成渝地區雙城經濟圈高等教育協同治理：價值定位、邏輯架構與戰略選擇

彭澤平，鄒南芳

(西南大學 教育學部，重慶 400715)

高等教育協同發展是成渝地區雙城經濟圈建設戰略推進的支撐要素，在區域產業轉型升級與創新發展中承擔著重要使命。2021年10月，中共中央、國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)，明確提出推動成渝兩地教育合作發展，在高等教育方面組建雙城經濟圈高校聯盟、聯手開展世界一流大學和一流學科建設、支持高校向區域性中心城市布局[1]。《規劃綱要》為成渝地區高等教育協同發展提供了重要指引，不僅有益于整合成渝地區的高等教育資源，發揮成渝地區高等教育的協同優勢，而且有利于推動成渝地區雙城經濟圈在西部高質量發展中成為重要增長極。協同治理是高等教育協同發展的關鍵環節。協同治理不僅是加快推進高等教育治理體系與治理能力現代化的重要舉措，也是成渝地區高等教育實現高質量發展、提升綜合競爭力的內在要求。鑒于此，本研究在厘清成渝地區雙城經濟圈高等教育協同治理價值定位與邏輯架構的基礎上，提出成渝地區高等教育協同治理的具體路徑，以此形成與成渝地區高等教育協同發展相適應、相匹配的高等教育協同治理體系，以推動成渝地區高等教育高質量協同，提高高等教育服務區域發展的水平。

一、成渝地區雙城經濟圈高等教育協同治理的價值定位

協同治理是指多個治理主體在平等、主動、自愿的原則下共同參與社會公共事務治理，多元治理主體之間是合作關系，而非領導、指揮、控制等強制性關系。根據羅賓·凱斯特(Robyn Keast)等的研究，合作、協調和協同體現了治理主體互動關系的差異程度，而協同指涉最高程度的互動關系[2]。在協同關系中，協同主體須共享權力范圍。從這個角度來看，協同治理是更高級別的互動關系，即通過治理權力的共享實現共同的治理目標，并促進多元治理主體實現利益共享。此外，協同治理還具有資源共享的特征，即參與主體在完成共同目標的過程中需要共享信息、知識與資源[3]。高等教育協同治理既是推動區域內高等教育資源有序流動的過程，也是區域內不同高校協同開展學術科研創新活動、促使大學文化對區域社會經濟發展起價值引領作用的協調過程。為此，我們首先需要明確成渝地區雙城經濟圈高等教育協同治理的價值定位，這有助于厘清區域內高等教育資源共享與信息對稱問題，促進區域內高等教育要素自由流動與深層次融合，推動成渝地區高等教育高質量發展。

(一) 戰略定位：實現區域協同發展目標

高等教育協同發展是區域協同發展的核心內容，因此高等教育協同發展既要凸顯教育服務社會的重要職能，又要聚焦區域發展的戰略目標。成渝地區高等教育協同治理能夠推動區域內高等教育形成目標優化、組織高效、優勢互補的治理樣態，最終推進成渝地區高等教育發展與區域發展戰略目標相協調，滿足成渝地區協同發展與增強合力的現實要求，進而提升成渝地區雙城經濟圈整體協同發展效率。

首先，成渝地區高等教育協同治理要以助推區域產業集群發展為基本目標。產業集群是以區域網絡為基礎的高效組織形式，能最大限度地發揮產業關聯效應和協作效應，實現不同產業之間協同發展。高等教育作為產業集群發展的重要服務支持體系，可為產業集群提供技術、知識、人才與創新等資源要素。長期以來，成渝地區高等教育與科技、經濟結合層次較低，致使區域內創新資源使用低效與產業發展內力缺乏。成渝地區雙城經濟圈作為特殊的區域經濟發展形態，既需協同構建高效分工、有序競爭的現代產業體系，積極培育具有國際競爭力的先進制造業集群；又需深入推進人工智能、集成電路、生物醫藥、物聯網等戰略性新興產業的發展。由此，成渝地區高等教育協同治理要以推動區域產業集群發展為基本目標，破除產學研協同桎梏，推動企業與高校聯合建設知識經濟圈與創新集聚區；明確高等教育在區域產業發展中的定位，更好地發揮高校知識技術的外溢與輻射效應。

其次，成渝地區高等教育協同治理要以實現區域科技創新發展為核心目標。區域創新是創新型國家建設的重要支柱，也是實現區域高質量與高水平發展的支點。技術創新是推動區域創新發展的支撐要素，同時也影響著區域高等教育的建設與發展。如美國舊金山灣區大量技術創新帶動了多層次、多類型高等教育集群的形成，而高等教育層次也滿足了灣區產業發展對不同層次人才的需求[4]。作為技術創新體系中最核心的要素，高等教育尤其是研究型大學在實現自主創新與提升技術創新方面肩負著重要責任，并在行業共性技術、關鍵技術與核心技術的發展過程中具有重要價值。但成渝地區高校科研成果轉化應用相對滯后，科技創新合力尚未完全形成，這都成為制約成渝地區創新發展的核心癥結。為此，成渝地區高等教育協同治理應聚焦區域創新發展需求，將區域內高校的創新資源與創新要素整合融入區域創新體系，充分發揮學科專業、科研平臺與智力資源等優勢，從而推動成渝地區跨學校、跨學科、跨領域協同參與技術創新攻關，提高高校與區域創新之間鏈接的可能性，提升成渝地區高等教育協同創新發展能力。

最后，成渝地區高等教育協同治理要以推動區域經濟高質量發展為戰略目標。高等教育是社會經濟高質量發展的重要因素，在產業發展、城市發展、科技創新、鄉村振興等方面起著重要推動作用。《規劃綱要》提出，要將成渝地區雙城經濟圈建設成為具有全國影響力的重要經濟中心，促使區域內現代經濟體系的初步形成。由此，一方面，成渝地區高等教育協同治理必須精準對接區域經濟發展的實際需求，破除成渝地區高等教育協同發展中的制度壁壘，推動成渝地區高校以科教融合、產教融合等方式進行協作。另一方面，成渝地區高等教育協同治理亦須發揮優質高等教育主動服務區域經濟社會發展的功能，促使成渝地區高校主動適應區域發展和經濟轉型需求，進而實現區域經濟協調聯動發展，提高成渝地區雙城經濟圈的整體經濟效能。

(二) 功能定位：提升區域教育治理能力

成渝地區高等教育協同治理不僅要體現共同參與、均衡共享、追求效率、合作協調等價值追求，而且應明確區域內高等教育內外部治理結構的重要價值屬性，從而打造區域高等教育治理共同體，促進成渝地區高等教育協同發展的秩序化和規范化。

首先，高等教育協同治理有助于提高成渝地區高等教育治理效能。協同治理是將成渝地區高等教育治理目標條理化和系統化，打破成渝地區高等教育要素的校際壁壘和區界障礙，創設成渝地區優質高等教育資源共建共享的內部環境。一方面，成渝地區高等教育協同治理需重點關注成渝地區人才培養質量、師資隊伍水平、科研創新能力、學科文化氛圍等軟實力建設，以實現校際學生培養、課程資源共享、學分互認、教師互聘、聯合技術創新等方面的協同。另一方面，成渝地區高等教育協同治理需結合成渝地區經濟社會發展的多樣化需求和科學技術發展趨勢，協同建設優勢和特色的學科群與專業群，促進各類高等教育要素有序流動，形成運行高效的高等教育協同治理綜合體，進而提升協同治理主體處理多樣化問題的能力，促使成渝地區高等教育資源、知識、技術、信息要素等向更加有序的狀態轉變。

其次，高等教育協同治理有利于優化成渝地區高等教育治理結構。從宏觀治理結構來看，成渝地區高等教育協同治理可通過建立“政府-高校-社會”的協同治理關系，引導多元治理主體參與成渝地區高等教育治理的各個環節，從而形成多向度的互動式治理框架，共同解決成渝地區高等教育的協同問題。從中觀治理結構來看，成渝地區高等教育協同治理有助于形成“校校協作”的協同治理結構，形成跨高校、跨學科、跨領域的集體協同模式。從微觀治理結構來看，成渝地區高等教育協同治理可通過優化“教育-學術-創新”的協同發展機制，確保成渝地區高校在學科建設、學術治理與學術創新等方面協同，不斷生產新的精神文化與造就新的勞動力資源。

最后，高等教育協同治理有益于提升成渝地區高校協同決策能力。高校協同決策是高等教育協同治理的重要環節，能夠提升成渝地區高校決策的精準性。具體而言，成渝地區高校協同決策是其職能部門協同規劃教育事務，采取商議、契約、共同抉擇、聯盟、聯合等形式，打破高校決策主體之間的界限，形成多校共同決策的高效協同治理模式。成渝地區高等教育協同治理可在民主協商的基礎上建立跨校協同決策機制，賦予成渝地區高校決策主體合理的決策權。一方面，成渝地區高校可根據高校協同目標和政策彈性空間，利用協作形式主動參與區域關鍵性高等教育資源配置的決策過程，發揮區域高校群的協同決策優勢，促進區域高等教育決策目標有序調和。另一方面，成渝地區高校可通過設計靈活而具體的高校協同發展決策，提高高校治理主體決策制定的前瞻性。

(三) 本體定位：凸顯高等教育本體效能

有效實現育人目標是成渝地區高等教育協同治理的價值原點。區域高等教育協同治理必須以培養高層次創新人才為目標，并堅持以學生發展為本的鮮明育人導向。成渝地區高等教育協同治理需要在治理目標、治理內容、治理方式等方面融入育人目標，立足人的發展需求來配置區域高等教育資源。同時，成渝地區高等教育協同治理也需要在學科治理、課程治理、學術治理等微觀環節體現育人要求，進而在高等教育協同治理過程中提升育人質量，推動區域形成良好的高等教育治理秩序。

首先，承載區域高等教育育人使命是成渝地區高等教育協同治理的本質要求。高等教育協同治理過程是多元治理主體共同參與區域高等教育決策的協商過程，其基本特征是以共治與平衡為價值選擇。學生作為協同治理過程中的微觀治理主體，自然應滿足其人格獨立與全面發展的利益訴求。同時，成渝地區高等教育協同治理應在政策協調、資源互補、協同行動等方面實現育人目標，這不僅體現了高等教育治理的價值所在和質的規定性，而且也是協同治理過程中教育民主的表現形式。

其次，培養區域高素質創新型人才是成渝地區高等教育協同治理的現實需要。人才培養是成渝地區高等教育協同治理的核心目標，從硅谷的經驗來看，硅谷的發展與周邊富有創新的研究型大學所提供的高端人才緊密相關[5]。高校作為創新人才培養的主陣地，可通過協同治理整合與優化科技創新人才要素，形成以交叉學科或跨學科創新研究項目為紐帶的創新人才培養協作模式，最終構建區域創新人才協同培養體系。同時，成渝地區高等教育協同治理應著力集聚區域內創新人才培養資源，培養區域發展所急需的戰略科技人才與高技能人才，提高成渝地區高校高層次創新人才供給能力，進而提升成渝地區協同創新策源能力與輻射能力。

最后，滿足個體綜合素質發展需求是成渝地區高等教育協同治理的必然要求。高等教育協同治理是以善治為直接目標，以個體價值的實現為精神內核的。學生是高等教育協同治理系統的基礎組成要素，因此在高等教育協同治理過程中必須將學生的個體發展目標與教育協同治理總體目標相結合，并重視個體素質的全面提升。具體而言，成渝地區高等教育協同治理應促使高等教育的工具性軸心向以人為本回歸，并將學生的個性發展與全面發展作為協同治理的根本價值選擇。因此，成渝地區高等教育協同治理不僅要重視學生的自我完善、生命價值與全面發展，更要在協同治理過程中關注學生的個性成長與發展，以人的發展促進教育協同治理目標的達成。

二、成渝地區雙城經濟圈高等教育協同治理的邏輯架構

從系統論角度來看，區域高等教育協同治理是一個動態、開放、非線性的復雜系統，其中包含協同治理理念、治理要素、治理方式、治理機制等。成渝地區高等教育協同治理既要以科學合理的協同治理理念為目標導向，在協同治理過程中貫徹和體現成渝地區戰略發展目標，又要輔以高效聯動的協同機制以協調執行主體之間的協同行為，促進區域內高等教育資源的合理配置與高效利用。成渝地區雙城經濟圈高等教育協同治理的邏輯架構如圖1所示。

圖1 成渝地區雙城經濟圈高等教育協同治理的邏輯架構

(一) 協同治理理念：效率與公平兼顧，聚焦整體性協調發展

先進的治理理念既是區域高等教育治理現代化的根本標志和靈魂，也是實現高等教育協同治理目標和規范高等教育治理過程的思想保證。高等教育協同治理既是對區域內高等教育治理中不同治理價值進行重新選擇的過程，也是重新組建教育治理結構的過程。因此，高等教育協同治理主體需要對區域內高等教育協同發展理念形成較為清晰的認知，在高等教育協同治理目標和思路上達成共識。

首先，高質量發展是成渝地區高等教育協同治理的核心理念。成渝地區高等教育高質量協同發展意味著成渝地區高等教育協同治理需要把握區域高等教育高質量發展的內涵與要求，聚焦成渝地區高等教育資源質量、教育過程質量和教育成果質量等關鍵要素，并把人才培養質量與科研質量作為核心指標。與此同時，成渝地區高等教育協同治理主體要把提高質量與實效內化為治理機制的核心，并對成渝地區高等教育高質量發展進行整體審視與系統設計。這就意味著成渝地區高等教育協同治理不僅需要治理主體協同制定符合國家發展戰略需求、適宜成渝地區發展實際的教育質量標準，還需對質量治理與質量文化進行嚴格規范，進而提升成渝地區高等教育的整體水平和質量，實現成渝地區高等教育高質量發展的目標價值。

其次，公平性取向是成渝地區高等教育協同治理的應然取向。區域高等教育協同治理理應將公平性作為價值取向，這對區域高等教育資源高效配置與合理利用具有重要意義。在非均衡性的區域時空中，資源合理配置有利于維系區域高等教育的公平性，具體包括重視區域高等教育資源存量的盤活、打造優質高等教育資源帶、縮小區域間的高等教育資源差距，最終實現高等教育與區域協調發展。區域內各地區經濟發展不平衡會使高等教育硬件條件和教學質量產生一定差距，而區域教育協同的目的在于提供高質量的教育公共品，尤其是維護弱勢群體的利益[6]。因此，成渝地區高等教育協同治理須對弱勢高等教育發展區域高度關注，彌合成渝地區雙城經濟圈省際、城際、校際的高等教育差距，促進成渝地區高等教育公平發展。

最后，系統性向度是成渝地區高等教育協同治理的理念基礎。成渝地區高等教育協同治理必須遵循系統性原則，從指涉高等教育治理的多維要素出發，建立科學合理的高等教育協同治理結構，保障高等教育要素在區域內有序高效流動。從高等教育內部發展來看，成渝地區高等教育協同治理需要打破區域內高等教育資源分割的狀態，形成規模化的跨區域信息交換支撐體系，促進成渝地區在教育信息、教育資源、教育成果等方面互聯互通。從高等教育與社會互動關系來看，成渝地區高等教育協同治理需要推動區域內高校與科技園區深度協作，并將高校學術研究成果擴展到行業企業中，引導企業與高校加強合作，促使成渝地區科研創新成果精準轉化，促進科技與經濟協調發展[7]，增強成渝地區高等教育的社會服務功能。

(二) 協同治理要素：共治與共享并重，實現多維性高效發展

協同治理是以治理主體多元性、治理機制復合性以及治理要素多樣性為顯著特征，強調治理主體之間的協商與合作、配合與協調、互補與平衡等多維治理關系。成渝地區高等教育協同治理不僅要維護多元治理主體在協同治理過程中的權益，也要在成渝地區高等教育發展的目標制定、政策執行、責任承擔和質量評價等方面共同協商，最終形成高等教育協同治理新模式。

首先，形成多元共融的治理主體是成渝地區高等教育協同治理的重要內核。治理主體是協同治理的核心，能支撐和推動成渝地區高等教育機制的有序運行。多元共治是協同治理的本質特征，即通過充分溝通、協商、合作等手段有效促進教育管理的理性化[8]。因而，成渝地區高等教育協同治理需要增強與提高治理主體參與高等教育協同治理的民主意識與民主能力，促使其形成協同意識與責任意識，形成政府、高校、社會組織等多元主體共同參與的治理格局。此外，成渝地區高等教育協同治理需要厘清區域高等教育協同發展的決策規范和政策依據，同時利用政策體系賦予治理主體合理的地位，促使治理主體自覺提高治理素質與治理能力。

其次，構建協同有序的治理關系是成渝地區高等教育協同治理的基本要素。協同治理主要采用扁平化、網絡化等組織形式，融合了協商民主的內涵要素，強調治理過程的協商和共識導向[9]，因而在協同治理過程中需要明確治理主體的權責關系和功能關系。具體來說，作為成渝地區高等教育協同治理的主導者，政府在協同治理過程中應對成渝地區高等教育協同發展進行宏觀或間接治理，并輔以常態化督導。成渝地區高校應建立協同共治機制，明確不同治理事務、治理環節、治理方式的關系，協調與整合高校之間的關系，實現成渝地區高校的自主性共治。同時，社會組織須發揮對成渝地區高等教育協同治理的監督和評估作用，并履行協調政府、高校與社會關系的職能。

最后，統籌多源異構的治理資源是成渝地區高等教育協同治理的重要維度。在復雜開放的區域系統中，每個地區教育資源的初始條件和最終狀態都存在顯著差異，也并非直線對應的因果關系，而協同治理是實現高等教育資源自由有序流動的重要手段。一方面，成渝地區高等教育協同治理要根據區域內高校的學科、專業、科研發展定位搭建優勢互補與多向互動的高等教育資源協同平臺，統籌區域內信息資源、課程資源、教師資源、科研資源、學科與專業資源等多維資源。另一方面，成渝地區高等教育協同治理需要精準配置高等教育增量資源，在區域高等教育資源配置上體現公平與質量兼顧的原則，推進區域優質高等教育資源共享，確保地域性高等教育資源的均衡性和有序性。

(三) 協同治理方式：精準與能效兼備，推動創新性綜合發展

協同治理結構是通過治理方式實現預期治理目標的。從這個意義上來講，成渝地區高等教育協同治理應強調多種治理手段的綜合運用與協同效應，將技術手段和政策工具作為協同治理的重要途徑，構建成渝地區高等教育協同治理的制度文化，進而引導治理主體的協同行為策略達致均衡，最終解決成渝地區高等教育治理分散化和碎片化的問題。

首先，成渝地區高等教育協同治理需要以技術手段為驅動。成渝地區高等教育協同治理涉及教育部門、高校、社會組織之間協同合作的成本，包括時間性成本和經濟性成本。為降低各環節、跨部門的高等教育協同成本，成渝地區高等教育協同治理應將智能技術作為高等教育的協同觸點，其核心是基于智能技術建立區域高等教育治理的信息協同機制，獲得充足的協同治理信息，以形成區域高等教育協同智能治理新生態。同時，成渝地區高等教育協同治理還應積極運用互聯網、超級計算和區塊鏈等技術，搭建高等教育協同治理的數據信息平臺，提升成渝地區高校之間共同合作的協同度，進而推動高等教育協同方式的變革。

其次，成渝地區高等教育協同治理需要以政策工具為核心。區域高等教育協同治理需提升政策工具、政策目標與政策執行的適配性，并以權威性政策工具為主要手段對教育治理目標群體施加影響。具體而言，成渝地區高等教育協同治理須發揮復合政策范式的系統效應，注重多樣化政策工具的集成優勢[10]，從而提升各項高等教育協同治理政策的精準性。一方面，成渝地區高等教育協同治理應輔以學科評估、教學評估、績效評價和科研項目撥款等政策工具，以化解高等教育協同發展的矛盾和沖突。另一方面，成渝地區高等教育協同治理應建立適宜成渝地區高等教育協同發展的教育政策工具網絡，實現多類政策工具的適配與均衡，推進成渝地區高等教育協同治理政策的有效落實。

最后，成渝地區高等教育協同治理需要以方式創新為軸線。一是采取智能化治理、精細化治理、特色化治理相結合的治理手段，實現區域高等教育治理數據的高速匯聚和跨空間傳輸，推動成渝地區高等教育資源的實時共享與互聯互通，推進成渝地區高等教育信息的一體化交互和集成協作。二是推動成渝地區高校的優質化差異發展。這不僅需要制定差異化的區域教育發展戰略[11]，還要充分體現區域特色和高校特色，如此才能推動成渝地區高校的特色性和差異化發展。三是促使成渝地區高等教育要素在協同規范的基礎上持續互動，并將這種互動滲透到治理文化系統、權利結構、組織結構和制度網絡中，促使成渝地區高等教育協同治理的自發秩序與外生秩序相協調。

(四) 協同治理機制：創新與融合兼具，實現一體化優質發展

若要從根本上解決成渝地區高等教育面臨的政策協同問題、服務協同問題與治理協同問題，成渝地區必須建立區域內多元利益主體參與治理的有效機制，并通過治理主體的多維交互與行動策略組合的多樣性來提升高等教育治理的協同性。成渝地區在建立高等教育協同治理機制的過程中應明確協同發展的范疇，引導治理主體形成穩定的關系結構與協同組群，實現成渝地區高等教育內部治理與外部治理相協調。

首先，成渝地區高等教育協同治理應形成多階協同的鏈條關系。區域高等教育協同治理是不同性質治理主體之間的合作與協調，這種合作與協調應瞄準區域高質量發展的戰略需要。因而，成渝地區高等教育協同治理要以區域產業發展所需的創新要素為核心，整合區域內同質化高等教育資源以形成區域高等教育共同體，推動專業鏈、教學鏈、科研鏈與產業鏈的精準對接，化解教育供給與人才需求相脫節的矛盾，為成渝地區社會經濟發展提供人才支撐。同時，成渝地區高等教育協同治理應為科技創新和產業發展賦能，以加速創新型人力資本擴散和知識溢出，實現技術、知識、人才、服務等要素在區域內自由流動，形成“教育鏈-人才鏈-創新鏈-產業鏈”一體化的區域發展生態鏈。

其次，成渝地區高等教育協同治理應構建多維聯動的結構體系。區域高等教育協同治理是政府、社會、高校三類治理主體權力的互動與博弈，強調去中心、去主體、重差異、重多元等解構性協同思維。以加拿大高等教育協同治理為例，加拿大聯邦政府在無直接管轄權的情況下，建立了高等教育協同治理機制，鼓勵眾多政府或非政府組織、行為體直接參與高等教育治理。為了實現預期治理目標，成渝地區高等教育協同治理必須生成具有協同與融合形態的結構性要素，逐步消解傳統權威治理模式的弊端，推動區域高等教育治理模式逐步向多中心治理結構轉型，最大限度增加高等教育治理的融合因素，激發區域高等教育發展活力。

最后，成渝地區高等教育協同治理應組建多維互融的平臺組群。一方面，成渝地區高等教育協同治理需要根據區位特點和高校類型，重視對區域內高校科技園區、創業園區的建設，加強區域內高校學科中心、工程中心和實驗中心之間的聯系。同時，成渝地區高等教育協同治理還應積極探索建立校校協同、校所協同、校企協同、校地協同、國際合作協同等開放、集成、高效的新模式[12]。此外，成渝地區高校還應利用地域優勢，建立不同類型并兼具地域特色的高校聯盟，形成地緣性的高校聯盟模式。另一方面，成渝地區高等教育協同治理應組建校際合作組織，對合作項目、交流方式、協同范圍等問題進行處理，積極組織高校與產業項目進行對接，促進區域內高校科技人員聯合企業開展技術攻關，提高科研成果的轉化率和應用率。

三、成渝地區雙城經濟圈高等教育協同治理的戰略選擇

高等教育協同治理能提高區域高等教育資源的利用率和優化區域高等教育資源布局結構，為成渝地區雙城經濟圈積累適應產業結構轉型升級的人力資源。同時，成渝地區高等教育協同治理可整體建構與成渝地區功能定位相適應的高等教育共同體，充分發揮高等教育的溢出效應，從而實現成渝地區經濟社會的可持續發展。總體而言，成渝地區高等教育協同治理必須基于成渝地區經濟社會發展水平與高等教育協同發展的實際需求，探索成渝地區高等教育協同治理的基本路向。

(一) 形塑區域高等教育協同治理的目標圖景

區域高等教育協同治理的本意是規范區域高等教育協同秩序并推動其高度協作，進而實現區域高等教育的協同目標。因而，成渝地區高等教育協同治理要明晰協同治理的目標體系，滿足區域高等教育群體的多元利益訴求，推動成渝地區高等教育協同治理價值的實現。

首先，成渝地區高等教育協同治理要以提高區域高等教育育人質量為根本目標。區域高等教育協同治理是教育治理的新范式，其核心目標是提升區域高等教育的人才培養質量，積極回應區域發展對高質量人才的迫切需求，為區域高質量發展提供人才支撐。而人才培養質量是多維治理要素相互協同的結果，“教育治理體系現代化最終的目的是通過合理的教育治理權益分配標準與體系的建構，保障受教育者潛能能夠得到最大限度地開發”[13]。因而，成渝地區高等教育協同治理可通過培養創新型人才、顛覆性技術人才等方式實現人才培養模式向系統化、全方位、體系式轉變，打造成渝地區高質量人才集群。此外，成渝地區高等教育治理主體在價值平衡過程中必須將育人質量作為區域高等教育協同發展成效的價值標準，促使高質量人才培養目標在協同治理過程中得以實現。

其次，成渝地區高等教育協同治理需要以促進區域高位均衡發展為戰略目標。高等教育協同治理須促使成渝地區高校聚焦區域發展目標并充分利用政策資源，在辦學管理體制、分類培養模式、國際聯合培養、學術評價機制等方面實現協同。同時，成渝地區高等教育協同治理應提升治理主體在關鍵優勢環節上的協同度，引導成渝地區高校依托學科資源、科研資源與人才資源打造區域開放共享、融合創新的協同育人體系，最終為成渝地區雙城經濟圈高質量發展與創新發展提供人才支撐，提高成渝地區高校與經濟社會發展的互動程度，促進成渝地區高等教育主動服務“一帶一路”、長江經濟帶建設、新時代西部大開發等重大戰略。

最后，成渝地區高等教育協同治理需要以實現區域高等教育公平為終極目標。從高等教育布局來看，成渝地區要堅持高等教育資源的增量部分向薄弱地區傾斜，進而擴大區域內的高等教育機會，強化區域高等教育承載社會公平與教育公平的價值使命。從高等教育資源供給與配置來看，一方面，成渝地區需要通過高等教育協同治理縮減不同類型、不同層次的高校在教育資源獲取上的差距，促進成渝地區雙城經濟圈優質高等教育資源公平共享。另一方面，成渝地區高等教育協同治理應注重化解高等教育資源供給和配置上的沖突，減少區域內高等教育資源的耗散，實現成渝地區高等教育資源的均衡供給，最終解決成渝地區高等教育發展不平衡的問題。

(二) 完善區域高等教育協同治理的結構系統

高等教育資源空間分布不均衡、治理權責不明晰、資源配置效率較低、教育要素流動延緩等因素阻礙了成渝地區高等教育高質量發展。因此，完善成渝地區高等教育協同治理的結構系統需要厘清高等教育協同內容，推動高等教育協同治理向立體式、融合式的結構模式轉變，以加強科研融合、學科融合與育人融合，提升高等教育的整體協作能力。

首先，成渝地區高等教育協同治理需著力明確治理主體的責任以規范治理行為。成渝地區高等教育協同治理需將政府的服務引導、大學的聯合參與、社會的監督評價聚合起來[14]。在成渝地區高等教育合作與發展過程中，政府要規劃和制定高等教育協同發展戰略，并對協同發展過程進行評估和監督，為成渝地區高等教育協同發展提供政策依據和保障。高校應根據成渝地區經濟社會發展目標合理設置人才培養目標，協同推進教育資源共享、課程學分轉換、成果推廣轉化，并聯合制定校際合作交流計劃、完善協同發展制度等。社會性組織可通過評估、咨詢、協調與監督等方式參與成渝地區高等教育協同治理，從而形成多中心、多層次的高等教育協同共治結構。

其次，成渝地區高等教育協同治理需著力厘清治理的權力結構以優化治理秩序。在高等教育協同治理體系中，治理要素效力的發揮取決于治理主體的職能關系定位和職能限度，因而治理主體必須理順成渝地區高等教育協同治理過程中的權責關系。從政府、高校和社會之間的協同關系來看，成渝地區高等教育協同治理應注重多元治理主體參與高等教育決策機會的平等性，增強高校與社會組織參與協同治理的主體意識，構建全納式的治理體系。高校與高校之間的協同關系涉及協同過程中成果歸屬、權益分配等問題，而高等教育治理的復雜性和必要性、不同治理主體之間利益的博弈沖突和價值目標的多元追求都決定了制度賦權的重要性[15]，因而成渝地區高等教育協同治理應推動高校構建范圍明確、層次分明的權力制度體系，從而達到權責分明的協同治理效果。

最后，成渝地區高等教育協同治理需著力采取協商式治理手段以形成治理合力。高等教育治理理念強調多元主體在公共事務中的平等參與、共同協商和民主管理[16]，成渝地區高等教育協同治理要把握以政府為主導、多元主體共同參與的發展態勢，采取調適與協商的治理手段以維護成渝地區高校教學、科研和人事等秩序。同時，成渝地區高等教育協同治理應秉持民主化與平等化的協同共治價值邏輯，形成公平合理的協同治理對話模式[17]，打破成渝地區高等教育行政化的治理慣性，紓解政府、高校、社會等治理主體的矛盾。此外，成渝地區高等教育協同治理可通過協商形成多種類型的治理策略組合，進而構建高等教育協同發展政策群，提升成渝地區高等教育的協同能效。

(三) 重構區域高等教育協同治理的層級形態

成渝地區高等教育協同治理必須基于協同目標與基礎條件，在高等教育協同治理主體之間實現信息化關聯，形成縱向與橫向治理主體互聯協同的層級形態，構建具有成渝地區特色的高等教育治理體系，重塑成渝地區高等教育協同治理生態。

首先，從技術層面，成渝地區高等教育協同治理應加強治理與技術的耦合。智能技術能推動教育治理智能化與網絡化，通過技術將相對獨立的教育數據資源進行聯動，從而實現跨任務、跨系統數據信息的立體感知和無縫流通。因此，成渝地區高等教育協同治理應通過智能技術解決治理主體割裂、治理結構不均衡、治理信息不對稱等問題，進而構建融入技術要素的智能型區域高等教育協同治理體系，促進區域高等教育治理流程再造與優化，提高協同治理主體的治理效率與協同能力，從而實現成渝地區高等教育的高效協同，推動成渝地區高等教育資源的有效配置。

其次，從政策層面，成渝地區高等教育協同治理應主動調適教育政策工具。具體而言，成渝地區高等教育協同治理應在制度層面構建高校協同準則與規范，打破成渝地區高校的屬性藩籬，構建具有實質性、多元化的高等教育共同體[18]，從而形成高等教育協同發展的聚合效應。同時，成渝地區高等教育協同治理必須系統籌劃高等教育重點建設政策、人才流動政策、職稱評聘政策、經費投入政策等，并注重采取適切的政策工具優化高等教育協同政策的執行系統，提高成渝地區高等教育協同政策的執行效率，推動高等教育協同政策的有效落實。

最后，從資源層面，成渝地區高等教育協同治理應整合區域優質教育資源。成都和重慶的高等教育資源較為集中，整合區域優質教育資源并不意味著要分散兩地的高等教育資源。具體而言，成渝地區高等教育協同治理需要圍繞成渝地區的城市群定位與產業功能，整合優質高等教育資源，集中力量發展成渝地區高等教育的優勢領域，培育圈層式的多級高等教育中心，從而提升成渝地區高等教育的輻射能力。“資源型協同是高校協同的基本形式”[19]，成渝地區需結合區域發展實際和高校特色，通過差異化的方式分配高等教育資源，在學科專業設置、人才培養模式、課程體系設計、教學方法改革、產學研深度合作等關鍵環節推動資源優化重組，提升成渝地區雙城經濟圈高等教育的核心競爭力。

(四) 構建區域高等教育協同治理的共生機制

良好的高等教育協同治理機制能協調高等教育治理結構、治理要素和治理資源。因此，成渝地區高等教育協同治理需要重構高等教育協同治理機制，形成內部與外部治理結構耦合的高等教育治理體系，從而解決區域高等教育協同治理的優先次序與協同領域問題，提升高等教育服務區域發展的能力。

首先，成渝地區高等教育協同治理需要構造立體動態的運行機制，促進治理有序發展。建立高等教育協同治理運行機制的本質目標是處理好公平與效率的關系，促進成渝地區高等教育協同治理主體高效協調區域高等教育事務。一方面，成渝地區需要完善高等教育協同的政策體系，打破區域高等教育協同的制度壁壘，建立健全區域共建共享機制[20]，引導成渝地區高校之間的合作方向。另一方面，成渝地區需要建立高等教育協同組織平臺，促進成渝地區高等教育協同治理主體的溝通與協調，并逐步拓寬高等教育協同的領域與范圍，推進成渝地區高校的聯合與協作。

其次，成渝地區高等教育協同治理需要建立橫縱貫通的保障機制，推動治理高效發展。具體而言，一是動態監測成渝地區高等教育協同發展過程，主要包括對協同項目的篩選與實施以及科研成果轉化的全過程進行監測管理。二是針對成渝地區高等教育協同治理效果進行評估，根據評估結果調整高等教育協同的方式和內容。三是建立多維度、多主體、全方位的高等教育協同評估反饋渠道，通過評估反饋信息完善成渝地區高等教育協同治理系統，營造良好的區域高等教育協同發展環境。

最后，成渝地區高等教育協同治理需要形成互聯互通的聯動機制，推進治理協調發展。高等教育區域合作與發展是獨立省份的各個子系統不斷同化和順應的過程[21]，成渝地區高等教育協同發展需要建立區域內和跨區域的合作機制，推動成渝地區建立優勢互補、高度合作的協同組織形式。由于區域高等教育協同治理涉及內容較多且范圍較廣，并且協同治理主體所關聯的利益分配與組織行為也不盡相同，因此，成渝地區高等教育協同治理應根據區域經濟社會發展戰略目標與高校的發展定位，共同協商學科領域、教育規模、教育資源等內容，增強成渝地區高等教育協同治理主體的交互與協作意識，從而提升成渝地區高等教育的協同發展水平。