實施的針對非居民的歧視性行為不被視為限制措施；政府對公共機構實施的歧視性措施也是被允許的，因為這些措施在某種程度上是出于政府對主權利益的考量而實施的，不適用一般性義務的規定；成員國政府的證券可以限制對非居民的發行。

比較重要的一類例外，是成員國可以在獲得基金組織批準后實施相關限制措施，而不被視為違反《基金組織協定》。基金組織在97草案中列出了四類措施：一是出于國際收支平衡和宏觀經濟管理目的；二是出于市場和機構發展考慮；三是出于審慎考慮；四是出于國內和國際安全原因。

一是出于國際收支平衡和宏觀經濟管理的目的。基金組織認為，成員國面臨資本流出和流入壓力時，可以向基金組織申請“批準政策”以采取限制措施。限制政策的批準應該基于相關判斷，比如限制措施是否為了國際收支目的，在成員國之間是否存在歧視，限制措施是否為暫時性措施等。

二是出于市場和機構發展考慮。基金組織認為，如果成員國的國內金融體系初步建立，仍較為脆弱，可以出于市場和機構發展的考慮，向基金組織申請“批準政策”以采取限制措施。此類限制措施獲批標準應隨著市場與機構發展不斷調整，且旨在保護金融市場“雛形”。例如，成員國限制非居民資金大量流入所導致的大規模市場波動，原因是該成員國沒有能力采取可被國際接受的其他非限制性措施。考慮到成員國金融體系的發展階段，成員國需要采取該限制措施，而且從長期看，這些限制措施有利于促進資本流動自由化。

在97草案中，此類限制措施僅適用于過渡期安排的成員國。基金組織認為，應只批準那些繼續利用過渡期安排的成員國采取此類限制性措施，這類措施配合著過渡期安排，使起點不同的成員國根據其金融市場和機構發展情況，適當地安排資本流動自由化的順序。

三是審慎考慮。成員國可以出于審慎考慮，向基金組織申請“批準政策”以采取限制措施。基金組織認為，大部分審慎政策不會構成限制，對構成限制的審慎政策，基金組織要在批準之前對該政策進行考察，以確定該政策具有審慎的實質，而不是只有審慎的形式。審慎管理政策是否造成限制，關鍵在于政策設計以及多大程度上堅持了非歧視性原則。例如，為防止外匯風險暴露，中央銀行通常會限制金融機構的外匯敞口頭寸。按照隱性歧視的原則，如果滿足以下條件，該審慎政策將具有“限制”性質：第一，此政策給國際交易造成的負擔大于國內交易；第二，鑒于總體目的，這一政策并無必要。

四是國內和國際安全原因。基金組織認為“成員國因國內和國際安全原因采取的限制措施，也在基金組織的管轄權范圍內”，因此出于國內和國際安全原因采取的相關措施也要經過基金組織的批準。