城市基層黨建引領基層治理現代化問題研究
——以南昌市為例

趙 坤 李 茜 盧亮昊

［提 要］街道社區黨組織是城市基層治理的領導核心，在基層治理中發揮著政治領導、利益協調、資源整合和服務保障等功能。當前，基層黨組織建設引領城市基層治理主要存在角色定位不清晰、思維理念有偏差、體制機制需改進、隊伍管理較落后等共性困境，必須從實際出發，理清職責權限，轉變理念方式，強化頂層設計，健全組織體系，構建基層黨建引領基層治理新格局。

街道社區作為現代城市社會治理的基本功能單元，是提高市域社會治理現代化水平、滿足人民日益增長的美好生活需要的重要載體。習近平總書記視察社區時先后指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強、不能削弱”，“社區治理得好不好，關鍵在基層黨組織、在廣大黨員”。當前，城市基層黨建引領基層治理已經成為國家社會治理的重要途徑。據中共中央組織部《2022年中國共產黨黨內統計公報》顯示，全國9034個城市街道、29649個鄉鎮、114065個社區（居委會）已建立黨組織，覆蓋率均超過99.9%。街道社區黨組織建設的成效如何，直接關系到黨在基層的執政基礎，關系到國家治理體系和治理能力現代化，是新時代基層黨組織建設的重要課題。在治理能力現代化背景下，中共中央、國務院出臺了《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》等相關文件，對全面提升城市基層黨建引領基層治理的能力和水平指明了方向，提供了遵循。當前，百年變局和世紀疫情疊加交織，城市社區黨組織如何發揮堅強組織力與戰斗堡壘作用、如何凝聚各方力量成為社會治理不得不面對的課題。本文以街道社區黨組織為切入點，結合筆者在南昌市的調研，分析疫情“放大鏡”下城市基層黨建引領基層治理存在的共性困境，探討改進方向與優化路徑，以期為構建人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體，開辟區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的基層治理新格局，為實現治理體系和治理能力現代化提供理論參考。

一、城市社區黨組織在基層治理中的功能定位

“社區黨建”這一概念，是1996年3月在上海市委印發的《關于加強街道、居委會建設和社區管理的政策意見》文件中首次提出。社區黨組織建設與同一時代社會政治經濟發展狀況密不可分。黨的十四大正式提出實行社會主義市場經濟后，經濟體制和社會結構發生了深刻的變革，原有的管理體制已經難以適應時代發展的需要，城市化使得人民群眾的需求呈現出多樣化、多層次以及多角度的特征，社會的“碎片化”和個體的“原子化”現象愈發顯現，黨必須依托“集人口、區域、環境、經濟、文化等要素合而為一的社區”作為新的載體和平臺進行社會的有效管理和整合。黨的十九大以來，黨中央自上而下大力推動社會治理重心向基層下移，并且提出要把各領域的基層黨組織建設成為宣傳黨的思想、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、促進改革發展的堅強戰斗堡壘。實踐中不難發現，街道社區黨組織在基層治理中有效發揮著政治引領、利益協調、社會整合和服務保障等功能，成為社會治理的事實領導者和強力組織者。新時代加強城市基層黨建工作，發揮其在基層治理中的“定海神針”作用，對鞏固黨的執政基礎、增強社會治理效能、推進市域治理能力現代化進程具有重要價值。

（一）政治領導功能

在國家治理中，馬克思主義經典作家認為，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”。近年來，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》指出，“加強和改進城市基層黨建工作，把城市基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘，對于堅持和加強黨對城市工作的全面領導，夯實黨在城市的執政基礎，推進城市治理體系和治理能力現代化，具有重要意義”。在城市中，街道社區黨組織通過充分發揮思想引領、政治指導、發展引領等政治功能，協調整合基層社會資源以實現城市基層社會“良好治理”的目標，進而實現政治目標，與提升城市基層治理效能相互促進、相輔相成。

（二）利益協調功能

新中國成立后，為了整合碎片化的社會資源，建立了計劃經濟體制和與之配套的資源分配體制，全國建立了“單位制”的城市治理體系以維護新生國家下的社會秩序。改革開放后，隨著政治體制改革的不斷深入，單位對個人的約束范圍和力度逐漸弱化，街道社區承載原有單位在社會建設、社會治理以及公共服務的兜底功能，成為“社會人”公共生活的主要場所。經過多年的孕育發展，街道社區的人口與日俱增，同一社區高、中等收入群體與困難、弱勢群體并存，不同群體的利益需求不同，社區治理的參與主體已呈現多元化態勢。街道社區黨組織作為具有有效政治支持的主導性治理主體，代表著社區最廣大居民利益，有著深厚政治優勢和組織優勢，在化解社區多元主體利益沖突過程中發揮著獨一無二、不可或缺的作用，它通過充分調動政治、經濟、文化、社會等多方面資源，優化有限資源的合理配置，科學、合理、有效地使不同組織與個人的利益訴求能更全面、更直接、更準確地得以表達，使利益矛盾問題得以妥善解決與合理協調。

（三）服務保障功能

習近平總書記指出，“始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，是我們的黨始終得到人民擁護和愛戴的根本原因，對于充分發揮黨密切聯系群眾的優勢至關重要。我們任何時候都必須把人民利益放在第一位，把實現好、維護好、發展好廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點”。因此，服務群眾是街道社區黨組織建設的應有之義。街道社區黨組織是離民眾最近的基層組織，通過完善黨的組織體系，從而將治理與服務的觸角延伸到社會的各個細枝末梢，把服務群眾、凝心聚力、優化治理、促進和諧貫穿基層黨建的全過程，充分發揮基層黨組織在建設新時代文明和諧美麗社區中的戰斗堡壘作用。通過整合社區服務資源，調動各類社會組織、市場主體和廣大群眾深度參與基層治理，最大限度凝聚整體合力，在豐富居民文化生活、便民利民、社會保障、疫情防控等工作的同時，著力破解維護居民群眾合法權益，幫助困難群眾解決就業等重點、難點、熱點問題，豐富服務內容、創新服務載體、優化服務方式，讓居民在社區生活得更方便、更舒心、更美好，提升群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二、城市基層黨建引領基層治理現代化的共性困境

單位制消解后，社會的自主空間日益擴大，社會事務大量涌現，社區成為承接社會職能的重要載體和重組社會事務的新型公共空間。街道社區黨組織在發揮統籌、協調、整合等方面面臨許多現實問題。對照基層治理的現實需要，結合筆者在南昌市的調研，總結梳理近年來城市基層黨建引領基層治理的實踐探索，特別是在世紀疫情的大背景下，各種矛盾問題層出不窮、紛繁復雜，總結歸納起來至少存在四個方面的共性困境。

（一）角色定位不清晰

城市治理的“最后一公里”就在社區。街道社區既是各項行政命令的承擔者，也是國家公權力的行使者，同時還是居民群眾利益的代表者，肩負著組織、動員居民群眾參與自治的職責。多重角色要求基層黨組織既要充分代表國家治理主體發揮治理效能，又要培育社會自治能力以有效填補行政體制下的“權力真空”，通過資源配置、利益整合、信息共享等方式滿足民眾的現實訴求。但在調研中發現，近年來，各級政府圍繞社區減負增效做了大量工作，部分地區試行了社區工作事項準入制度，建立了社區工作明細，但實際效果并不理想。究其根源，街道社區雖然是自治組織，但在活動經費、人員編制、工作場所等方面均由基層政府（街道）負責，而面對維穩、防控、綜治、創先、迎檢等治理任務時，往往需要跨區域、“多部門協同作戰”，部分社區黨組織對黨建引領認識不足，并沒有有效聚焦政治引領將社會再組織化，當好黨的宏觀政策下沉到基層、下沉到群眾中間的媒介和紐帶。面對疫情防控大考，“屬地網格化管理”和黨建載體將社區資源迅速整合，有效動員社區各種力量參與到組織核酸檢測、統計進出人員、發放防疫物資、上報各類數據等多項緊急任務中，但也存在少數基層黨組織自身“實力較弱”，人手不足、年齡結構、性別構成不合理，未能充分照顧不同主體的多元化需求，使得部分居民獲得感不高，一定程度影響了黨在基層的組織力、引領力、凝聚力。

（二）思維理念有偏差

思想是行動的先導。先進的工作理念是指引街道社區黨組織建設破浪前行的燈塔。黨的領導是實現國家治理體系和治理能力現代化的根本前提和政治保障，基層治理是黨在城市全部工作和戰斗力的落腳點和著力點，二者密不可分，相互融合。從南昌市的實踐來看，后單位時代，從“單位——工作——社交”的一體化空間已經不復存在，面對離散的各類要素，街道社區黨組織作為社會治理的重要主體，為廣大群眾理性有序表達訴求和自我管理、自我服務提供了豐富載體，通過促進政府職能轉變、優化公共服務供給、發展公益事業、化解社會矛盾，積極發揮著基層治理“微血管”“調節器”“減壓閥”的重要作用。當前，部分街道社區黨組織還存在“老辦法不管用、新辦法不會用”的現象，依賴過去“自上而下”的行政領導方式引領社區其他組織，已經無法適應新時代的需要，社區共治的理念和現代的治理手段運用不足。少數社區的物理網格和智能網格未能有效重疊，更多依賴面對面的溝通方式和人海戰術，“市場化”“智慧化”管理能力不足，疫情防控大考也暴露了部分社區在治理能力上，存在信息不對稱、合力不足、風險評判能力較弱等問題。深究問題的根源，還是思想上對基層黨建工作存在認識偏差，黨建工作與基層治理“兩張皮”，忽視黨建工作與中心工作的有機融合，弱化了基層黨組織在組織、聯系、引導、服務群眾中的政治核心作用，容易引發各種利益沖突、社會矛盾。

（三）體制機制需改進

在全面深化改革向縱深推進的新時期，黨中央多次強調要加強頂層設計，把頂層設計和基層探索有機結合起來，實現自上而下與自下而上的協調聯動。然而，在現實中，各個縣區黨建引領基層治理的創新做法有時重形式輕實效，存在“重復建設”“政策打架”“同質化建設”等現象，迫切需要構建規范化的治理體系。近年來，中央自上而下大力推進城市基層黨建工作，各地紛紛建立了街道（社區）兼職委員制度，推動了“兩新”組織“兩個覆蓋”，鼓勵轄區單位參與到社區治理中來，推動形成共建共治共享新格局。但受傳統“單位黨建”思想的限制和影響，區域互通、條塊聯動的城市基層黨建有時在基層治理中未能有效落實，有的單位“自轉”多、“公轉”少，社區培育發展社會組織的土壤“肥沃度”不充分不平衡，有的未能以社區黨組織為“圓心”形成有機整體，發揮整體效應。在調研中了解到，南昌市黨員干部在疫情防控中主動沖鋒在前，由市委組織部牽頭組建了多個部門聯合的“洪城紅”應急隊伍，訓在平時，用在及時，切實有效助力疫情防控工作。但還是有部分社區向調研組反應，在職黨員“進社區”依然存在少數黨員到社區開展服務僅僅是為完成“報到”任務，容易出現“拍照亮身份”“拍照留痕”，而非實質的“參與”服務，這樣就容易導致共建流于形式、黨建工作浮于表面等問題。

（四）隊伍管理較落后

作為社區治理骨干力量的社區工作者隊伍和黨員隊伍存在能力素質不適應的情況，完成“碎片化”的治理任務顯得“力不從心”。當前，部分地方對基層黨組織建設的視線仍然停留在社區黨組織和社區黨員兩個層面，對于神經末梢的網格黨支部、小區黨支部、樓棟黨小組的日常建設重視不夠，有的甚至存在長期缺失的現象。大部分街道社區黨組織下屬黨支部和黨小組的主體多是“朝九晚五”的上班族或是“銀發黨員”，難以保證有足夠的時間和精力去做黨建工作和群眾工作，絕大多數工作還是依賴于社區工作者。在疫情防控等重大公共衛生事件和公共事務中，末梢組織反應相對較慢，有時依賴上級行政指令，主動作用發揮不強。同時，黨員“細胞活力弱”。現實中，社區直管黨員中“本地成長”的占比少，大學畢業生、退伍軍人、離退休職工黨員因工作生活等客觀原因“轉入”的相對較多，有的認為只是“在社區過渡一下”，歸屬感并不強；有的黨員以工作忙為由疏于參加組織生活，黨員熟悉度不夠。當基層黨組織的日常組織生活不能精準聚焦便民服務、解決居民的實際問題，就容易出現“表面化”“形式化”等現象，導致部分社區黨員尤其是年輕黨員責任感、使命感、歸屬感不強，樂意享受“權利”而非主動承擔“義務”，而部分能力強、意愿強的黨員在“志愿服務”時，偶爾也會出現“受氣又受累”的現象。

三、城市基層黨建引領基層治理現代化的優化路徑

對照當前城市基層黨建引領基層治理中存在的共性問題，圍繞黨的十九大報告提出的“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”的實現路徑，調研組嘗試從增強引領效能、創新引領手段、重構引領機制、提升引領能力等方面提出解決方案。

（一）理清職責權限，增強引領效能

自上而下對黨建引領基層治理的主體與模式等方面作出整體規劃和統一規范。依據“權責法定”的原則探索街道社區黨組織的“定責、擴權、賦能”，將綜合性、協調性、改革性事項統一集中處理，全面推動街道社區黨組織成為區域內社會治理的核心。一是落實“社區減負”，實現“輕裝上陣”。強化社區工作清單制和準入制的實施力度，進一步厘清社區與職能部門、街道的職責邊界。探索社區黨務、居務、政務相對分離模式，將社區承接的各項政府職能和社會事務從社區居委會剝離出來，推動形成“社區黨組織領導、居委會自治、社區工作站承載”的運行機制。二是推行“社區營造”，回歸自治本位。學習借鑒其他地區的成功做法，探索開展城鄉社區可持續總體營造，推動健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制。三是強化“黨組織統領”，形成多方合力。著力推進“紅色物業”品牌建設，分級打造一批引領強、信用好、滿意度高的示范物業服務企業，持續健全完善“黨建+物業（保安）+智能安防+網格”全覆蓋智能化的基層治理體系，以“共駐共建”活動為載體，明確黨委、政府、社會、公眾等各方參與主體的職能職責，比如健全物業服務企業信用評價體系，根據信用評價結果，建立物業服務企業“紅黑名單”制度，實行守信激勵、失信懲戒、優勝劣汰差異化管理措施，支持以政府購買服務等形式承接有關政務服務和公共服務，切實發揮各方職能，形成合力。

（二）轉變理念方式，創新引領手段

通過理念更新、制度創新、技術革新，探索社區黨建項目與社區營造項目的結合，激活治理動能。一是高標準培育示范典型。樹立系統思維，強化融合意識，堅持經營理念，分類別、分層級培育突出政治功能有色彩、聚焦為民服務有溫度的示范點、精品線，以黨建品牌引領構建“四大戰略性新興支柱產業+四大特色優勢傳統產業+若干生產性服務業”的“紅色引擎”、行業部門和街道園區的“紅色點陣”，大力發展植根社區的社會企業，引領企業直接回應社區需求，以商業運營為手段創造經濟文化社會價值。不斷提升黨建工作的附加值，增強城市基層黨組織服務群眾、服務發展的核心競爭優勢。二是強力打造探索“紅色網絡”。加快推進社會治理現代化大數據平臺建設，將黨建云平臺、12345政務熱線、數字城管、昌通碼等各類社會治理綜合信息數字資源，形成“最強數據芯、最短指揮鏈、最優服務鏈”，統一為社區黨員和工作者配備智能移動終端，實現“指揮部門——社區網格——黨員居民”的互聯互動，充分利用“數字化”“云平臺”減少重復性工作，提升治理的智慧化水平。三是建立紅色應急管理隊伍。進一步優化網格編組，整合各級部門在街道社區的黨員志愿者與各類協輔人員，按照“社區吹哨、部門報到”的思路，實現番號管理，建立“社區工作者+街道干部+掛點單位干部+黨員志愿者+掛點民警+社區醫生+各職能部門工作人員+社區居民”的“多網合一”體系和黨組織領導下的“總隊——大隊——中隊（——小分隊）”指揮體系，推動做實“平時”縱向到底進行預建黨組織，“戰時”橫向到邊銜接屬地黨組織，形成統一指揮、協同作戰、分工負責、運轉高效的應急救援聯動格局。

（三）強化頂層設計，重構引領機制

緊盯關鍵短板，堅持和科學運用頂層設計與基層探索良性互動的方法，著力構建系統完備、運行有效的制度體系，形成基層黨建引領基層治理創新實踐自上而下的整體合力。一是強化基層黨建引領基層治理的頂層設計。依據新時代黨的建設總要求以及國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要，深入研究總結先進地方的寶貴經驗和創新理念，對黨建引領基層治理的制度機制、方法路徑等方面作出制度性安排，為全面深化改革提供更完備的理論支撐、思想引領和制度保障。二是黨建引領多元主體參與社區發展。創新黨組織建制，由區域黨工委對區域內的黨建資源、公共服務資源、社會資源進行統一調配與集約利用，加強街道社區黨組織對各類主體約束力、召喚力、凝聚力，構建共建共享的區域治理體系。摸清轄區內快遞網點、外賣配送站、網約車集中點、網絡主播聚焦區等分布情況，整合社區可利用場所，建立常態化共享機制，引導新就業群體積極參與社會治理，構建“15分鐘黨群服務圈”，推動黨組織和黨的工作全覆蓋。三是健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，積極發展全過程人民民主。發掘培育街道社區居民代表，強化“主人翁”意識，鼓勵街道社區居民成立各具特色的服務隊，在基層公共事務和公益事業中廣泛實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

（四）建全組織體系，提升引領能力

多管齊下、多措并舉增強街道社區黨組織的核心戰斗力。一是創新社區干部培育機制。鼓勵社區工作者參加社會工作職業資格評價和學歷教育，提升綜合素質。按照“每萬城鎮常住人口不少于18名社區工作者”的標準配齊配強社區干部，建立社區黨組織書記后備人才庫，由上級組織部門備案管理，加大從優秀書記和社區工作者中定向招錄公務員、事業編制干部力度，提高政治待遇，營造尊崇社區工作者的社會氛圍。二是著力提升末梢的敏銳度。汲取“支部建在連上”的經驗，建立“社區大黨委——網格黨支部——樓棟黨小組——黨員示范戶”的組織體系，將黨的工作觸角延伸到小區、樓棟直至每家每戶，實現“原子化”社區居民的再組織，通過社區日常性工作開展形成密切聯系的有機共同體。三是打造黨群服務綜合體，增強群眾情感認同。按照“設置居民便民服務、行政辦公、文化娛樂、社會創新創業等功能區域，鏈接黨群服務、公共服務等多維度服務項目”設置功能室，擴大社區黨組織及社區黨員干部與轄區內企事業單位、居民群眾的物理接觸面，切實了解群眾的日常需求，并根據需求設立老年食堂、青年之家、青年創客空間、老黨員工作室、婦女之家等特色服務場所，開展家政服務、家庭教育、文體康養、助老托幼等低償服務，讓“黨員見得到、政策送得到、問題管得到”成為常態，讓群眾在朝夕相處中密切聯系增進情感認同，提高社區居民的“主人翁意識”，重構“熟人社會”，實現“黨組織對群眾有求必應、群眾對黨組織一呼百應”。