政府采購招標文件供應商資格要求和必備條件探析

梁慶華

（中央廣播電視總臺，北京 100043）

一、前言

隨著我國經濟社會的不斷發展，政府采購的工作量越來越大。從本質上來說，政府采購主要指的是政府為開展各項工作，在財政的監督與允許的前提下，按照國家規定，通過招標的方式由財政部門向供應商直接付款，從國內外市場為政府部門購買物品、勞務等行為。在政府采購的過程中，供應商是非常重要的一方面內容，其資質是采購活動的門檻，該門檻設置標準的高低將對項目實施的公正與否產生影響，因此供應商資格條件的設置須引起高度重視。在政府采購過程中，選擇供應商資質須嚴格按照《政府采購法》中的要求進行。但從目前具體的實行情況來看，政府采購招標文件中關于供應商資格要求還存在一些現實問題，這嚴重阻礙著政府采購招標活動的正常、有序開展。因此，分析政府采購招標文件中供應商的資格要求和必備條件，對規范政府采購招標行為有非常重要的意義。

二、供應商資格審查的重要意義

政府采購招標應在公平公正的環境下展開良性競爭。供應商資格審查是政府采購招標過程中非常重要的一部分內容，對供應商資格的嚴格審查具有兩方面的重要意義。一方面，供應商資格審查能夠有效約束政府的采購行為。如果政府在采購過程中不能以公平的標準審查供應商的資格，那么政府采購中就會出現以次充好的情況，甚至滋生腐敗現象，進而降低政府采購的質量。另一方面，資格審查能夠讓那些優質的供應商脫穎而出，維護供應商的合法權益。在開展采購活動的過程中，政府對每一家供應商均執行統一的審查標準，并且保證供應商資格審查具有合理性和統一性，促使所有的供應商在同等的條件下競爭，為經濟社會的發展提供有效的支持。

三、供應商資格要求和必備條件

（一）資格要求應與《政府采購法》相符

從目前的立法情況來看，國家對政府的采購行為有一定的規定與約束，先后出臺了各種政策與法規。其中《政府采購法》針對我國的政府采購行為給出了詳細的規定與解釋。從整體工作要求來說，政府的招標文件應當與《政府采購法》中的相關規定相符。《政府采購法》第二十一條對供應商的概念作出了明確的界定，即向采購人提供貨物、服務或者勞務等的法人、組織等。但在某些政府招標公告中，將供應商定義為“獨立法人”，這種解釋和認知是與法律規定不符的。《政府采購法》第二十四條規定，政府采購行為中是允許兩個及兩個以上自然人、法人以及其他組織聯合體形式出現的，而且在第五條規定中對政府采購市場作出了解釋，即供應商參與政府采購活動具有一定的獨立性，不受任何單位或者個人、任何形式的干擾。但從目前的政府采購招標過程來看，采購人往往對本地的供應商有或多或少的保護機制，而對本地區之外的供應商可能持排斥的態度。從這一點來看，現階段政府的采購招標行為中，依然存在與相關法律規定相違背的地方。

例如，在某招標文件中要求一個制造商只能授權一家202×年在×地區銷售業績最好的代理商參加投標。可以將該招標文件的內容理解為在××地區沒有銷售業績的代理商，就不可以參與此招投標活動。從這種表述中可以看出其存在嚴重的排斥外地供應商的行為。這樣的招標內容是非常不合適的，與《政府采購法》的要求存在矛盾。

（二）應滿足國家法律形式的資質性要求

我國頒布《政府采購法》的目的就是規范政府采購招標的行為，但目前政府采購招標公告中存在非國家法律形式的資質要求。例如，在采購某音視頻設備類產品的過程中，一些招標文件誤將CE認證作為供應商的資格，而最重要的3C認證要求卻沒有體現在招標文件中。按照《政府采購法》的要求，在政府采購招標活動中，對本國貨物的采購以及相關的限制標準應當放在優先的位置，而上述將非我國法律形式的資質要求放在招標公告中顯然是不妥的。

2001年，國務院就要求國家質檢總局與國家認證認可監督管理委員會對一些重要的產品與物資展開了國家強制性產品認證制度的管理，并且逐步、有序地開展認證工作。從目前的應用情況來看，國家已經基本上實現了對強制認證產品的梳理，也建立了行業內統一的目錄，同時針對國家標準、技術規則等作出了明確的規定，對目錄內產品建立了市場準入制度。但對一些需要提供國家強制產品3C認證的，很多招標文件中并未提及。此外，一些招標文件將某行業組織頒布的推薦證書作為供應商準入的條件。例如，在某些家具采購過程中，某行業組織僅僅屬于民間組織，其頒布的證書在嚴格意義上并沒有過多的參考價值，其證書的分量也與國家行政部門的要求有本質的區別，因此將行業組織證書作為供應商的篩選條件是非常不合適的。

（三）資質要求應當合理，保證招標的公平性

很多政府招標文件滿足了國家法律形式的資質性要求，但對供應商資質的要求過于嚴苛，這也不利于政府采購活動的正常開展。例如，在某企業數據中心機房整體改造項目中，要求機電設備專業承包二級資質，這樣就會導致三級企業在競爭中處于不利的地位，也加劇了該行業內的不平等競爭。再如，在某綜合運維管理系統招標過程中，提出為保證信息安全，要求軟件的廠商必須為國內獨資企業，同時還要求軟件企業擁有軍用信息安全產品認證證書。雖然這些要求對企業的安全性有益，但違反了法律規定的平等招標要求。在招標文件中，這些條條框框的設置使得招標喪失了公平性，很多優質的企業因為不符合招標文件的條件而失去公平參與招標的機會，得不到良好發展，也不利于政府采購招標活動的正常開展。

例如，在某年的一次政府組織的招標活動中，其中一個供應商不滿最終的結果，對該結果進行了抗辯與投訴，尤其是對文件中的一些細節提出了質疑。在該招標文件中，要求投標單位有一定的資質，同時獲取國內有效的營業執照，而且其營業執照的經營范圍要有消防遠程監控系統的研發、運維、施工、技術服務中的至少一項。在這次招標活動中，由于上述要求比較苛刻，有9家單位因不符合要求而退出。這次招標活動存在不公平、故意設置條件的嫌疑，這項規定影響了最終中標結果的公平性，因此，有單位投訴且要求展開調查，并且責令其重新開展招標采購活動。在該案例中，《政府采購法》的第二十二條明確規定采購人可以根據自己的需要設定一些條件，對供應商提出一定的資格審查要求，但是也要求采購人不得以特殊資質為要求對供應商提供差別待遇。在我國頒布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中，要求對不需要獲得行政許可的一般性經營項目，供應商是可以自主選擇經營的，不需要從營業執照的經營范圍來判斷其經營資格。在本案例中，采購項目涉及消防遠程監控系統的研發、運維、施工以及技術服務等方面的內容，也就是說，在供應商取得營業執照的情況下，也就具備了開展該生產經營活動的資格，如果加入上述條件，則有故意為難之嫌，而且上述要求與其經營范圍沒有直接、必然的聯系，本次招標采購過程中卻將該條件設置為資格審查條件，顯然有失公允，缺乏公平性，不利于招標采購活動的正常開展，也使得其他的供應商存在疑問與不滿。上述資質要求的提出均須嚴格按照國家規定執行，無論過低的要求還是過于嚴苛的要求，都不能滿足國家法律形式的資質性要求，難以保證招標的公平性與公正性。

（四）對供應商注冊資金的要求應當符合實際現狀

查看各地政府的招標文件可以看出，很多政府采購招標文件對供應商的注冊資金有一定的要求，雖然這種行為可以更好地篩選出有實力的企業，但這種做法違背了《政府采購貨物和招標投標管理辦法》中的相關規定。該管理辦法明確規定，采購人、采購代理機構不得以投標人的注冊資本、納稅額等規模條件作為招投標活動的資格要求，尤其是不能根據注冊資金，差別化對待投標人。例如在某政府采購招標文件中，標的為預算金額幾十萬元的家具采購，采購單位要求注冊商的注冊資金在3 000萬元以上。采購方對該要求的解釋為：一方面，可以保證政府采購資金的安全性，資金規模越大的企業，其產品的質量也會更高；另一方面，對制造商注冊資金的要求不違反法律規定，那么在不違法的前提下該要求是可以施行的。從該招標文件的情況來分析，采購方提出的要求從其立場來看具有一定的合理性，同時此要求具有一定的排他性，而且該問題在招標的過程中是普遍存在的，這就需要國家在法律層面對該行為作出相應的規定，以避免出現這種嚴重的排他性。

（五）招標文件應具有普遍性，避免“量身定做”行為

我國的經濟建設工作數量越來越多，因此政府采購工作也逐漸增加，采購涉及的領域也越來越多，采購人須根據實際情況合理評定投標人的資格和條件，然后確定供應商的資質。因此，在大多數的招標文件中，主要內容均符合大多數供應商的實際條件，但有時也會存在“量身定做”的行為，這會對其他的供應商產生一定的排斥，影響政府采購的公平性。例如，一些招標文件中明確表示針對產品要滿足“制造商授權”的要求，從采購人的角度看，這個要求具有一定的質量保證效果，但這種要求很可能造成制造商或者代理商聯合操縱招投標價格，導致市場不公平現象的發生。在招標過程中，制造商可以授權很多家企業共同參與政府的招標，將多家投標人分別在品牌和型號方面進行差異化處理，并且暗中安排好主、次投標人。在這種授權的要求下，制造商很可能操縱整個招投標行為，出現不公平的情況。

此外，在招標的過程中，某些文件也明確提出要求供應商沒有重大違法記錄，但對重大違法記錄這一要求有不同的理解與解釋，導致招標文件具有排他性。在《政府采購法》中，對供應商參與政府采購活動的條件規定為供應商在參與政府采購招標活動前3年內，經營活動沒有出現重大違法記錄。同時，《政府采購法》第七十七條對供應商的違法、違規行為提出了特別要求，按照具體情況的不同給予其罰款等處罰，并且將其列入不良名單，在1～3年內不能參加政府采購活動。從上述規定中可以看出，上述條款對“重大違法記錄”并沒有詳細說明，在第七十七條規定中只是模糊地說出了供應商在1～3年內不能再次參加類似的活動，如果將供應商3年內不能參加政府采購活動算作重大違法記錄，那么這個供應商在3年期滿之后也喪失了參與政府采購活動的機會，兩者之間存在一定的矛盾。

（六）招標體系應當更加現代化

隨著我國各項技術的不斷發展與進步，政府的招標體系也應當進行技術方面的優化與完善。首先，要完善管理工作機制，在招標的過程中應當制定嚴格的工作流程和執行標準，并且對工作人員的工作內容和工作范圍作出明確的限定，從而保證在政府招標采購的過程中能夠把握良好的政策導向，同時保證采購招標活動的各項操作更加規范有序。其次，在建設招標采購體系的過程中要加強技術的引進與更新，將先進的信息技術引入招標采購體系，完成體系的現代化建設。在工作的過程中，工作人員可以利用現代化的工作體系，了解與追蹤具體的招投標采購方法的數據，采用數據處理軟件進行智能化分析，從而確定最優的采購方案。

四、結語

政府采購招標活動數量連年上升，涉及的領域也更加廣泛，但是從整體來看，招標文件的制作與設計存在一些客觀問題。在以后的政府采購招標活動中，應當理順工作思路，對供應商的資質審查和必備條件作出嚴謹的規定，結合實際工作情況完善政府的采購活動，使政府的采購活動更加公平合理。