對地方政府融資平臺風險防范問題的探析

李 妮 中韓(長春)國際合作示范區長興投資控股(集團)有限公司

地方政府融資平臺在緩解地方政府的融資壓力起到了關鍵作用，也促進了城市公共設施的不斷完善?；谄脚_公司的特殊性質，以及管理方面的弊端，很多融資平臺公司存在債務規模擴張、資金流不足、盈利能力差等問題。而2020年中共中央、國務院印發了《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，文件提出政府不得為融資平臺實行違規擔保，同時也要剝離平臺融資職能，清理債務問題，將風險控制在可接受的范圍內。因此，關于地方政府融資平臺的研究就顯得非常重要。

一、相關概念介紹

(一)地方政府融資平臺的概念

地方政府融資平臺是我國社會經濟發展過程中出現的特殊平臺。1994年施行的分稅制改革上移了財政權，下移了事權。同時，當時文件規定地方政府不得隨意發行債券，在獲取銀行借款方面存在較大的約束條件。在這種背景下，政府急需一個具有較多功能的平臺能肩負融資職能。1996年，上?！熬檬鹿尽背闪ⅲ@就意味著第一家地方政府融資平臺誕生了。

2010年，銀監會印發了《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》，該文件對地方政府融資平臺的概念和特征進行了闡述，指出所謂地方政府融資平臺指的是由政府部門、事業單位等主體通過財政撥款、提供土地、注入股權的方式成立的，能發揮投融資職能的，具有獨立法人資格的市場主體，包括投資開發公司、城市投資發展集團、國有資產運營公司以及行業投資公司等。地方政府融資平臺的特點主要體現在三個方面。

首先，地方融資平臺是依照《公司法》成立的獨立實體，其主要職責是籌集項目資金。其次，地方政府融資平臺并不是單純地追求經濟效益，而是同時追求社會效益。地方政府融資平臺籌集資金用于的項目通常具有公共屬性。比如，市政建設工程、城市交通工程、水利工程等等。這些公共項目需要高額的資金投入，且資金回收周期較長，盈利速度較慢。最后，地方政府融資平臺需要積極踐行國家的宏觀調控政策。地方政府平臺籌集的資金具有公共財政的性質。因此，要貫徹和落實政府的有關政策，要積極發揮資源配置方面的作用。

(二)風險防范的概念

風險是指預期結果的不確定性，指的是因各種因素導致單位無法實現預期結果的可能性。風險不是損失，既可能給單位帶來非預期的收益，也可能給單位業帶來非預期的損失。本文所說的風險特指其給單位帶來的損失。所謂風險防范指的是要對風險的實際情況進行識別和評估，并判斷存在風險的類型，提出風險防范的對策。對于地方政府融資平臺而言，其風險防范的過程主要體現為五個方面。

第一，收集風險方法的原始信息。平臺公司面臨的風險通常蘊藏于初始信息中，而只有搜集這些信息，并做好記錄工作，才能夠運用一定的方式來預測未來信息。第二，開展風險評估。地方融資平臺應對企業面臨的內外部因素進行分析，并梳理任何一個環節的風險因素，評估風險的類型。一方面，平臺公司要對風險因子進行評估，對風險類型進行識別。另一方面，平臺在完成風險因子判斷之后應確定其中的主要風險。第三，地方政府融資平臺應該從實際情況出發，選擇恰當的風險管理工具與方法。比如，平臺公司可以采取定性和定量相互結合的方式來識別風險，并確定風險發生領域，制定風險防范對策。第四，提出風險防范方案。平臺公司在確定了風險防范策略之后，應制定詳細、具有較強可操作性的風險防范方案。比如，確定目標、組織機構建設、操作流程等。第五，改善風險防范對策。地方平臺在實施風險應對方案之后，應該對方案的效果進行評估。平臺公司一旦發現效果普通的風險防范方案就應該進行及時改進。

二、地方政府融資平臺存在的風險類型

(一)財政收入風險

地方政府融資平臺運行的主要目的是籌集發展資金，緩解地方政府的資金壓力，并將籌集的資金投入到公共基礎設施建設中去。項目的公共屬性就意味著降低的盈利能力。因此，地方政府融資平臺的權益凈利率普遍較低，甚至低于貸款利率。與此同時，及時地方政府融資平臺發生了資不抵債的風險，也會由地方政府提供解決方案。反而地方融資平臺的借款可能會降低商業銀行的放貸收益。

(二)債務風險

從近年的實際情況看，部分地方政府融資平臺的債務規模呈現擴大的趨勢。地方融資平臺的債務存量減少的速度較慢，反而融資的規模擴展較快。在地方政府需要償還的債務中，地方融資平臺債務比重接近一半。而這也僅僅是地方融資平臺近五分之一的債務，這也就意味著地方融資平臺存在大量的隱性債務。除此之外，地方融資平臺還存在一定的債務擔保，這加劇了其債務風險。

(三)經營風險

地方政府融資平臺的資金調配和日常經營活動都會受到國資委的監管。這種模式極有可能會導致地方政府同平臺公司之間的信息不對稱，甚至會影響投資項目的開展。部分地方平臺公司的行政化屬性較強，在經營中受政府部門的管控。由于地方政府缺乏對平臺實際情況的了解，導致平臺公司的責任主體模糊，內部制度有效性不足，時常發生資金被挪用、違規發放貸款的行為。

三、地方政府融資平臺風險防范中存在的問題

(一)缺乏風險防范的意識

首先，地方政府融資平臺缺乏風險識別的意識。很多平臺對自身的償債能力過于自信，面對融資債務不斷膨脹的情況，仍然加速融資。其次，國有企業的經營同樣存在代理成本，部分平臺公司的領導者缺乏責任意識，對績效考核漠不關心，疏于對財務風險的控制，認為公司的投資者為政府。因此，公司不可能發生大的財務風險，且政府有能力為風險兜底。最后，平臺公司忽視對財務指標的分析和研究。如果加強對財務指標的分析，那么就很容易發現運行中存在的問題，從而為采取應對措施提供依據。但是從實際情況來看，很多管理層較為關注資產規模和發展能力，卻忽略了對償債能力的分析，這就為財務風險的發生埋下了隱患。

(二)經營水平偏低

地方政府融資平臺的經營風險較低，存在一定程度的經營風險。首先，雖然平臺公司具有獨立的法人資格，而本質上是服務于政府的投融資平臺，其業務內容包括代建市政工程、土地整理、房地產開發等。除了房產開發收益較高之外，其他項目基本處于虧損狀態，甚至需要政府的財務撥款作支持。其次，部分地方融資平臺也嘗試開展多元化的運行，但是忽視了對多樣化項目風險的控制。平臺管理部門對項目的技術可行性和經濟可行性評估缺乏有效性，導致部分項目的實際收益率達不到預期。最后，融資模式過于單一。基于平臺公司性質，其習慣采取銀行貸款的方式獲得資金，卻缺乏更加多元化的融資渠道，如上市融資、債券融資、信托融資等。單一化的融資在分散風險方面存在著不足。

(三)風險管理體系不完善

地方政府融資平臺并未建立完善的風險管理體系。一方面，在組織機構建設方面。平臺公司缺乏一個能專門進行風險識別、評估和應對的組織機構。日常的財務管理和風險管控由財務部門和經營控制部負責。而二者之間的職責權限仍然存在相互交叉重疊的情況。尤其是對融資平臺的債務風險控制，缺乏明確的管理主體。另一方面，在風險的識別和評估方面，平臺公司無法將更多元素納入范圍。平臺公司所存在的風險類型是多樣化的。比如，戰略風險、財務控制風險、資本運行風險、投資決策風險、市場風險等。而在實踐中，平臺公司將風險控制的關鍵點放在了財務風險上，缺乏更加多元化的思考。導致其他類型風險在實質上處于失控狀態。

(四)風險應對能力不足

面對內外部的不確定因素，平臺公司無法根據已經識別的風險類型制定風險應對方案。首先，平臺公司面臨的風險是多元化的，而且幾乎蘊含于平臺公司運營的各個環節。比如，投融資階段、運營階段和售后階段。而平臺公司往往只在運行階段開展風險控制，卻忽略了對國家政策、市場環境變化、法律風險等。其次，在風險的識別和應對方面。地方融資平臺習慣憑借管理人員的主觀經驗識別風險的類型和大小，缺少定量化的分析手段，致使風險的值同實際情況存在較大偏差。最后，在風險應對的手段上缺乏靈活性。常見的風險應對有風險緩沖、風險轉移和風險共擔機制等，而平臺公司常用單一的風險應對模式，缺乏靈活性，致使風險應對水平較差。

四、地方政府融資平臺風險防范的對策

(一)提高風險防范意識

地方融資平臺必須加強風險防范的意識。首先，平臺公司的管理者應該意識到風險防范不僅能降低可能發生的損失金額，同時也是提高經營管理質量的必要手段。平臺公司應該在意識的引導下，在企業內部營造風險防范的文化氛圍，引導財務管理者意識到風險防范對平臺公司的重大意義。其次，平臺公司應引導財務部門和經營控制部門對風險防范的研究和分析，并要求各個部門就風險防范提供分析報告。這種模式能讓各個部門在理論探討和業務實踐中加深對風險防范的認識。最后，要加強對平臺公司全體員工有關風險防范的培訓活動。管理者要提高技術和合同可行性分析的專業能力。對于基層員工而言，平臺企業可以在單據填寫、及時性等方面開展培訓，引導員工規范、及時報銷，合理使用資金，避免資金浪費。

(二)提高經營能力

首先，在項目運營上，地方融資平臺公司應推進項目專業化、集約化管理，要整合平臺公司的上下游產業鏈，積極發掘經營性項目建設，提高盈利能力。平臺公司在選擇項目之前應加強對項目的經濟可行性和技術可行性論證。其次，拓展多元化的融資渠道。除了銀行借款之外，地方融資平臺應開發國內外融資渠道，可以開展資產證券化融資、股權融資等。多元化的融資方式能分散融資風險、降低資本成本、降低財務風險。最后，融資平臺應該建立現代化經營管理制度。比如，可以在公司內部推行經營契約制和職業經理人制度，建立中長期和多元化的激勵機制，貫徹“能者上、庸者下”的原則，強化責任考核，積極發揮員工潛能。

(三)加強內部控制制度建設

有效的內部控制制度能建立良好的控制環境，加強平臺公司對風險防范的認知程度，同時也能建立風險評估和應對機制。因此，平臺公司應加強內部控制建設。首先，平臺公司應加強組織機制建設。平臺公司可以完善組織控制部門的職能，賦予其識別和應對政策風險、法律風險、投融資風險的權力。而財務部門則負責對財務風險的識別和控制。其次，加強對經營項目的前瞻性控制。平臺公司在投資項目時，要加強技術和經濟可行性論證，實現對項目決策、項目投資、項目運營的全流程監控。平臺公司在開展對外融資時，應對多項目融資決策進行分級管理、融資計劃管理、融資審批管理等。只有規范審批流程，才能提升融資科學性。最后，加強內部審計。平臺公司的內部審計不僅能通過風險識別發現財務報表錯報，同時也能對風險應對流程的評估，從而為改進內部審計提供依據。

(四)提高風險應對能力

地方政府融資平臺應提高風險應對能力，應從三個方面入手。第一，融資平臺在應對風險時應建立風險預警體系，預警體系由信息系統構成。融資平臺可以在信息系統中引入風險預警模型。憑借大數據技術，信息系統能及時獲取平臺公司內外部的各種數據，從而借助風險預警體系識別風險類型，并得出風險的值。第二，融資平臺要加強風險應對的前瞻性控制。如果僅將風險應對局限在業務運營過程，那么就無法有效避免風險造成的損失。因此，融資平臺應在融資方案確定、投資項目選擇、業務運營制度制定上積極考慮風險因素，并作出風險應對預案。第三，在風險應對手段上，地方融資平臺應根據企業實際狀況和風險類型，選擇多樣化的風險應對方案，如風險規避、風險共擔和風險轉移等。

五、結語

地方政府融資平臺在促進地方經濟發展，緩解政府財政壓力方面發揮著積極作用。在當前的財稅體制背景下，地方政府的“財政權力”較小，而“事物”權力較大，這兩種權力的不對等造成了地方融資平臺債務的急劇擴張。文章闡述了地方政府融資平臺的概念和特征，并分析了融資平臺在風險防范中存在的問題。最后從多個角度提出了地方政府融資平臺防范風險的對策。期望文章的研究能為地方融資平臺的風險防范提供一定的參考。