金融消費者權益保護新規解讀

唐兆涵

2022年5月19日，銀保監會發布了《銀行保險機構消費者權益保護管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法》），向社會公開征求意見。《管理辦法》的出臺，將有利于推動落實銀行保險機構消費者保護主體責任，切實維護銀行保險業消費者合法權益。

出臺背景

消費者權益保護是金融監管的重要一環。近年來，監管部門不斷加大金融消費者權益保護力度，特別是在銀行領域，2020年以來已有10余家銀行因損害消費者權益、違反金融消費者權益保護管理有關規定被點名通報及處罰，其中不乏國有大行，累計處罰金額超億元。與此同時，監管部門不斷建章立制，2015年以來相繼出臺了《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）、《金融消費者權益保護實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）、《銀行保險機構消費者權益保護監管評價辦法》等法律法規和制度規范。

此次出臺的《管理辦法》共8章，56條細則，可以看作是銀保監會在承繼上述監管思路與實踐的基礎上，根據新時代銀行保險業消費者權益保護新要求和新問題進行的補充與拓展。具體來看，消費者權益保護方面，此前的《指導意見》提出保障消費者財產安全權、知情權、自主選擇權等8項權利，此次征求意見的《管理辦法》進一步對這些權利的管理邊界和內容作了更為清晰的界定。制度機制方面，此前的《實施辦法》提出建立健全金融消費者權益保護的內控制度，此次征求意見的《管理辦法》結合當前經濟高質量發展的要求，對相關制度進行了優化和補充，進一步提出建立“消保審查”“信息披露”“內部審計機制”等消保工作機制和配套安排。

新規重點內容

總體來看，《管理辦法》體現了對銀行保險機構多元化業務、涉及各個環節的全流程管理，在工作機制長效化、監管措施有效性方面更為扎實，有利于提升消費者權益保護工作的質效。

突出三大特點，更好地發揮監管導向和引領作用

我國消費者適當性管理制度尚不健全，金融創新在滿足消費者金融需求的同時，積累了一定的風險隱患。2016年“招財寶”私募債違約事件、2020年“原油寶”穿倉事件等就是金融機構適當性義務履行不當給消費者帶來重大損失的典型案例。《管理辦法》強調適當性管理，明確提出銀行保險機構應當對普通消費者采取“更為審慎的適當性管理措施”，要求建立金融產品分類標準和動態管理制度，同時開展消費者風險認知、風險偏好和風險承受能力評估，更有效地將適合的產品提供給適合的消費者。

不同地域、不同層級的監管部門在對金融機構消費者權益保護工作進行監管的實際操作中，存在標準不統一、尺度不一致的情況。例如，對于同一銀行格式合同中有關銀行扣收借款人存款抵銷貸款等條款，部分地區監管部門認為此舉侵害消費者權益，而其他地區監管部門持不同意見，這種情況屢見不鮮。此次征求意見的《管理辦法》特別明確要嚴格監管，對同類業務、同類主體要統一標準、統一裁量。《管理辦法》正式出臺后，有望從整體上統一銀行保險機構消費者權益保護的監管標準。

《管理辦法》秉承提升金融普惠性原則，關注滿足弱勢群體的金融需求，對銀行保險機構為特定人群提供便民化、品質化的金融服務的內容和方式提出了要求。例如，鼓勵積極融入老年友好型社會建設，尊重老年人使用習慣，豐富適老化產品和服務，提升老年人金融服務的可得性和滿意度；要求充分尊重和保障殘障人士公平獲得金融服務的權利，通過開設無障礙設施和服務等方式，更好地滿足殘障人士的日常金融服務需求。

凸顯行為監管的理念和思路，從消費者視角規范金融機構行為

相比于之前的法律法規和制度規范，《管理辦法》更加聚焦市場主體的微觀經營行為，結合具體業務環節和場景中可能存在的問題與風險，通過26條“應當”和22條“不得”類規定，分別框定了消費者權益的邊界和侵害消費者權益行為的具體體現，對銀行保險機構的經營管理提出了規范性和禁止性要求，行為監管特征更為凸顯，具有更強的指引性和可操作性。

《管理辦法》從為消費者提供產品服務的全流程維度出發，規范銀行保險機構各環節應履行的消保責任與義務。例如，售前，通過禁止“誤導銷售、捆綁搭售、隱瞞或誤導性宣傳”等條款，規范產品設計、信息披露、營銷宣傳等環節的行為規范；銷售過程中，通過不得“從貸款本金中預先扣除利息、單方面為消費者開通收費服務”等規定，規范費用管理、產品選擇等環節的行為規范，售后，通過要求機構“審慎履行管理義務、及時處理理賠要求”等，規范銀行資產業務管控、保險公司理賠管理等環節的行為。

對于催收、自動營銷、定價和收費等消費者維權事件的“高發地”，《管理辦法》通過專門條款對銀行保險機構的行為進行限制。例如，《管理辦法》有兩條細則專門提到了催收，盡管銀行對于催收有規范的操作流程，但出于節約成本等方面的考慮，不少銀行將催收環節委托外包給第三方機構，部分機構會通過電話短信轟炸等“軟暴力”、或是恐嚇、威脅等“硬暴力”的方式進行違規催收。這類暴力催收不僅存在于中小銀行，部分大型銀行同樣引起為數不少的舉報、投訴。《管理辦法》對癥下藥，從多維度要求銀行保險機構規范催收行為，明確“不得采取暴力、恐嚇、欺詐、威脅等不正當手段進行催收”的，并特別規定要“審慎實施催收外包業務”，從根源上為減少違規催收、規范催收行為提供了可能。

順應金融發展的新趨勢和新要求，強化金融消保領域新問題的應對

現階段，金融產品數字化、服務復雜化程度的不斷提升，對銀行保險機構的數據信息保護、內部管理能力提出了更高的要求。《管理辦法》聚焦金融發展的這些新特征，明確重點領域和環節的業務規范，倒逼銀行保險機構完善相關制度、提升新發展模式下的消保能力。

《管理辦法》規定的11項工作機制中，包括信息披露機制、個人信息保護機制和可回溯管理機制等多項工作機制均與信息和數據管理相關，并對消費者信息安全權的保護單獨成章，從信息的收集、使用、保護等方面設置了7條管理細則。《管理辦法》特別提到利用信息數據優勢實施的“算法歧視”。依托算法，金融機構可以通過分析用戶的需求急迫性、利率敏感性等特征，對同一產品和服務（如線上信貸）的不同用戶在利率、期限等方面進行差別化對待。相比其他損害消費者權益的行為，算法歧視的隱蔽性更強，能夠影響的群體也更為廣泛。目前，保護互聯網信息服務在內的算法歧視“多發行業”均已出臺或正在研究制定相關法律法規，此次征求意見的《管理辦法》規定，“銀行保險機構在提供相同產品和服務時，不得對具有同等交易條件或風險狀況的消費者實行算法歧視”，填補了銀行保險業對于算法歧視加以規制的空白。

與第三方機構合作是銀行拓展業務的重要方式，但部分合作方式存在客戶信息泄露、違規收費等風險。近年來，監管部門陸續出臺《關于規范商業銀行通過互聯網開展個人存款業務有關事項的通知》《金融產品網絡營銷管理辦法》等制度和規定，對于商業銀行通過第三方互聯網平臺吸收存款、助貸展業等存在一定風險的合作模式進行了約束。此次征求意見的《管理辦法》延續了對銀行與第三方機構合作趨嚴趨緊的監管導向。例如，《管理辦法》規定銀行保險機構“應設立合作機構名單管理機制，對涉及消費者權益的合作事項設定合作機構準入和退出標準”，并明確提出“不得允許第三方合作機構以銀行保險機構的名義向消費者推介或銷售產品和服務”，這些規定進一步收緊了銀行保險機構與第三方機構尤其是互聯網平臺之間的合作范圍，有利于減少銀行保險機構與不合規第三方機構聯合開展業務時可能產生的損害消費者合法權益的行為。

現階段，多數銀行系統化的消費者權益保護工作實際上剛剛起步，在機構設置、資源配置、體制機制等方面普遍存在投入不夠、規范性不高等問題。《管理辦法》從完善培訓、考核和審計等工作機制方面，提出建立健全消費者權益保護內部培訓機制、消費者權益保護考核制度和內部審計方案等工作要求，并在考核占比、審計周期等方面作出量化規定，對銀行保險機構健全消保體制機制提出更高的要求。

對策建議

隨著包括《管理辦法》在內的各類法規和監督制度陸續出臺，監管部門對于金融消費者權益的保護維度將更廣、尺度將更嚴。為更好地應對趨嚴的監管要求、推動消費者權益保護從“被動投訴處理”向“主動體驗管理”代際升級，建議商業銀行深入研究《管理辦法》，抓住《管理辦法》征求意見的窗口期，結合消保工作實際需求及時向銀保監會反饋修訂意見，同時前瞻性做好《管理辦法》正式出臺后的應對預案。

對照《管理辦法》對信息保護、內部管理等工作機制的規定，完善商業銀行相關制度。信息披露方面，遵循真實性、準確性、完整性和及時性原則，建立完善消費者權益保護信息披露機制，實現售前、售中、售后全流程的產品和服務關鍵信息披露。內部審計方面，將消費者權益保護工作納入商業銀行年度審計范圍，建立、完善以五年為一個周期、全面覆蓋總行和一級分行的消保審計方案。內部考核方面，《管理辦法》提出“消費者權益保護考核應納入銀行保險機構綜合績效考核體系，權重占比原則上不低于總分值的5%”。現階段，多數商業銀行對消費者權益保護的考核權重占比與這一要求仍有一定的差距，建議提前研究、修訂考核方案，進一步優化消保考評體系，提高總分行各級機構層面消保考核的權重。

根據《管理辦法》在產品和服務設計開發、營銷推介和售后管理等各個業務環節對消費者權益保護的規定，對產品和服務進行全面自查并梳理問題，建立健全覆蓋全流程消費者權益保護體系。優化消保審查機制，強化設計開發、定價管理、協議制定、營銷宣傳等環節的消費者權益保護審查；完善銷售行為可回溯管理機制，對產品和服務銷售過程進行記錄和保存，實現關鍵環節可回放、重要信息可查詢、問題責任可確認；暢通投訴處理和糾紛化解機制，完善處理流程，強化溯源整改，切實履行投訴處理主體責任，確保事前審查、事中管控、事后監督等各環節和流程符合《管理辦法》的相關要求。

落實《管理辦法》關于適當性管理、投訴處理、糾紛處理等方面的規定，除了要有完善的制度保障，還需要員工過硬的消保履職能力作為支撐。建議商業銀行進一步建立健全消費者權益保護的內部培訓機制，通過多種形式開展消費者權益保護培訓，提升培訓效能，強化員工特別是一線員工消費者保護意識。同時，注重提升員工的業務能力，減少因員工誤導性宣傳、產品推薦不當等不規范行為導致的損害消費者權益事件，持續提升消費者權益保護工作的有效性。

按照《管理辦法》要求，建立健全消費者個人信息保護機制，加強個人信息保護盡職監督檢查。建議商業銀行進一步完善個人客戶信息新建、維護的管控標準，細化個人信息收集和處理規則，嚴格信息分級授權和使用審批等管理程序，對消費者個人信息實施全流程分級分類管控，為不同業務場景匹配有針對性的隱私政策。同時，定期審核和評估算法模型，強化算法應用的自律和管理，堅決杜絕算法歧視等利用技術和數據優勢侵害消費者權益的行為。