系統控制論下國家審計職業化實現路徑研究

李學

（銀豐智慧物業服務集團有限公司，山東 濟南 250131）

一、引言

中國經濟新常態的提出迫切要求國家治理的目標應集中于不斷降低成本，實現公共資源效益最大化，這就需要國家審計詳細審查公共資金、國有資產、國有資源的使用效率和效果，查錯防弊，在此基礎上尋找優化資源利用的方法。我國的國家審計系統仍存在較大問題，無論是在職業素質、管理機制還是在審計方式上都無法滿足經濟新常態對國家審計的要求，實現審計機關工作狀態的標準化、規范化、制度化，構建全新的國家審計系統，實現國家審計職業化變得越來越迫切。

二、審計職業化系統構成要素

系統論認為，系統是由若干要素以一定結構形式聯結成的具有某種功能的有機整體，探索審計職業化系統的構成要素成為構建審計職業化系統的關鍵。對審計職業化而言，處在核心位置的是審計目標——完善國家治理，核心外的層面則是為實現審計目標應建立的各種保障機制。

處在第一層次的保障機制是審計范圍監管機制，目前我國的審計工作還未實現全覆蓋，有相當一部分國有資產、公共資金和公共資源還處在監管盲區，因此，審計工作的當務之急是實現審計對象的全覆蓋，使全部公共資金、國有資產、國有資源及領導干部經濟責任履行情況均處在國家審計這個“免疫”系統的監督范圍內。審計范圍監管機制是構建審計職業化系統的基礎，只有審計范圍監管機制運轉正常，才能保證整個審計體系不存在審計盲點和審計漏洞，審計業務控制機制才能有“腳”可伸，增加國家治理的廣度和深度。

處在第二層次的保障機制是審計獨立性保障機制和審計人員管理機制，負責控制審計機關的獨立性和職業素質，是建立審計業務控制機制的基礎。審計獨立性保障機制的主要作用是保證審計部門和審計人員自身的獨立性，使其能在作出職業判斷時保持中立，不易受外界因素的干擾。審計人員管理機制的目的在于規范審計人員選任過程，建立審計人員技術序列，該機制是對審計人員職業技能的根本保證。

處在第三層次的保障機制是審計業務控制機制，建立該機制的目的在于實現整個審計過程的標準化、規范化，提高審計效率，保證審計質量。這就要求審計機關控制審計業務流程，增加審計業務深度，提升審計機關發現審計疑點、拓展審計思路、查證審計問題和提出審計建議的能力。

處在第四層次的保障機制是審計環境協同機制，根據自組織理論，環境對系統的持續高效運作起著至關重要的作用，系統通過不斷與環境發生能量互換維持系統的有序運轉。影響審計職業化系統的環境要素圍繞審計目標這一序參量有序運行，并在其支配下實現審計職業化系統和外部環境的協同運作，同時能夠根據國家治理的要求和環境的變化不斷發展和完善，進而形成具有持續性和長久性的審計職業化系統。

五大保障機制均圍繞完善國家治理的審計目標運轉，缺乏任何機制都會使該系統無法有序運轉，審計目標也得不到有效實現。只有這五大機制聯合運作，才能使審計機關、審計過程、審計對象得到有效的控制和調節，審計職業化建設才能形成一個完備的控制系統，控制目標才能得到有效的實現。

三、審計職業化的實現路徑

（一）強化審計范圍監管機制，增加審計監督的深度與廣度

1.發揮上級審計機關統籌作用，完善階段性審計計劃

首先，充分發揮上級審計機關的統籌規劃作用，自上而下地制定階段性審計計劃，審計計劃的時間跨度應在考慮可行性的同時盡可能延長，下級審計部門應層層分解上級審計機關的審計計劃，使審計計劃層層壓實，形成各層級審計機關的階段性審計計劃，詳細闡明各級審計機關的審計重點和審計風險點，逐步實現審計全覆蓋；其次，審計計劃的制定應考慮下級審計部門的人員配置情況和職業技能情況，在充分溝通的基礎上，不斷完善審計范圍，下級審計部門應充分評估本單位的審計資源和審計范圍，及時補充和完善階段性審計計劃，使其符合本單位的實際情況，保質保量地拓寬審計范圍，實現審計目標。

2.密切聯系執法機關，強化審計監督力量

國家審計機關作為國家治理體系中至關重要的監督檢查環節，最為突出的問題在于與國家執法機關的聯系不夠密切。首先，執法機關可以將日常工作中發現的風險點及時通報給審計機關，審計機關據此開展重點審計，以點帶線，以線帶面，深入挖掘，增加審計的寬度與深度，并將審計結果及時反饋給執法機關，提高彼此的工作效率，減少重復工作量；其次，目前審計機關查處違法亂紀案件時，需要將其移交給執法機關，但對某些特殊案件，可能會延誤最佳辦案時機，因此，可賦予審計機關一定的審計執法權，允許其在某些特殊情況下，采取強制措施，強化審計監督力量。

3.完善審計范圍指引，為審計全覆蓋提供法律支撐

審計署應結合國家機構的設置及歷年審計監察重點明確劃分審計范圍，劃分方式可以參照階段性審計計劃的制定方式，層層分解、層層落實，同時將審計范圍指引納入法律法規，增強國家審計的震懾力。隨著國家治理的完善和社會經濟的發展，審計范圍指引也應動態發展，適應社會經濟和國家治理的不斷變化。

（二）規范審計人員管理機制，構建國家審計獎懲體系

1.完善審計人員聘任機制，構建審計職業培訓體系

首先，目前審計人員聘任以公務員應試制度為主，注重對應試者綜合能力的考查，但就審計崗位來說，專業性較強，因此在選聘審計人員時，應著重考查其對審計專業知識的理解與掌握情況，督促國家審計人員不斷提升自身的職業素質，提高審計質量。其次，構建審計職業培訓體系，重點研究現階段出現的新的審計風險點及應采取的審計措施，致力于不斷提高職業技能和職業素質，適應國家治理的發展，同時重視培訓考核結果的運用，優勝劣汰，以保證國家審計隊伍的職業勝任能力。

2.建立審計職業激勵制度，拓展專業技能晉升通道

審計職業激勵制度主要包括績效考核以及圍繞績效考核展開的等級評定和晉升制度，其目的在于使專業性強、職業素質高的審計人才快速成長起來，成為國家審計機關的中流砥柱。同時，以獎懲并舉為原則，建立審計人員問責機制，將責任心不強、專業性較差的審計人員清除出審計隊伍，從整體上形成較為有力的考核機制和激勵機制。只有控制好人力資源質量這一關鍵因素，審計范圍的擴大、審計準則的健全才能起到應有的作用。

（三）完善審計獨立性保障機制，強化國家審計權威性

1.增加審計機關獨立性，強化國家審計權威性

目前審計署與地方審計機關分別由國務院和各地方政府直接領導，審計署對地方審計機關實行業務指導，為進一步增強審計機關的獨立性，可以考慮由全國人民代表大會直接設立審計署，使其成為國務院的平行機構，同時各級審計機關也不再由各級政府設立，而是由各級人民代表大會設立，審計機關直接對人大負責，使其向獨立型審計模式轉變。同時，適當提高審計機關的層級地位，使其比其他部門高半級，保證審計成果的質量。

2.優化審計人員保障制度，增強審計人員的獨立性

審計人員保障制度主要包括身份保障和經濟保障兩部分內容。身份保障主要指審計師任期制，在任期內應充分保障審計人員的審計地位和審計職權，罷免審計人員必須經過人大的法定程序，同時對審計人員實行高薪制。在任期內，審計人員的薪酬應保持穩定或有序增長，使審計人員做到“手中有糧，遇事不慌”?？傊?，建立這一系列福利制度的目的在于增強審計人員的獨立性，保證國家審計質量。

（四）構建審計業務實施聯動機制，整合社會資源

1.充分利用社會審計資源，提高審計效率

一方面，由審計機關負責審計具體項目，但在審計過程中引進社會審計專家咨詢機制。針對審計項目中的重點、難點詢問審計專家的意見，降低審計風險，提高審計質量。另一方面，將較為復雜、任務重大的審計項目外包給社會審計機構，審計機關僅起到控制、協調和配合的作用，這種方式可以最大限度地利用社會審計資源，但同時也應考慮到社會審計機構的保密性、獨立性等諸多問題。

2.與計算機軟件企業和信息管理企業展開合作

在數字化審計時代，審計機關要注重與計算機軟件企業和信息管理企業的合作，使其參與到前期數據調研和數據分析處理模型的構建中。同時，由軟件企業對審計人員定期進行數據培訓，培養審計人員的數據分析能力和異常數據敏感性，提高數據處理的效率和質量。

3.實現審計結果運用法治化，強化審計機關執法權

首先，必須以法律法規的形式規范審計結果運用機制，規定該工作協調機制的構成要素、運行方式、運行結果和運行反饋情況。其次，賦予審計機關一定的行政執法權，比如處罰權、制裁權以及訴訟權，順利落實審計建議，加快清查和整頓審計單位。同時，充分重視內部審計的作用。利用內部審計分析深層原因，提出能夠解決根本問題的審計建議，推動國家治理的完善，利用內部審計在戰略分析和運營管理方面的優勢，促使內部審計由審核財務信息和評估內部控制向分析戰略問題和審核運營數據轉變，為完善國家治理提供富有指導意義的政策支持。

（五）強化審計環境協同機制，持續推動審計職業化發展

1.經濟環境

一方面，國有企業的改革迫切要求審計機關深化經濟責任審計，使審計內容更多圍繞國有企業展開，這就要求規范企事業單位經營行為，促進廉政建設和國有資產的保值增值；另一方面，公共財政預算體制的構建要求審計機關開展政府績效審計，重點關注財政安全情況，關注財政支出投向情況，特別是關注資金流出時是否存在瀆職、資源浪費以及貪污受賄等現象。

2.政治環境

目前我國處于全面深化改革、完善國家治理的關鍵階段，因此必須形成與此相適應的審計監督管理體制，審計職業化建設作為國家審計系統建設中的重要一環，必須根據國家治理的要求不斷調整審計重點、完善審計知識體系、健全審計管理和培訓制度，保證審計機關的職業技能和職業素質始終符合國家治理的需要。

3.法律環境

目前我國國家審計從審計的理論建設到審計結論的落地實施，尚缺乏統一的法律法規予以指導和保護，這不利于樹立審計監察部門的權威性，促使審計真正服務于國家治理。這就要求國家制定統一的審計相關的法律法規，完善審計程序，規范審計行為，重視審計結果的落實；另外，審計法律法規必須根據審計實踐的進步不斷修改和完善，推進審計的職業化發展。

4.文化環境

一方面，內部審計人員職業道德的提高和工作責任心的增強，使其審計行為更加標準和規范，降低了審計風險，提高了審計質量；另一方面，隨著國家社會經濟不斷發展，迫切要求擴大審計的范圍，社會公眾的監督力度隨之增大，這在一定程度上使審計機關為避免承擔審計責任，不得不努力提高審計質量，進而推動了審計的職業化發展。

四、結語

自黨的十八屆三中全會召開以來，我國在全面深化改革、完善國家治理方面付出了巨大的努力，一系列政策方針的出臺不僅對國家治理目標提出了新的要求，更為國家審計指明了新的方向。文章在系統控制論的指導下，結合現有文獻研究，提出了構建國家審計職業的五大機制，并延伸出相應的實現路徑，旨在為審計職業化的發展指明方向，但國家審計系統的完善并不能一蹴而就，如何實現國家審計體系的標準化、規范化、制度化，構建全新的國家審計系統，還有待后人不斷探索。