現代學徒制區域治理的內涵、模式與實踐策略
——以天津市為例

黃旭升

（天津市教育科學研究院 天津 300191）

一、現代學徒制區域治理的內涵

“區域”本是空間概念，從國家、社會的角度講，可以是一定的行政區劃內的區域，也可以是存在一定共性的行政區劃聯合而成的廣義的區域，是個多層次、多側面、相對性很強的概念范疇。依據美國專家胡佛（E.M.Hoover）的觀點，區域是“基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為應用性整體加以考慮的一片地區”，且“最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界”；而“區域治理”（Regional Governance）是治理理論在區域公共事務中的具體運用。關于“區域治理”，學者漢密爾頓（D.K.Hamilton）認為是“一種公私部門之間伙伴關系的協作過程”。在西方學術界，“區域治理” 已經形成了較為成熟的研究方法和概念工具，但關注重點集中于區域性的公民社會建構、區域政府間協調以及跨域性的城市群與環境治理，關于教育的研究只作為其中一個次要的領域。

現代學徒制作為職業教育中重要的辦學模式和人才培養方式，其區域治理的理論隨職業教育學界對職業教育區域治理認識的深化而不斷深化。在1999年第二屆國際職業技術教育與培訓大會上，聯合國教科文組織發布的“漢城宣言”明確指出：“政府對職業技術教育雖然要負主要責任，但在現代市場經濟的條件下，職業技術教育的政策制定與實施都必須通過新的合作伙伴關系來實現，這種合作伙伴關系是政府、雇主、行業、工業界、工會和社會之間的合作伙伴關系”。2012 年，“第三屆國際職業技術教育與培訓大會”提出的“上海共識”則進一步提出要“加強治理，拓展伙伴關系”，特別是“在區域合作的行動和領域框架下發展職業技術教育與培訓的伙伴關系”。

在我國，以往學者很少將“區域治理”同教育，尤其是職業教育的發展直接聯系起來，廣為流行的觀念是由政府進行“區域統籌”，通過深化管理體制改革，強化政府的宏觀調控。涉及制度的研究較多地集中于對《中華人民共和國職業教育法》的探討，包括基本問題研究、實踐性研究、效果研究、國內外比較研究等，但對地方性職業教育管理制度乃至管理條例的研究尚不多見，結合可行經驗進行的深入總結相對更是缺乏。自從《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，政策的新話語在職業教育領域也引發了回響。與人們熟知的那種基于行政行為的“管理”相比，“治理”（governance）的概念顯然更加復雜且更多意見分歧，以至于究竟“因何治理”、“誰來治理”、“治理什么”以及“如何治理”這些根本性的問題一直都沒有公認的答案。

在本研究中，“區域治理”是介于宏觀的國家治理和微觀的學校治理的中觀概念。根據胡佛的觀點，對區域治理中最實用的區域劃分，決定了其與我國省級政府的功能界定基本相當，這也與近年來我國省級政府統籌發展本區域內職業教育的主責相契合。從2013 年頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“擴大省級政府教育統籌權”，到《中國教育現代化2035》提出省級政府要加大省域內各級各類教育的統籌力度，均賦予了省級政府對區域內職業教育的治理主體地位，這也與我國2015 年、2017 年、2018 年三批現代學徒制的試點實踐相吻合。

現代職業教育本是與先進生產力相伴而生，理想狀態是“產教融合”的，而社會分工與專業化的要求又決定了課堂與工作現場的教學資源必須分別配置在校企兩類組織中才會更有效率。職業教育的整體性與資源配置的分散化形成一對基本矛盾，兩方的要求都不會因為有了政策的垂直約束而消弭無形。對于政府來說，一味地強調對事關職業教育的各環節、各方面集中統籌，容易陷入“權力失靈”，因此不得不對管理體制進行改革。對于職業教育本身而言，強調將各環節、各方面集中統籌，意味著某些主觀能動性的被動消失。

作為新推廣的教育模式，現代學徒制的區域治理應以協調二者達到統籌與自主的再次平衡為目標。具體而言，即應允許學徒制的運行既能享受政府的宏觀治理紅利，又能在內部（職業教育及相關領域）形成自洽的模式，最大限度地發揮新模式對高技能人才（學徒、高級學徒）進行培育的高效能。

這需要改革。這樣的改革將從純粹自上而下的指令轉向牽涉更多因素的治理——按照“全球治理委員會”（Commission on Global Governance）的看法，就是由“或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和……它不是一種正式的制度，而是持續的互動”。對資源的占有與支配意味著治理主體的客觀存在，即政府、學校、企業、行業等，它們便有了擔當治理職責的天然基礎。

目前，我國現代學徒制的區域治理呈現的是“政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督” 的格局。在現實中，試點的現代學徒制呈現了“企業與行業不愿主導、學校無法主導、運行效率有待提高、效能有待提升”的現狀。未來，希望能形成體現政府、學校、企業、行業在現代學徒制實施中角色再平衡的新模式，保證企業與行業在其中發揮至少與學校相當的作用，最終實現高質量的學徒（畢業生）培養。

二、現代學徒制區域治理的天津模式

在現代學徒制的三批試點單位中，天津市共有12 家高職學院、4 家企業。經過三輪試點，天津市的現代學徒制在區域治理體系構建已經形成具有較為鮮明本土特色的模式。

（一）四方統籌治理

政府、學校、企業與行業是現代學徒制人才培養模式涉及的四個群體，也是天津市試點時進行統籌管理的合作四方。現代學徒制的區域治理在天津市的試點中體現為兩個層面：人的層面與制度的層面。其一，人的層面。各試點單位在試點之初均建立了由各方共同組成的管理機構，對學徒培養全過程進行指導與約束。以天津海鷗表業集團有限公司為例，在成為國務院批準的第一批試點單位后，公司先期成立了專業指導委員會，遵照天津市教委的相關文件精神，由學校與企業四個部門負責人一一對應組成，共同參與對全過程各個環節的管理。其二，制度的層面。按照從上位概念到下位概念的層級遞進，以《職業教育法》《國家職業教育改革方案》等為基礎，按照《教育部關于開展現代學徒制試點工作的意見》 及天津市教委落實該項工作的文件精神，天津市教委統籌領導了三批試點共17個試點單位的現代學徒制試點工作。天津市教委指導試點職業院校對現代學徒制人才培養模式進行探索，從政治導向、服務性質定位、影響力擴大、激勵機制建立及保障等方面對試點單位的試點工作進行方向性把控。

（二）第三方節點治理

現代學徒制培養學徒是否合格，需要有對專業（技術）方向的把握及對標準的把握，把握好專業方向或技術方向能為學徒培養目標提供技術層面的權威保證。行業是一個個企業串起來后形成的生產鏈的集合體，因此，某項專業技術的最高水平應用是在產業下的企業與行業手里掌握著的。在產業中工作的“人”具備的專業技術水平與該專業是否匹配，最終的評價者是產業概念下具象化的企業與行業。天津濱海汽車工程職業學院是天津市第三批試點單位，在對學徒進行培訓時，不僅與企業合作開發了課程標準，還引入合作企業天津樂達汽車銷售服務有限公司、天津銘信汽車銷售有限公司對學徒進行終端評價。合作企業以及所在行業協會作為第三方對學徒培養合格與否擁有足夠的話語權是第三方治理的具體體現。這一點的實現為現代學徒制區域治理增加了再平衡的可能性。

（三）雙元立體治理

作為一種不同于現有班級教學模式的人才培養模式，現代學徒制在包括教學在內的育人環節，由學校與企業共同對學生（學徒）進行教學（培訓）是區別于單純教師教學的特點。以培養目標為參照，對教學（培訓）、育人等環節進行干預，是現代學徒制治理在教學（培訓）、育人等環節的具體體現。

1.雙主體宏觀育人

所謂雙主體育人，是指在學徒培養的全過程由學校與企業雙方共同對學徒實施雙渠道的培養——校園德育與崗位德育、知識培育與技能培育。因此，作為雙主體之一的學校在育人中所扮演的角色在實現其“本色”功能的同時也代表了政府的意志；同理，企業在育人中也代表了行業的意志。因此，從這個意義上來說，雙主體育人機制也是對培養全過程實施的全方位治理機制。學校與企業需要完整實現對各個環節的調控。由校企共同制定現代學徒制專業人才培養方案，校企雙方共同分擔人才培養成本，科學安排學徒崗位、分配工作任務，保證學徒合理報酬；共同完善定期檢查、反饋等形式的教學質量監控機制；共同建立評價監督制度，通過多元化的考核評價體系，進一步提升與規范人才培養全過程。比較而言，天津市現代學徒制“雙主體”育人機制中兩個較為明顯的特征存在于企業一方。其一，民營企業與本地企業占比均超過大型國企，試點高職院校的合作企業中，只有3 家是國有大中型企業。其二，省市級企業較國家級企業多。天津市試點單位中共有16 家企業，其中省市級企業占大多數。只有天津中德應用技術大學等3 家試點院校的合作企業中有國家級企業。

2.雙師隊伍中觀調控

師資隊伍建設從工學結合、產教合作開始就一直是需要重點解決的問題。天津交通職業學院在建設師資隊伍時提出“模糊雙師界限”“教師與師傅承擔學徒授課課程教學沒有明確界限，雙方發揮各自特長，有差異地承擔教學中的不同內容，不以失去各自特征為代價”。試點建設中，教師與師傅分別進入對方單位后產生的工作量與其原有級別（職級）存在差距（甚至是較大差距）。一方面，希望教師與師傅多多從主觀方面作出努力提升培養效率及效果，另一方面要求從道德高度對此進行某種程度的隱形約束，因此產生了自我利益訴求與外在約束間的失衡。天津城市建設職業技術學院提出帶徒師傅資質隨學徒期逐級提高，并專門制定了現代學徒制師傅遴選及考核標準，試圖從客觀標準上把控帶徒師傅的資質水平。可是，試點并未對師傅的后顧之憂（如薪酬兌現、轉回原崗位、在原企業職級的上升等）作出明確規定。這在其他試點單位中都存在。

對教師與師傅雙向掛職障礙進行治理，首要的也是最關鍵的是解決教師及師傅掛職期間的利益保障及實際工作在職業發展中的確定作用。

3.雙元微觀教學

天津市現代學徒制的教學運行機制創新主要體現于校企交替、工學結合的創新實施。教學內容上，校企對接與補充；教學空間上，校企對偶與交融；師資隊伍上，校企互派與協作；教學時間上，校企交替與銜接；教學方式上，工學互相替補合作。天津職業大學在老年服務與管理專業的試點中積極探索了“三進程五階段”的教學模式。三進程，將學徒培養分解為學生的始業階段、一次學徒階段和二次學徒階段，實現教學內容校企雙方的遞進、教學實踐校企雙方的交替與銜接；五階段，結合專業特點對學徒的德育培養分解為職業認知、職業認同、職業熱愛、職業堅守、職業發展，實現教學內容校企雙方的對接與補充、教學方式工學互相替補與合作。

三、天津治理模式的現實短板

就天津市的總體情況而言，職業院校實行現代學徒制的專業覆蓋面和參與學徒的學生規模還比較小。盡管一些民營企業表現出越來越明顯的主導意向，但整體上企業參與現代學徒制的熱情較低。同時，從治理效果來看，天津市尚缺乏整體推進現代學徒制的頂層設計與規劃，并未形成推進現代學徒制的有效機制，造成試點運轉效率和可持續性不高，現代學徒制工作的普遍優勢尚不明顯。

（一）經濟效益與社會效益未實現最優化配置

天津市試點單位在試點中總結出了一些模式，比如“1+1+N”“工學交替、理實融合”等。這些模式有一個較為共同的特點，即教學過程改變主動照顧企業用人需求。從實施效果看，這樣并沒有解決合作企業的技術工人緊缺問題；同時卻出現了一個新問題：教學過程過度分散，給達成教學目標帶來了非常大的困難。試點學校一般屬于公益二類事業單位，兼具公益屬性與經濟屬性，雖不能進行以盈利為目的的生產經營活動，但包括教職工獎勵性績效部分是需要通過收取學費來彌補的。客觀上形成了一個局面：照顧社會效益，經濟效益受損；追求經濟效益，社會效益不能最大化。

（二）企業主導意向不均衡

理論上，大型國有企業比較容易將其在經濟總量、在產業中所占位置等轉化為對培養全過程的主導。但從現實看，情況似乎并非如此。天津圣納科技公司是地方私企，試點工作中在固定合作的天津機電職業學院外又與一所本地高職學院及一所外地高職學院建立合作關系；制定方案及標準時，充分考慮本企業對用人的實際需求。天津現代學徒制試點中的企業，較小規模的本土企業、民企占比均超過六成，主導意向不強烈的現象均不同程度地存在。

四、現代學徒制區域治理的實踐策略

（一）確立以法規制度保障實施過程的理念

為使現代學徒制實施順暢，以法規制度約束是最基礎的保障。

首先，研究出臺相關的地方法規。綜合《國家職業教育改革實施方案》“總結現代學徒制和新型學徒制試點經驗，校企共同研究制定人才培養方案”、《深化新時代教育評價改革總體方案》“深化職普融通，探索具有中國特色的高層次學徒制”、《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023 年）》“全面推行現代學徒制和企業新型學徒制”及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二零三五年遠景目標綱要》“創新辦學模式，深化產教融合、校企合作，鼓勵企業舉辦高質量職業技術教育，探索中國特色學徒制”等相關文件精神，出臺相應實施細則。

其次，出臺有針對性的激勵政策。內容應包括：給予參與現代學徒制等創新人才培養模式探索與實施的學校與企業政策減免稅收、教育費附加，按照作出貢獻具體情況執行不同減免水平；給予參與現代學徒制等創新人才培養模式探索與實施的企業教育費附加減免；給予參與現代學徒制等創新人才培養模式探索與實施的學校以財政補貼等等。

這樣，不僅給合作雙方以合作的法理基礎，又給了他們共同合作的現實動力。

（二）推進以個性化機制輔助實施方案制定

從天津市現代學徒制運行實踐看，在雙師隊伍建設方面存在兩種傾向：一線教師傾向理論教學，對實踐課教學不熟悉；企業師傅傾向于實踐操作教學。需要建立機制引導一線教師向實踐課教學靠近，引導企業師傅向理論課教學靠近。需要注意的是，兩個群體分別有自己的特點，機制建設中既不能淡化兩個群體的既有特點，也不能強求打造“全能運動員”。其中一些環節不能指望來自個體（包括企業和學校）的自發解決，需要一些外在力量的輔助。這些環節包括：使學校教師朝實踐課教學走得更近；使企業師傅朝理論課教學走得更近；讓來自企業的產品及標準第一時間走向學校與教師；讓來自學校與教師的課程更新第一時間走向企業與師傅。

（三）構建過程指引制度

現代學徒制試點中存在主導權矛盾，即國企不愿積極、非國企不敢積極、學校無能為力。國企不愿積極，是因為對其自身利益不能在試點中得到最大化甚至有可能產生損失的介懷；非國企不敢積極，是因為一方面期望試點能為其帶來現實利益，另一方面卻擔心對其既有生產經營可能產生沖擊；學校無能為力，是因為不能完全自主財政支撐。

第一，構建制度變“積極性調動”為“主導權賦予”。這樣的剛性賦予，一是以行政權力等強行將主導權賦予某類企業；二是以市場等三方機構監督調節的方式約定企業利益訴求的實現方式等。這樣不僅可以規避校企間的后續工作效率低下，也可以保證在主導權確定后對經驗的總結更切合現實情況。將此以制度形式固定下來，對于吸引大型國企、行業領軍企業參與一定具有促進作用。

第二，構建制度確保實施路徑。不同行業、產業的企業因為屬性不同而有不同的特點，因此實施路徑自然不同。比如，人工智能企業采用互滲交互培養方式；現代制造業企業和現代服務業企業采用在崗交互培養方式。為此，學校以制度的形式展現按照合作方特點進行實施路徑調整的誠意對于企業參與意愿來說一定有正向激勵的作用，因為這樣可以節約企業的合作成本。

（四）推廣以理論研究引領組織機構建設的方式

加強針對實踐的理論指導，及時總結、推廣區域治理經驗，迅速完成從直接經驗到簡接經驗的升華。一方面可以建立專門研究機構，委派專人進行理論層面的專項研究；另一方面，可以著重健全組織機構，成立專家指導委員會。其中，成員應包括教育管理部門、教育研究機構及相關高職學院、本科院校的業內專家；其職能是指導現代學徒制及其他有關職業教育區域治理的實踐研究工作，服務合作企業與此相關的生產性用人，接受有關工作的程序及機構構建等方面的咨詢，評估、認定各試點（實施）現代學徒制單位的工作成效等；此外，該委員會還應制定現代學徒制認定標準，認定并建立現代學徒制試點（實施）基地，建立退出機制，形成有效機制，讓試點（實施）基地稱號可掛牌可摘牌，實施動態管理。