基層行政事業單位預算績效管理問題研究

金麗

（重慶市南岸區長生橋鎮人民政府，重慶 401336）

在我國大力發展社會經濟的背景下，基層行政事業單位也承受著重大的壓力和挑戰，基層行政事業單位直接面對社會公眾，為廣大人民群眾提供各種公共服務。國家的很多惠民惠農政策措施，都需要通過基層鄉鎮人民政府、街道辦事處、村社區等基層管理組織落實下去。怎樣管好用好財政資金關系重大。基層行政事業單位財政資金使用情況，直接影響地方經濟發展和民生政策落實落地，從而影響惠民惠農政策的實施效果和政府公信力及人民群眾的滿意度。但目前很多基層行政事業單位在開展預算績效管理工作時，仍面臨著很多困難和問題，仍然存在流于形式、走過場的現象。基層行政事業單位要想搞好預算績效管理工作，必須牢固樹立艱苦奮斗、勤儉節約的思想，堅決落實政府過緊日子的要求，與時俱進，做好預算績效管理工作，管好用好每一分財政資金。做到花錢必問效、無效必問責。

一、全面預算績效管理對基層行政事業單位的重要性

（一）有利于落實預算相關法規，推進現代財政制度建設

全面實施預算績效管理是現代財政制度的內在要求，預算績效是預算管理科學化之根本。2015年實施的新《預算法》明確各級預算應當遵循“講求績效和收支平衡”的原則，并對預算績效管理的相關內容做出了具體規定。預算績效是政府公共責任的體現，沒有績效的預算是不科學的預算。預算績效管理是推進現代財政制度建設的核心。黨的十九大報告也對預算績效管理提出了更高的要求，績效管理要覆蓋所有的財政資金，體現權責對等，放權和問責相結合。不但要關注資金分配，更要注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標的實現程度。由此可見，在基層行政事業單位中推動預算績效管理施行是順應財政體制改革的必然要求。

（二）預算績效管理有利于提高財政資金分配效率，提高預算管理水平

財政資源配置職能是指政府通過財政收支以及相應的財政稅收政策，調整和引導現有經濟資源的流向和流量，以達到資源的優化配置和充分利用，實現最大的經濟效益和社會效益的功能。基層行政事業單位因為各種原因，往往財力有限，能否將有限的財政資源用得恰到好處，達到最優配置，就必須依靠預算績效管理。這樣才能保證財政資金投入和使用的規范性和效率性，做到用更少的錢辦更多的事，才能為當地的經濟發展和改善民生提供保障。預算績效管理工作延伸到基層單位和資金使用終端，就可形成“橫向到邊、縱向到底”的管理體系。在財政資金使用方面，要充分發揮預算績效管理的優勢，嚴格控制每一份預算資金。加強“事前”評估管理，將事前績效評估和績效目標設置作為項目入庫和預算安排的前置條件，從源頭上提高財政資源配置效率；加強“事中”監控，對出現的問題能及時糾正，以確保績效目標的實現；做好“事后”評價及結果應用，可對目標實現程度以及政策、項目實施效果有一個清楚的認識，這樣就會總結經驗教訓，發現偏差、查找原因并及時整改，確保財政資金使用安全高效。

（三）預算績效管理有利于推動黨中央、國務院重大方針政策落地見效

2018年7月，中共中央政治局會議首次提出“六穩”方針，2020年4月，中央又提出“六保”的新任務。這都離不開財政資金的保障。再加上這兩年，受一些突發事件的影響，全球經濟持續下行，各級財政收入持續下降，國家在此次抗擊新冠疫情過程中，也是付出了巨大的代價，包括人力和財政支出等。基層行政事業單位要積極響應黨中央、國務院的號召，牢固樹立艱苦奮斗、勤儉節約的思想，不折不扣落實政府過“緊日子”的要求。就必須以績效為導向，做到花錢必問效、無效必問責，將每一分財政資金都用在刀刃上，以避免財政資金的浪費。基層行政事業單位在預算平衡的前提下，要盡量 壓縮一般性支出，保證重點支出，優化財政支出結構，這樣才能提高財政資金的使用效率。為做好“六穩”“六保”保駕護航！

二、基層行政事業單位預算績效管理存在的問題

（一）對績效管理工作認識不到位，績效主體責任劃分不明

我國行政事業單位預算績效管理實施時間較短，而且是從上到下層層推進的，這兩年才逐漸延伸到基層，所以基層行政事業單位實施預算績效管理的基礎比較薄弱，可借鑒經驗不多，很多基層行政事業單位人員甚至對預算績效管理了解不多，認識不到位，就沒有把預算績效管理理念融入預算全過程的意識。基層行政事業單位因為財力有限，多數采用分“蛋糕”的方式，由單位領導層及財政部門統籌分配財政資金，單位內部各部門就沒有太多的自主權，導致基層行政事業單位內部各部門的責權利劃分不明確，缺乏跨部門全過程的績效管理工作機制，造成項目實施部門的績效主體責任不明確，認為績效管理是財務部門的事情，但是財務部門因為不了解項目的具體內容，所以績效管理工作總是敷衍了事，存在走過場甚至閉門造車的行為，預算績效管理缺乏主動性和客觀性。

（二）缺乏專業人才，預算與績效不能深度融合

由于績效管理專業性、技術性較強，還是一個動態監管過程，貫穿于預算編制、執行、績效考核等各個環節，需要有專門的人員或監督機構。不過現如今大多數基層行政事業單位因人員有限，且變動頻繁，再加上預算績效管理人員的專業知識比較少，沒有參加系統的、專業的培訓和學習，僅靠在工作中摸索，缺少理論知識和實踐經驗，工作難度很大。

很多基層行政事業單位的預算績效管理沒有在內部形成完整的鏈條，如：在預算編制時只關注于財政資金的投入方向及使用方式，而未做事前評估，績效目標設定也比較敷衍；在預算執行過程中只注重于資金執行率而未關注績效跟蹤，不能及時發現問題并進行整改等，預算績效管理沒有完全融入預算管理的各個環節，沒有起到應有的作用。

（三）績效激勵約束作用不強，績效評價結果尚未有效利用

現階段基層行政事業單位對預算的管理主要著重于預算支出執行的效率和使用規范性的監督，績效評價僅停留在部分重點項目上，忽略了常年性、一般性支出的績效管理，但往往這部分資金的績效管理是很關鍵的，如果管理不好這部分資金，容易造成財政資金的極大浪費和資源的流失，并且這種影響是長期性的。而且項目的績效評價結果并不會影響預算資金的安排，使得預算績效評價未能引起單位重視。基層行政事業單位的預算績效考核管理尚未與單位績效考核體系進行有效掛鉤，沒有配套的獎懲機制。激勵機制的缺乏，使得管理執行過程中，相關部門與財務部門的配合程度不高，進而影響單位整體的進度規劃。

三、加強基層行政事業單位預算績效管理的對策

（一）增強預算績效管理意識，明確內部職責

基層行政事業單位領導層要積極轉變觀念，從“要我有績效”向“我要有績效”轉變，充分認清預算績效管理對全面深化財稅體制改革的重要性，積極主動作為，強化統籌協調，單位內部各部門要形成合力，積極推進預算績效管理工作，避免出現任何疏漏。第一，基層行政事業單位領導層要適時專題研究績效管理工作，把績效管理作為一項重點工作，并將這一理念傳達到單位內部各部門負責人。第二，單位財務部門要結合內控制度，加強與業務部門的銜接，做到業財融合，并細化績效管理內部操作流程，落實績效管理相關措施。第三，基層行政事業單位內部各部門要形成“花錢必問效，無效必問責”的責任意識。每項工作都要以績效為核心導向，要通過全面實施預算績效管理，提高財政資金使用績效。第四，要加強宣傳，要把預算績效管理理念傳達到單位的每位員工，這樣才能從根本上提高單位的績效管理整體水平。

（二）加強學習和培訓，建立全過程預算績效管理鏈條

1．重視對基層行政事業單位預算績效管理人員的素質培養

當下很多基層行政事業單位缺少預算績效管理方面的專業人才，所以必須采取措施，增強工作人員的預算績效管理能力，增加交流互動并加強配合協調，從而提升基層行政事業單位的預算績效管理能力。單位領導層要開展預算績效管理理念培訓，培養擔當意識，提高重視度，促進基層行政事業單位績效管理工作的組織保障；對基層行政事業單位在職人員要定期地開展預算績效管理操作培訓，通過案例講解等方式，培養專業能力，提高認知度，為做好預算績效管理工作打下堅實的基礎；另外，要加強對財務預算績效管理方面高素質年輕人才的引進和培養，招錄優秀的專業人才，重視其專業技能和道德素質，定期培訓，促進基層單位績效管理工作的有效開展。

2．將預算與績效深度融合

一是績效目標要明確。預算績效管理如果缺乏目標，就沒有努力的方向。績效目標奠基全過程預算績效管理，基層行政事業單位在預算編制時，要設定明確的績效目標，并構建合理的指標體系。績效目標的設定首先必須符合國家相關法律法規及規章制度，還要結合本單位的職能職責與業務活動、工作計劃等。拆解細化支出項目開支內容，合理研判工作任務量，編制預算項目并設置績效目標。規范編報項目概況、立項依據、支出類別、實施計劃、績效目標、預算科目等要素，確保項目支出內容完整規范。

二是事前評估要做好。基層行政事業單位要做好預算審核和評估，在預算編制初期，就要考慮績效問題。將部門評估和財政重點評估相結合，確保評估工作有據可依。特別是項目支出，在編制預算前，要做實做細項目儲備，項目支出必須先完成項目登記和入庫審核，才能申報預算。對于重大項目的評估更要慎重，評估的重點要考慮以下幾方面：立項的必要性、投入的經濟性、績效目標的合理性、實施方案的可行性、籌資合規性等，要將績效與預算安排掛鉤，無績效評估不安排預算，無預算不支出。

三是運行監控要給力。按照“誰支出、誰負責”的原則，加強“事中”監控糾偏。基層行政事業單位要制定與本單位相適應的績效運行監控管理辦法，在預算執行環節加強績效跟蹤監控，發現偏差及時查找原因并進行整改。可以采取“部門日常監控+財政重點監控”相結合的方式，對績效目標的實現程度和預算執行進度實行“雙監控”：如發現預算執行和財務管理的問題，要及時調整預算；發現項目管理的問題要及時進行項目整改；發現績效目標不能完成的問題，要及時修訂或調整績效目標。

四是事后評價不能少。基層行政事業單位要在預算執行結束后的次年，結合本單位的職能責，圍繞年度工作計劃，及時開展目標自評和預算項目自評工作。對目標實現程度和預算執行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，重點關注政策和項目資金支出的經濟性、效率性、效益性、效果性以及績效目標的實現程度。對于一般的常年性支出可以采取部門自評的方式；對于社會關注度高、影響力大的重點項目可以通過引入會計師事務所、咨詢公司等專業的第三方評價機構參與評價，保障績效評價的客觀性、實用性、有效性。要健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，針對績效評價提出的問題，要求項目實施部門制定整改方案，按時進行整改，并及時向單位領導層及財政部門反饋整改完成情況、整改結果及意見。

（三）強化預算績效剛性約束、嚴格監督問責

首先，現階段，基層行政事業單位財政資金重點是保工資、保運轉、保基本民生，基層行政事業單位應建立適合本單位的預算績效管理制度，將預算安排與監督檢查和績效評價結果掛鉤，鼓勵高績效行為，不但要注重項目支出的預算績效管理，對一般性支出也要注意。特別是常年發生的非急需非剛性和低效無效支出一律削減，對不必要的項目支出要堅決取消，加強新增項目預算績效目標的編制。年度中的預算調劑和追加，要同步更新和編制績效目標和績效指標。各項支出務必精打細算，要把每一筆錢都用在刀刃上、要緊處。

其次，基層行政事業單位要根據本單位實際情況，采取多種形式設置考核監督環節，對各環節的考核內容進行量化；重視對績效評價結果的運用，強調結果導向，對部門間的預算資金進行合理分配；并將激勵考核與預算績效管理相結合，充分調動單位所有職工的積極性、主動性；要充分發揮人大、紀委、審計等機關的監督作用，通過對單位領導干部的經濟責任審計及項目資金的專項審計，對涉及財政資金的所有項目，實施績效管理，不但要關注資金使用的合理性和規范性，更要關注資金使用的效益和效率，增加績效評價結果在領導干部經濟責任審計結果中的比重；在外部監督中，要發揮人大代表、政協委員對基層政府的監督作用，要轉變方式，深入預算績效管理中，對重點項目、重大民生項目的實施進行績效評價，接受廣大人民群眾的監督。

四、結束語

基層行政事業單位全面實施預算績效管理是很重要的、也是必然的。要想做好這項工作，有難度、有挑戰，需要基層行政事業單位全體工作人員的共同努力，這樣才能提高財政資源的有效配置，不僅對于單位內部的管理與控制質量起到重要的作用，而且對社會公共服務的效率以及效果也有著重大的影響，做好預算績效管理，就能更好地為廣大人民服好務，為人民群眾做更多的好事實事。所以，基層行政事業單位要加強制度建設，把預算績效管理常態化、規范化，把預算績效管理各項措施落到實處、發揮實效。