重大突發公共衛生事件下脫貧地區韌性治理的路徑研究
——基于武漢市新洲區鳳凰鎮的實例考察

文 婧

［提 要］作為當前最新的治理理論，韌性治理強調社會生態系統在遭遇突發事件或自然災害時的持續適應、轉變和創新能力，為重大突發公共衛生事件下脫貧地區實現鄉村善治、鞏固拓展脫貧攻堅成果、提升風險應對能力提供了思路和方向。作為原武漢市重點扶持的20個貧困老區鄉鎮之一，鳳凰鎮經過近年實踐探索，初步形成了一條扭轉農村貧困、重塑鄉村面貌的治理新模式，但這種模式在新冠肺炎疫情這一重大突發公共衛生事件沖擊下也暴露出一些短板與問題。必須從韌性治理的邏輯出發，在構建多元參與格局、加快城鄉一體化建設、強化數字化支撐等方面進一步發力，方能推動以鳳凰鎮為代表的超大城市遠郊脫貧地區走上可持續發展之路。

一、問題的提出

以重大傳染病疫情等為重要表現形式的突發性公共衛生事件，因其不易預測性、傳播廣泛性、危害嚴重性、應急處置專業性等特點，不僅對人類身體健康和生命安全構成極大危險，也對一個國家的治理體系和治理能力提出了嚴峻考驗。今年以來，新冠肺炎疫情這一新中國成立以來防控難度最大的重大突發公共衛生事件，仍然在國內呈現多點散發和點狀爆發態勢，對經濟發展和社會穩定造成持續性沖擊。作為我國國家治理體系與治理能力現代化建設中的薄弱環節，廣大農村地區在疫情防控常態化新階段，既要做到抓實抓細安全風險防范，又要全面推進鄉村振興，實現鄉村治理在“平時”與“戰時”間的高效切換，顯然對其彈性和韌性提出了更高要求。

“韌性”（Resilience）一詞來源于拉丁文Resilio，本意是“回到最初的狀態”，早期多被應用于工程技術、生態防護和城市建設領域，近些年公共管理視角下的韌性治理研究才逐漸進入學者視野，并隨著新冠肺炎疫情全球大流行逐漸成為國內外學術界討論的新熱點。目前，國內學者對韌性治理的研究主要集中在兩個方面：

一是用韌性理論對城市進行有效治理，包括韌性城市建設、韌性社區建設和城市公共物品脆弱性風險治理等。朱正威、劉瑩瑩把“韌性”概念引入復合性災難治理，認為“韌性治理”是風險與應急管理的新路徑，可能從根本上改變一個區域或城市應對現代復合型風險和災害的準備方式。陳濤、羅強強把韌性治理看作是一種更具自主性、適應性和變革性的可持續治理思路，為社區應急管理的理念更新和實踐拓展提供了新視角。文婧、朱玲琳、朱正威、劉瑩瑩、楊洋等學者則以韌性城市理念為切入點，分別剖析了新冠肺炎疫情防控期間各個城市暴露出的問題，并從不同層面提出了重大突發公共衛生事件下韌性城市的構建策略。

二是韌性理論向貧困治理領域邁進。隨著脫貧攻堅戰的圓滿收官，我國已完成消除絕對貧困問題的歷史目標，進入全面推進鄉村振興新階段。鄉村振興是打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會關鍵時刻，鞏固拓展脫貧攻堅成果、健全現代社會治理格局的重大戰略部署，也是后扶貧時代我國鄉村貧困治理的必然要求。許小玲認為，韌性治理與貧困地區鄉村振興在價值取向、治理主體及治理機制上具有高度契合性，對于鞏固脫貧攻堅成果、提升鄉村治理能力具有重要意義。鞏蓉蓉、何定澤、吳本健指出，脆弱性治理適時轉向韌性治理，提升脫貧地區鄉村系統主動、有效應對風險的能力，進而實現可持續發展，是推進鄉村振興的題中應有之義。

盡管近年來學界對于貧困地區、脫貧地區基層治理進行了廣泛而深入的探討，但在韌性治理框架下進行的相關研究成果并不多。特別是在新冠肺炎疫情這一重大突發公共衛生事件的持續沖擊下，如何另辟蹊徑，尋找一條擁有持續適應、轉變和創新能力的韌性治理新路，是新時期鄉村治理不斷演進的現實選擇，也是學界面臨的新課題、新任務。本文擬在“韌性治理”分析框架下，按照“總結經驗—發現問題—解決問題”的研究思路，以原武漢市重點扶持的20個貧困老區鄉鎮之一——新洲區鳳凰鎮為例，系統考察該鎮近年來探索韌性治理的生動實踐和基本經驗，全面剖析在新冠肺炎疫情沖擊下這種治理模式暴露出的短板與問題，并對該鎮如何進一步推進韌性治理、實現鄉村全面振興提出對策建議，以期為重大突發公共衛生事件下其他脫貧地區，特別是超大城市遠郊脫貧地區求索鄉村善治之路提供些許借鑒。

二、韌性治理的內涵及價值

作為當前最新的治理理論，“韌性治理”與傳統的“應急管理”“風險管控”不同，它把風險看作是一種應然、常在的狀態，把特殊時期、特殊階段的“應急治理”“脆弱性治理”納入一般時期的“常態化治理”過程，關注的不僅僅是社會生態系統在遭遇突發事件或自然災害時的響應和應對能力，更強調系統中多元主體的韌性水平，以及它們在風險應對過程中的自我修復和自我發展能力。在當前新冠肺炎疫情多點散發、高位頻發，以及各類風險挑戰不斷加大的背景下，脫貧地區由于基礎條件差、自我發展能力弱，更容易受到自然因素、經濟因素、社會環境等擾動影響。韌性治理為重大突發公共衛生事件下脫貧地區提高抗風險能力、降低社會生態系統脆弱性提供了理論導向，也為新時期鄉村社會實現善治目標指明了根本方向。

（一）韌性治理是實現鄉村善治的根本方向

鄉村治理是國家治理的基石，實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要內容和根本保障。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，要求“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，走中國特色社會主義鄉村善治之路”。韌性治理特別強調治理主體的多元性和治理過程的合作性，旨在通過建立包括各級黨委政府、企業、社會組織、個人等多主體在內的協同治理機制，最大程度發揮各個主體的自組織能力，以便在風險發生時迅速產生聚合效應，形成抵御風險的社會資源合力。韌性治理實質上就是多元治理、協同治理，與中央文件改進鄉村治理的方向和路徑不謀而合。按照韌性邏輯構建鄉村治理體系、提升鄉村治理能力，能夠有效調動各方力量，靈活分配社會資源，凝神聚力破解鄉村社會面臨的各類難題，最終達到鄉村善治。

（二）韌性治理是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要內容

由于城鄉發展不平衡，貧困地區各要素缺乏、內生動力不足，在我國以往的扶貧、減貧實踐中，國家強有力的行政干預和外部力量的注入發揮著重要作用。但是，隨著絕對貧困問題的歷史性解決，逐漸擺脫對扶貧政策的依賴，不斷提升脫貧地區和脫貧群眾的自我發展能力，成為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的必由之路。韌性治理本身便是一個從“主要依賴外界力量應對”轉向“自主主動應對”的概念，其核心是培養各主體的自我修復和自我發展能力。在所謂的“后扶貧時代”，只有協調好內生力量和外來力量的關系，加強農民的主體性形塑與建構，激發農民自我管理、自我服務、自我發展的積極性和創造性，才能推動脫貧地區走上可持續發展之路，最終實現全面振興。無論是從實現高質量、可持續脫貧，還是從推進鄉村振興來看，韌性治理都具有一定的指導價值。

（三）韌性治理是提升脫貧地區風險應對能力的有效途徑

從現實情況來看，脫貧地區受制于基礎條件薄弱、資源稟賦差和內生資源不足等多重困境，脆弱性和面臨的風險較之其他地區更大。特別是重大突發公共衛生事件下，脫貧地區既要具備應對疫情風險擾動的能力，又要具備維護生產生活的能力，這顯然需要更系統的治理思維。韌性治理兼顧常態化治理與非常態化管理，強調社會生態系統在遭遇沖擊和危機時的適應、調節、恢復能力，致力于從整體上化解外部對社會生態系統的挑戰與威脅，并從社會韌性、經濟韌性、政治韌性、文化韌性等多個維度提出解決方案。雷曉康、汪靜關于陜西省平利縣的既有研究表明，韌性治理可以用來解釋高度復雜、脆弱和調節能力差的鄉村發展過程，能夠為脫貧地區風險應對和鄉村振興可持續性發展提供創新的治理思路和推進路徑。

三、鳳凰鎮的韌性治理實踐

鳳凰鎮隸屬于武漢市新洲區，地處大別山南麓、舉水河西岸，北臨麻城、紅安，自古便有“雞鳴三地”之稱，是武漢市典型的口子鎮。全鎮下轄19個村、1個社區，鎮區距武漢市城中心70公里，是湖北省最早確立的大別山革命老區之一，也是武漢市曾經重點扶持的20個貧困鄉鎮之一。區域內以山地丘陵為主，土地相對貧瘠，且年輕人大多外出務工，現實的耕作條件和人力資源嚴重制約了當地農民收入。2015年，鳳凰鎮入選全國首批建制鎮示范試點，成為武漢“最后的小鎮”。以建制鎮示范試點建設為契機，鳳凰鎮緊抓實施鄉村振興戰略重大機遇，因地制宜發展農旅產業、大力健全村鎮基礎設施、深度改善人居環境、創新完善“法治+村民自治”模式，不斷激活鄉村發展內生動力，實現了脫貧攻堅與鄉村振興成果的有效鞏固和提升，為超大城市遠郊脫貧地區探索韌性治理之路提供了借鑒和啟示。

（一）因地制宜謀劃農旅產業發展，提升鄉村經濟韌性

鳳凰鎮堅持把產業作為推動實現鄉村振興的有效途徑，深挖資源稟賦優勢，按照“打造現代都市后花園”的目標，因地制宜發展鄉村旅游和現代生態觀光農業，大力推進古法紅糖、精品苗木、茶葉種植、生態養殖、休閑康養等產業不斷發展壯大。一是著力推進鄉村旅游發展。瞄準全域旅游發展定位，探索“文旅、農旅、產旅、城旅、居旅”發展模式，激發全民參與經營大眾旅游項目、創建全域旅游的熱情。推進鳳娃古寨、毛沖全域生態片區、東方神農綠色蔬菜示范園區、綠洲源賽車小鎮和宏博泰七彩茶園觀賞區等五大園區錯位發展，培育扶持和發展特色生態旅游產業。優化營商環境，開展全域旅游鏈條招商，以石骨山、陳田等2個歷史文化名村的時代印跡和文化內涵為重點，著力引進文旅小鎮建設的旅游龍頭企業，扎扎實實引進一批大項目、好項目，放大人文優勢，擦亮“傳奇石屋山、五彩鳳凰鎮”旅游品牌。二是培育壯大特色產業。突出“生態、特色、規模、品牌、效益”，做大做強菜果茶等特色產業，培育東方神龍、綠洲源等重點農業龍頭企業，扶持家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體發展，采取“農業公司+合作社+貧困戶”的模式，發展特色產業園區18個，流轉土地31293.6畝，累計投入達到9億余元，2020年實現年銷售收入11.1億元，帶動貧困戶303戶、795人。

（二）深度改善村鎮基礎設施和人居環境，提升鄉村環境韌性

鳳凰鎮高度重視交通、能源、水資源、信息等基礎設施對社會經濟的支撐和帶動作用，統籌規劃、合理布局，鎮、村聯手建立和完善基礎設施一體化體系，深入開展人居環境整治提升行動。一是聚焦補足基礎設施短板。積極推進鎮村道路、供水、污水、垃圾處理和網絡一體化建設，提升城鄉生活品質和綜合承載能力，搭建城鄉設施互通，資源共享的產城結合平臺。持續推進農村四好公路綠化建設，積極爭取創建全省“四好農村路”示范鄉鎮，同時設立全鎮農村公路工程項目信息庫，全鎮公路總里程達到148.62公里，鎮旅游環線被確定為“全省美麗農村路”。建立常態化監管機制，加強河道、道路干線的管護，著力將河道、干道沿線建成鳳凰的綠色走廊。二是探索和創新農村環境整治工作。深入推進垃圾分類、精準滅荒、“廁所革命”、違法砂石料堆廠整治等重點工作，抓好環保督察整改，根治污染源頭，守牢生態底線。全面推行河湖長制，加強飲用水源地保護，加大河道、水庫、岸線巡查、保潔力度，整治河道采砂行為，創新小農水長效管護模式，擴大管護覆蓋面。大力開展“五清一改”行動，深入推進農村人居環境綜合整治，持續鞏固“清潔家園”和“六大清零”成果。

（三）創新完善“法治+村民自治”模式，提升鄉村社會韌性

為了提高鄉村治理水平，鳳凰鎮聘請專業律師團隊創設鄉村治理體系規范，包括《村民自治章程》和《村規民約制定辦法》等，在法治先行的基礎上，進一步健全既保證黨的領導又保障村民自治權利的村級民主自治機制，初步形成了“法治+村民自治”鄉村治理模式。一是健全村民會議議事及參與事務管理機制。通過戶代表形式解決村民大會難以召集的問題，創造村民參與村民自治的現實基礎。加強村民自治組織建設，在各村成立紅白理事會、外出務工人員互助理事會等，推動村民形成精神上的共同體。二是持續推進自治、法治、德治有機融合。充分發揮村規民約在解決農村民事糾紛中的獨特功能，倡導契約精神、弘揚公序良俗。深化“網格化+十戶聯防”群防群治工作，充分調動村（社區）、組干部、網格員、中心戶長、老干部、老黨員等積極性，全面收集社情民意、矛盾糾紛、治安、事故隱患、自然災害等各類信息，做到早發現、早上報、早預防。落實安全生產責任，提升應急救援能力和協同處理能力，做好疫情防控、防汛抗旱、森林防火等防災減災工作。

四、重大突發公共衛生事件下脫貧地區韌性治理的推進路徑

經過近年的實踐探索，鳳凰鎮在產業發展、公共服務供給、生態環境保護、鄉村治理體系等方面積極改革創新，初步形成了一條扭轉農村貧困、重塑鄉村面貌的治理新模式。這種模式經受住了新冠肺炎疫情這一重大風險的沖擊與考驗，在如期打贏脫貧攻堅戰、穩定鄉村經濟社會秩序等方面顯示出極大優勢。但面對新冠肺炎疫情這一重大突發公共衛生事件，鳳凰鎮“平時”運行有效的治理模式也暴露出一定的短板與問題：一是村民主體意識不強，風險意識缺位。作為疫情防控和鄉村振興的重要參與者，相當一部分村民缺乏必要的主體意識和風險意識，以被動服從政府防疫措施為主，參與群防群治的積極性不高。二是各主體協調聯動不佳，合作機制有待優化。三是產業融合不夠，線下市場依賴度過大。農業產業鏈整合不完善，新產業新業態的發展尚處于初級階段。受“封路”“封村”等防控措施影響，農產品運輸受阻，一度出現積壓、滯銷現象。四是城鄉資源分配不均，應急保障薄弱。與武漢市中心城區相比，鳳凰鎮的人居環境、醫療衛生條件仍然較差，在專業人員、應急物資等方面存在一定差距。特別是信息化基礎建設比較落后，既不利于應對各類突發事件和開展常態化疫情防控工作，也無法很好推進農業全產業鏈深度融合。

重大突發公共衛生事件下，鳳凰鎮同剛剛打贏脫貧攻堅戰的諸多鄉村地區一樣，不僅面臨著某些脫貧戶和脫貧村的返貧風險，也面臨著村民生命財產安全受威脅、經濟社會正常秩序隨時被擾動和打亂的風險，治理邏輯必須兼顧“平時”和“戰時”之需。從鳳凰鎮的經驗來看，脫貧地區特別是超大城市遠郊脫貧地區，應堅持韌性治理的邏輯框架，在以下幾個方面進一步發力，方能不斷提升風險應對能力，最大程度釋放治理效能，實現社會生態系統的可持續發展。

（一）構建多元參與格局，推動治理主體能力發展

韌性治理主張建設具有自組織力的組織系統，而構建鄉村內部社會網絡是自組織的基礎。要持續發揮農村基層黨組織的引領作用，以區域化黨建為抓手，把政府各個部門、企業、社會組織、村民等多元主體納入治理網絡。一是深化村民自治實踐，發揮鄉村自組織功能。不斷完善“四議兩公開”制度，擴大村民自治范圍。借助QQ、微信、短信、郵件等新媒體形式，拓寬村民利益訴求表達渠道。建立村民參與治理的激勵機制，提高村民自我服務、自我發展和參與風險防控的積極性。二是積極發展農村社會工作和志愿服務，激發社會組織活力。進一步發揮“新鄉賢”作用，培育和發展互助、文體等多元屬地社會組織，增強農村社會中信任、互惠、網絡規范等社會資本的存量。三是弘揚優秀鄉土文化，大力培育村民共同體意識和公共精神。加強黨群服務中心、文化廣場等陣地建設，通過開展形式多樣的民俗活動、關愛活動等，豐富村民的文化生活，增強村民的心理認同和主體意識。

（二）加快城鄉一體化建設，促進治理資源擴容延伸

基礎條件和內生資源是決定脫貧地區能否實現韌性治理、最終走向振興之路的關鍵因素。重大突發公共衛生事件下，為鄉村地區特別是脫貧地區進行稟賦提升和資源擴容顯得尤其重要，可以說，是提高其社會生態系統面對外部沖擊時反應能力的有效途徑。要立足于城鄉一體化的系統思維，統籌各類資源功能布局，提高脫貧地區鄉村治理體系的開放性。一是進一步加強城鄉交通銜接。合理布局軌道交通、公路和交通樞紐等交通基礎設施，持續推進農村通戶道路硬化工程，構建發達的快速網、完善的干線網和廣泛的基礎網等，努力打造武漢市主城區與遠城區1小時通勤圈，積極引導城市資源要素向鄉村地區延伸。二是全力推進農村地區公共服務基礎設施配套建設。以“留空補缺”的方式，完善農村農田水利、通信、醫療、垃圾處理等基礎設施建設，補齊公共服務短板。因地制宜建立“市—區—鎮（街道）—村（社區）”四級應急物資儲備制度，對常規的應急物資如藥品、醫療設備等進行“流動式”儲備，提高鄉村地區特別是脫貧地區風險響應和應對能力；三是對脫貧地區持續給予社會支持。有效整合“市—區—鎮（街道）—村（社區）”四級服務資源，常態化開展下沉活動，通過社會團體的資源嵌入破解鄉村資源困境。

（三）強化數字化支撐，確保治理機制高效暢通

抗擊新冠肺炎疫情的實踐證明，大數據、云計算、人工智能等數字技術為社會治理提供了新的手段支撐，使其更精準、更高效、更智能。重大突發公共衛生事件下實現脫貧地區的韌性治理，必須順應科技信息化發展大勢，大力推進“智慧鄉村”建設，構建新功能，打造新產業，形成具有內生韌性、能夠應變未來的鄉村發展模式。一是積極拓展鄉村數字技術應用場景。加大脫貧地區通信基礎設施建設支持力度，推動5G移動互聯網、寬帶通信網全覆蓋，切實解決信息傳遞“最后一公里”的問題，使各類預警信息在災害發生前就能快速、及時、準確、全覆蓋地傳播給社會公眾，以最大限度發揮防災減災效益。探索“互聯網+”鄉村治理模式，構建“互聯網+”公共服務體系、“互聯網+”矛盾糾紛化解機制以及“互聯網+”社會風險防控體系等鄉村治理網絡，以數字化、智能化技術手段為鄉村治理提質賦能。二是大力發展農業新業態。依托“互聯網+”推動脫貧地區一二三產業融合發展，實現農業產業規模化經營，創新電商助農、數商興農模式，提高市場風險抵御能力。積極引進或扶持發展信息化物流業，培育農村數字化信息物流站所或中心，持續提升農村風險響應速度，確保重大突發公共衛生事件下農資和農產品管控有序、供給暢通、生產正常。