西方國家福利制度的模式、經驗及對中國的啟示

王 瑤

(中國社會科學院 經濟研究所，北京 100836)

一、導論

福利制度是一項歐洲國家的發明，最早可以追溯到1834年英國“濟貧法”中所提到的經濟轉移支付原則，盡管對該原則的叫法不一，但時至今日它仍然是社會保障的關鍵所在。需要指出的是，現代社會保障制度是以19世紀80年代德國首相俾斯麥將全面的社會保險計劃引入社會改革為標志的。其他西方國家也在英國和德國之后，相繼通過立法逐步確立和發展了以社會保險為特征的早期福利制度。可以說，一百多年來，福利制度不斷被人們發展、擴充、調整、反思和修正。

1945年4月，英國工黨提出《讓我們面向未來》的競選綱領，開始正式采用“福利國家”的提法。此后的10年里，以英國為代表的整個西方工業國家福利制度迅速發展，社會供給和公共福利支出快速增長。英國的貝弗里奇(Beveridge)、加拿大的瑪希(Marsh) 、法國的拉羅克(Laroque)以及荷蘭的范里金(Van Rhijn)均認為應該讓國家來關注公民，并且承擔相應的福利責任。自1960年以來，許多歐洲國家將本國視為福利國家，包括挪威、瑞典、芬蘭、冰島、丹麥等北歐國家，德國、法國、意大利等大陸國家，以及英國、比利時、荷蘭、瑞士等國。可以說，現代意義上的福利國家都是在二戰以后建立起來的。總之，歐洲、北美以及大洋洲國家的福利制度從20世紀50年代至70年代均呈現出繁榮發展的局面。此外，經濟合作與發展組織國家的社會支出在這一時期也迅速增長，主要國家的公共支出 (教育、醫療、轉移支付和其他福利服務)占到GDP的1/5～1/3。1945年之后約30年，被視為福利國家發展的黃金時期。

隨著20世紀70年代初全球石油危機爆發，西方福利國家陷入了以經濟危機、社會危機、政治危機等為特征的多維度結構性危機。在尋求擺脫危機的出路方面，中右翼政黨在西方主要國家開始了長達10多年的統治。具體表現為，撒切爾夫人從20世紀70年代末執政英國，里根和科爾于20世紀80年代分別主政美國和德國。在此期間，這些國家通過“重新私有化”使得政府對經濟和社會的干預范圍顯著減小。新自由主義者由此主張回歸到“小政府”，并大肆宣揚收縮社會福利的思想，依靠私人部門和市場力量來實現經濟增長及提供各種社會服務。[1]5

伴隨20世紀90年代全球化進程加快，民族經濟在貿易、金融以及勞動力流動等方面更加開放和具有彈性。然而，全球化“并沒有強迫各國廢除福利制度，也沒有產生抱有一致的‘新自由主義’政策偏好的政治聯盟。相反，大多數國家選擇了圍繞市場形式的管制來重新格式化福利制度”。[2]71伴隨著克林頓執政美國以及隨后布萊爾執政英國，社會民主黨紛紛在歐洲贏得大選，這使得湮沒許久的社會民主主義思潮得以復興，并終結了盛行于20世紀80年代的撒切爾主義和里根主義。相應地，西方福利國家試圖在傳統左派和保守右派之間尋求“第三條道路”的政策調整。對于政府與市場關系的重構問題，“第三條道路”實際上提出了“新混合經濟”口號，即“在公共部門和私人部門之間建立一種協作機制，在最大限度地利用市場的動力機制的同時，把公共利益作為一項重要的因素加以考慮”[3]103。“新混合經濟”不拘泥于“大政府”與“小政府”的抽象爭論，也不抽象地談論政府退出與政府管制，而是注重“重新定義政府和市場的合理分工”，不僅要求均衡國有企業與私人企業的關系，也要求均衡實現管制與解除管制的關系，更強調政府、企業、第三部門的伙伴治理關系。[4]72

第二次世界大戰以后，西方國家對社會福利、福利制度以及福利國家模式等諸多概念和主題展開研究，并形成了今天的社會政策學科。相應地，福利項目包括：退休和殘疾養老金、疾病保險、職業傷害保險、生育保險和帶薪產假、兒童和家庭福利、失業保險和勞工培訓計劃、健康和個人社會服務、護理學校等。關于福利制度的功能，阿薩·布里格斯給出了較為科學的解釋，“福利國家大量使用組織力量(政治和行政)，至少在三個方向上努力糾正市場作用。第一個方向是保證個人和家庭的最低收入，不管他們的工作和財產的市場價值如何；第二個方向是使個人和家庭能夠應對某些導致個人和家庭危機的‘社會突發事件’(如疾病、老齡和失業)，縮小其不安全程度；第三個方向是不歧視公民地位或等級，確保他們在人們認可的一定社會服務內獲得可得的最好水平的服務。”[5]1在這種意義上，福利國家“可以一方面借助刺激經濟增長的措施，另一方面借助社會福利政策，同時促進經濟的活力，保障社會一體化”[6]71-72。也正因為如此，福利國家被稱為20世紀的偉大勝利之一，它實現了發展市場經濟與促進社會公平的均衡，在經濟平穩發展的同時提高了大部分公民的生活標準，也提升了經濟秩序的穩定性和人性化。[4]57

就西方國家的福利制度類型而言，影響比較大的分類是哥斯塔·艾斯平—安德森(Gosta Esping Andersen)在《福利資本主義的三個世界》一書中做出的。他認為，福利國家的變化并不能簡單地從社會支出水平來觀察，而是必須考察不同類別的福利國家。在辨別這些福利國家的種類時，必須把握兩個最重要的軸心：一個是勞動力非商品化程度①；一個是福利受益人的地位分布范圍。使用上述標準，安德森將福利國家分為三種類型，也就是福利資本主義的三個世界。第一類為自由型福利國家，也稱為盎格魯—撒克遜型福利國家。比如英國、美國、加拿大和澳大利亞。第二類為保守型(或團體型)福利國家，也稱為歐洲大陸型福利國家。比如德國、法國、意大利和奧地利。第三類為社會民主型福利國家，也稱為斯堪的納維亞型福利國家。比如瑞典、丹麥。可以肯定，“三個世界”劃分法是福利國家研究的里程碑，因為它不僅有真正的比較方向，還強調了福利制度的政治經濟因素。可以說，20世紀90年代以來福利國家的比較研究都能夠看作是在艾斯平·安德森的研究基礎之上發展而來。

在西方社會政策學者的觀點中，社會主義制度是福利國家發展的高級階段。[7]然而，我國中央文件于1986年4月才首次提出“社會保障”概念，特別是我國社會保障體系的推廣只有30多年的歷史，遠不及西方發達國家和地區的保險管理水平。因此，借鑒西方國家福利制度建設的經驗教訓，對于構建我國社會保障體系乃至實現共同富裕目標，具有十分重要的意義。

二、西方國家福利制度的三種模式

(一)福利制度的三種類型

前文指出，哥斯塔·艾斯平—安德森認為，判定福利國家所依據的三個原則是：(1)非商品化程度，(2)非階層化程度，(3)國家承擔的責任。據此原則可以將歐洲國家的福利制度劃分為三種模式：一是自由型(盎格魯—撒克遜型)，二是保守型(歐洲大陸型)，三是社會民主型(斯堪的納維亞型)。如表1所示。

表1 安德森關于福利國家三種類型的判定標準

1.自由型(盎格魯—撒克遜型)。自由型福利制度(以英國、美國、加拿大和澳大利亞為代表的盎格魯—撒克遜國家)又稱市場導向型福利模式，是指每個公民將作為市場的參與者，被動地以社會權利來替代市場關系，以便在市場中謀求自己的福利(如通過津貼尋求私人福利待遇)。在該種類型的福利制度中，基本的保障計劃很可能要通過經濟情況測試，并且僅是有節制的社會保險待遇。主要的例子是帶有英國色彩的美式民主。具體地說，國家在個人福利需要的滿足當中只扮演一種“剩余的”角色。也就是說，對于市場和家庭這兩大主渠道而言，國家所提供的社會福利只起到一種補救作用，通常僅具有暫時性和可變性的特征。換言之，國家只有在市場和家庭運行出現失靈時才介入有關的福利服務領域。一旦市場和家庭恢復了功能并可以滿足個人的有效需求，國家便會從相關的福利服務領域主動撤出。

概言之，“自由型”福利國家體制是以個人主義和自由市場為理念的有限政府作為糾正市場失靈的機制，具有國家社會福利支出最低、福利覆蓋面最窄、勞動力的去商品化程度最低等主要特征。此種福利制度所給付的對象主要是那些收入較低并依靠國家救助的工人階層，通常是不同程度地運用經濟調查和家計調查式的社會救助，輔以少量的普救式轉移支付或作用有限的社會保險計劃。[8]29例如，美國的福利制度由于強調個人責任，所以商業保險占很大比重。其貧困計劃是以救濟貧困并以民間組織提供救助為主。美國的福利政策之所以不具備保障公民基本的社會權利屬性，是因為其社會工作僅僅限于傳送和完成福利服務的過程。

2.保守型(歐洲大陸型)。保守型福利制度(以德國、法國和意大利為代表的歐洲大陸國家)依賴于某些特別強調的特色，那就是恪守傳統理念、提倡社團主義、推崇基督教民主。古典的歐洲大陸具有保守的感覺，凸現出歐洲大陸各朝各代遺留下來的精華中所固有的最初的前資本主義原始色彩。起初它因抵制自由而與市場有效性關聯不大，而與源于過去的有機等級制度的社會秩序有著密切的聯系。對歐洲大陸國家來說，社會權利是主要的，而私人福利安排(即市場)僅發揮了很小的作用。就社團主義意義而論，至少在剛開始的時候，這些權利和特權在階級和社會地位的基礎上存在著不同，并且再分配也很少。這些國家曾經被基督教的教規所影響，一方面，教會反對市場的優越性；另一方面，卻堅持發放津貼的原則。因此，其將家庭的優越性作為社會福利的發展軌跡。然而，這些國家的社會支付額要比自由福利國家高得多，其重點在于收入的轉移支付要足以滿足養家糊口的人們的收入需要。促進婦女就業(兒童入托)以及為婦女提供就業的社會服務是有限的。

總之，在此模式下，國家的社會政策亦屬較為發達之類，政府雖然對公民福利生活的諸領域(例如，社會安全)還直接承擔著較大的具體責任，但是，各類社會組織(非政府或非盈利機構)主要負責提供大部分的社會服務(特別是個人服務)。由此可見，歐洲大陸國家主要依托社會部門來為公民提供水平較高的福利服務和保障。

3.社會民主型(斯堪的納維亞型)。社會民主型福利國家(常見于斯堪的納維亞半島即瑞典、挪威、丹麥、冰島的泛稱)代表了一種以廣泛的社會權利和私人福利供給發揮有限作用為特色的社會模式。然而，權利是普及的而不是僅在某一社團內部推行，強調的是公民權利平等而不是維護不同的社會地位(如歐洲大陸由職業團體為代表)。因此，與歐洲大陸的模式不同，北歐模式強調了再分配以及為全民提供高度的收入保障。在勞動市場上婦女有了一席之地，使得福利政策不僅意味著大量的服務還意味著大量的轉移支付。社會服務既為婦女提供了就業機會，也提供了兒童入托及其他要求的服務，以達到允許婦女或老年人參與勞動市場的目的。也就是說，對于該種模式，國家向個人提供從就業到特殊照顧的最完整的公共福利服務，特別是，政府還直接組織提供許多傳統上由家庭主婦或其他成員承擔的“非正式照料”服務。

北歐福利國家有時也被稱為凱恩斯主義的福利國家。②北歐的福利體制之所以被稱為普遍主義原則是因為其覆蓋了所有的公民。這一體現公民權思想的原則是為了尋求社會公正以及保證國民的基本福利。對此，北歐國家通常采用集體政治參與或民主協商等手段來實現福利再分配以期通過社會各階級的團結來共同應對風險和危機。

(二)三種模式的主要差別

1. 社會支出和籌資來源。由于各國社會福利制度所承擔的職責不同，因而所需要的財政資源份額也不相同。如表2所示，在承擔多種職責的斯堪的納維亞型國家，社會總支出比重是最高的(瑞典為33%，丹麥為32.1%)。在低保障水平的盎格魯—撒克遜型福利國家，社會總支出比重最低(美國為15.8%，英國為22.5%)；而在歐洲大陸型福利國家則是適中的(法國為30.1%，德國為28%)。

北歐和英國模式過去主要依靠一般稅收收入來籌集資金，強調普遍的統一費率津貼。歐洲大陸的籌資來源于雇員繳納的保險費，這種模式強調的是與工作和工作地方相關的社會保險計劃。

2.就業水平和就業結構。就業水平和就業結構上的差異性，也同樣是相當大(見表2)。總的來看，在斯堪的納維亞和盎格魯—撒克遜型國家，總體就業水平很高或較高；而在歐洲大陸國家則是較低或很低。如果我們分開比較一下公共部門和私人部門的就業率，可以明顯看出斯堪的納維亞型福利國家突出的就業成就在于他們在政府部門的就業率大約是其他國家的兩倍。特別是，在斯堪的納維亞國家，勞動力市場上婦女的參與率是最高的。但是，他們在商業部門的就業率，則在一定程度上低于經合組織的平均水平。

表2 經合組織各國15～64歲人口的福利成效的有關指標統計(%)

相反的，社會保障水平較低的盎格魯—撒克遜型福利國家具有較低的政府部門就業率，但是具有最高的商業部門就業率。這一成就主要是由于私營服務業高于平均水平的就業率以及高于平均水平的婦女就業率造成的(見表2)。在這些生產技能較低的服務行業，其發展主要得益于低比率的社會保險繳費、低程度的勞動就業保護及其分散的甚至單獨進行的工資決定機制。

大陸型福利國家面臨的主要難題，一般是總體就業率低(見表2)，不能為所有那些需要或想要工作的人提供充分的就業機會——這些人中不僅包括了缺乏專門知識或技術的人，特別是婦女以及某些不能進入勞動力市場的待業青年，還包括了在工業部門全面滑坡過程中失去工作的掌握專門技術的核心工人。大陸國家不僅在婦女參加就業比率上是最低的，而且老年勞動力的就業率也是最低的。其主要原因是，在大陸國家的傳統中，對青少年、殘疾人和老年人的照料服務通常不被看作是福利國家的職責，主要是由家庭中的母親、妻子和女兒來完成的。大陸國家的私營服務業就業率整體上低于經合組織國家平均水平。這一現象背后的原因是：對于具有價格彈性的消費品和個人服務而言，在所有大陸國家，較高的社會保險繳費增加了生產成本、減少了私營的市場空間。 結果是，歐洲大陸國家無論在公共部門還是在私人部門就業率看來都是最壞的：在公共部門的就業率與盎格魯—撒克遜型國家一樣低或更低，而在私人部門的就業率與斯堪的納維亞型國家一樣低或更低。

3. 國際資本流動性壓力。福利國家的政府機構就像一種緩沖機制，制約資本流動性對社會福利的影響。實踐表明，社會民主型的北歐國家與社團主義的歐洲大陸國家在公共部門支出方面產生的積極作用和收入再分配都沒有由于貿易和資金的開放而減少。正如斯旺克所總結的，“那些政府的斂財機構和選舉機構強大的國家，權力也相應的集中，他們的福利國家，是建立在廣泛性原則之上的，國家資本流動性的影響通常不存在，即使存在，也是促使經濟和政治利益抵制民主創新改革的……成功地保護了福利國家的原有利益。”[5]89

相反的，對于那些利益代表機構和政權相分離的國家，比如市場自由度較高的英美民主國家，資本的流動性更傾向于給其社會供給造成壓力。這是因為，有足夠的證據表明，資本流動是順周期的，它對經濟的繁榮和衰退都起加速作用。銀行家只貸款給那些不需要的人，貨幣在一國經濟景氣時流入，而在危機時流出。資本市場自由化將一個國家置于基于短期投資者一時興起的市場非理性情緒的風險中。換言之，國際資本流動性壓力將一個福利制度自由型國家置于了對沖基金和其他投資者的投機性攻擊面前。

三、社會保障制度的中國特色

(一)公有制為主體、以人民為中心和強調共同富裕

中國人民自古以來就有追求共同富裕的理想。從孔子的“不患寡而患不均，不患貧而患不安”，孟子的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，到《禮記·禮運》描繪的“小康”社會和“大同”社會狀態，均體現了廣大民眾對美好生活和共同富裕的憧憬和期盼。中國共產黨自成立以來，其初心使命便是為中國人民謀幸福和為中華民族謀復興，從而團結帶領全國各族人民為創造自己的幸福生活和實現共同富裕的宏偉目標進行了長期艱苦奮斗。新中國成立后，以毛澤東同志為代表的中國共產黨人通過廢除生產資料私有制從而消滅了使人民遭受經濟政治剝削壓迫的制度根源。生產資料公有制從根本上確立了社會主義經濟制度的基礎，它在解放和發展生產力的同時又可以防止社會兩極分化，從而也是實現共同富裕的制度基礎。改革開放和社會主義現代化建設新時期，以鄧小平同志為代表的中國共產黨人通過總結正反兩方面經驗，不僅客觀把握中國具體國情實際與生產力發展實際水平，還統籌設計“解決溫飽—跨進小康—基本實現現代化”的三步走戰略，從而為實現全國各族人民共同富裕提供了充滿活力的物質條件和體制保證。黨的十八大以來，以習近平同志為代表的中國共產黨人團結帶領全國各族人民堅持精準扶貧和精準脫貧，通過打贏脫貧攻堅戰和徹底消除絕對貧困而順利實現全面建成小康社會的奮斗目標，這標志著全體人民向共同富裕邁出堅實步伐。

以私有制為基礎的剝削制度必然產生兩極分化從而決定了資本主義社會不可能實現共同富裕。公有制經濟的根本作用就是服務于讓廣大勞動人民過上美好的共同富裕生活，這也是社會主義制度的優越性體現。由此可見，中國與西方國家的福利制度的明顯差異在于，以公有制為基礎的中國基本經濟制度使廣大勞動者成為生產要素的主人，這使得中國有可能實現更加平等的公共福利模式。正如托馬斯·皮凱蒂所言，“從這一點來看，中國是一個極大的特例，因為眼下在中國，公共資本似乎占國民資本的一半左右(據估算約占1/3～1/2)。如果公共資本能夠保證更均等地分配資本所創造的財富及其賦予的經濟權力，這樣高的公共資本比例可以促進中國模式的構想——結構上更加平等、面對私人利益更加注重保護公共福利的模式。”[9]ⅩⅦ

社會保障制度的中國特色是以實現共同富裕為目的而切實解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。對此，習近平深刻地指出，“黨和國家要實施積極的就業政策，創造更多就業崗位，改善就業環境，提高就業質量，不斷增加勞動者特別是一線勞動者的勞動報酬。要建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，抓住勞動就業、技能培訓、收入分配、社會保障、安全衛生等問題，關注一線職工、農民工、困難職工等群體，完善制度，排除阻礙勞動者參與發展、分享發展成果的障礙，努力讓勞動者實現體面勞動、全面發展。要面對面、心貼心、實打實做好群眾工作，把人民群眾安危冷暖放在心上，雪中送炭，紓難解困，扎扎實實解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題、最困難最憂慮最急迫的實際問題。”[10]364

西方發達的福利國家既不可能追求也無法實現共同富裕。這是因為，以資本雇傭勞動為特征的資本主義生產方式注定導致社會兩級分化和貧富差距懸殊的后果，而資本主義制度卻無力消除這一內生性難題。中國共產黨的集中統一領導以及黨領導制定的國家長遠戰略規劃與連續不斷的五年規劃，使得中國的社會保障體系建設能夠按照國家發展的重要目標指向得以有力有效有序推進，從而避免了西方福利國家因政黨輪替和社會保障淪為黨爭工具導致其無法持續發展的現象。

(二)社會統籌和個人賬戶相結合

相比西方福利國家，中國無疑是全球人口最多的國家。今天中國的人口量級是西方發達國家的十倍或百倍，而我國要建立的是以實現社會公平作為目標并覆蓋城鄉14億居民的社會保障體系。就福利制度所覆蓋的人口體量而言，如果將中西方的社保體系建設比作在高速公路上行進的車輛，那么我國的載重量至少是西方福利國家的4～5倍。如果沒有更強的穩定和平衡機能，我們這輛重型貨車在面對各種陡坡、急彎和顛簸路況時，很可能跑散架甚至翻車。

鑒于此，我國社保體系建設要堅持把公平放在首位，通過加大財富和收入再分配力度以及推進基本公共服務均等化來實現社會全體成員享有基本保障。值得注意的是，就防止和消除現代化進程中的兩極分化而言，中國不能選擇完全個人賬戶式的(即缺少互濟功能的)制度模式。另外，中國社保體系建設的核心制度仍然應當立足于繳費型的社會保險，這既可以防止單位和個人對政府和社會的過度依賴又堅持了權利與義務的對等化。

改革開放以來，中國立足于本國國情，通過漸進式改革和經濟轉型，探索出了一條有中國特色的社會保障體系之路。如果從1993 年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中首次明確提出“建立多層次的社會保障體系”和正式確定“實行社會統籌和個人賬戶相結合”作為標志的話，社會保障制度輪廓的提出和建立已近30 年了。具體而言，在制度設計上，考慮到職工與一般居民的差異性，對于基本養老保險和基本醫療保險建立了“職工+居民”兩大制度平臺，以此加快實現人員全覆蓋的目標。在推進方式上，堅持先試點后推開的漸進改革，以便能夠較好地平衡改革、發展和穩定三者之間的關系，從而避免了一些西方國家推進福利制度改革時容易引發的社會風險與危機。在待遇銜接上，為了兼顧不同群體的利益，采取“老人老辦法、中人過渡法、新人新辦法”的取向，從而避免了大起大落現象。在養老服務方面，為促使社會養老與傳統家庭保障相結合而構建養老、孝老、敬老政策體系。在反貧困方面，實行社會救助與精準扶貧的有序銜接，讓對口支援與社會力量充分發揮作用。

四、西方國家福利改革經驗對我國可能的啟示

(一)職業友好路線

建設“職業友好”的福利國家就是建設提升勞動參與率水平的國家。職業友好是指一個國家的社會政策有助于鼓勵人們在勞動市場上尋找工作的機會。例如，給予育齡婦女較長的產假既有利于養育下一代，又可以使育齡婦女保留工作關系，便于日后重返工作崗位。職業友好路線相當于“融入社會政策的經濟政策”，它針對經濟全球化條件下各種形式的邊緣化和新貧困，通過增大在教育培訓等方面的公共行動而強調社會政策的資源獲取和分配要與就業和勞動力市場相結合，以期降低社會排斥和促進社會融入。例如英國工黨便發起一場“從福利到就業”的運動，鼓勵人們加入正式的就業群體(同時保證他們的權利)。就業關聯的福利制度意在建立“靈活就業”的勞動力市場。

斯堪的納維亞型國家的經驗表明，較高并不斷增長的勞動力市場參與率可以同社會保障體系的擴大同時并存。從20世紀60年代以后，“高比率和可持續”的充分就業(從男性從業人員到女性從業人員的規模都在擴大)成為凱恩斯主義需求管理理論的標準。西方社會主流標準是中青年勞力應該積極在勞動力市場上尋找工作崗位。自從二次世界大戰后，北歐福利國家的全新特征已經變成以“充分就業”為目標，20世紀60年代中期以后，婦女就業的機會逐漸增多，特別是在公共部門。如表3所示，同西歐的OECD國家相比，斯堪的納維亞的女性就業程度最高。自從20世紀六七十年代以來，整個西歐女性勞動力參與率都在增長。

表3 不同類型歐洲福利國家女性勞動力在全部15～64歲婦女中的百分比(1960—1995年)

據此看來，職業友好路線是以西方福利國家改革的“第三條道路”為依據的。“第三條道路”要求福利國家從觀念到結構進行更新：將“福利國家”改為“社會投資型國家”而重新界定政府與個人之間的契約關系，在這方面，政府的職能從提供經濟援助轉變為進行人力資本投資而使個人爭取政府的保護改變為個人尋求“自主與自我發展”。從所承擔的社會福利責任來看，職業友好路線發揮了個人和企業、社會第三部門以及地方政府等的共同作用，而不單單由中央政府提供社會福利。更進一步的，職業友好路線改變了福利國家的開支方向：由傳統的福利消費支出轉變為社會投資支出(即教育、培訓、鼓勵風險投資、創造就業機會、實行彈性的工作制度等)。

西方福利國家的改革經驗對我國有如下幾點啟示：第一，政府應該以積極的眼光把貧困群體看作是寶貴的人力資源，相信他們為了獲得可持續生計而可以通過自己的努力去創造適合自己的就業崗位。第二，政府要鼓勵失業者和貧困群體自謀職業，例如，對各種形式的靈活就業給予優惠政策。第三，國家要充分發揮社區、非經濟組織和非政府組織在解決可持續生計問題方面的積極作用，例如全世界扶貧活動中的“小額貸款”方式就是一個卓有成效的例子。

(二)彈性退休制度

西方發達國家由于低生育率水平和預期壽命延長而導致的日益嚴重的老齡化問題，既給養老金支付帶來壓力，也不利于經濟增長。因此，在延長退休年齡的同時采取彈性退休制度③，不僅能在一定程度上緩解老齡化危機，還可以實現人力資源充分利用，從而能夠有效緩解經濟增長所需的勞動力短缺問題。

彈性退休制從起源上來看主要是為了照顧特殊勞動者而在正常退休年齡之前的退休。總體來說，發達國家的普遍趨勢是賦予養老金制度更多彈性。也就是說，近年來越來越多國家鼓勵勞動者延遲退休而非早期的提前退休。具體地，彈性退休意味著退休年齡既可以提前，也可以延后。通過梳理發現，截至2015年全球大約有56個國家允許勞動者達到退休年齡后延遲申領養老金，繼續工作。[11]例如，這些國家允許勞動者可以有部分退休金津貼的兼職工作。然而，考慮到公司對如何解除與成本昂貴的高齡就業者的關系更感興趣，雇員和雇主都需要得到激勵。對于已擁有良好技能基礎的高齡就業者來說，“終身學習”或接受再培訓是可供選擇的解決辦法，但是如果勞動力市場充斥著低技能的高齡就業者，那么這些辦法是不現實的(也是成本高昂的)。當然，隨著受過更好教育的人群加入勞動力市場，這種政策可能最終會比較有效。

絕大多數建立彈性退休制的國家都設立了獎懲機制。概言之，對于延遲領取養老金的勞動者，主要通過增加養老金水平或者一次性補助的方式給予獎勵。而對于提前領取養老金的勞動者，往往要面臨養老金水平降低的永久性懲罰。具體地說，西方國家對于彈性退休制采取的普遍形式是，達到規定退休年齡區間的勞動者，可以在該區間內自主選擇何時退休。通過設立一個正常或標準退休年齡(即全額領取養老金的年齡)，勞動者能夠自主選擇提前或者延遲退休。例如，美國、德國、意大利、瑞士和瑞典等國都允許勞動者在正常退休年齡前領取或者延遲領取養老金，但需要通過精算原則調整其待遇水平。一些國家(比如美國)會對勞動者正常退休年齡前領取養老金同時從事工作并獲得工資收入按照一定標準進行減扣。以葡萄牙和西班牙為代表的另一些國家則不允許提前退休領取養老金又同時從事有報酬的工作。此外，大多數西方國家對正常退休年齡之后領取養老金并同時工作的勞動者則不會做出限制。

有關彈性退休制的其他一些解決思路可能會從以下角度入手：把高齡就業者的工資與以年薪為基礎的工資等級制度脫鉤，或者在就業者年老的時候，逐漸減少其工資中的固定成本部分。考慮到現在人們的期望，以及雇員和雇主缺乏可行的選擇，像靈活退休和延遲退休的轉變顯然不可一蹴而就。所有被認可的改革建議都強調一個20～30年的過渡時期，并且在這段期間內，實施的主要措施是改變推遲退休的激勵而不直接懲罰那些自愿選擇提前退休的人。

我國已經步入老齡化社會。“用工荒”和“人口紅利趨于消失”等很多負面效應在我國社會經濟的發展中已顯現出來。如何保障勞動力的有效供給和使用是我國面臨的一個嚴峻問題，而實行彈性退休制度是一種可以同時解決“就業難”和“招工難”(兩難問題)的有益嘗試。在勞動力供給總量不足的情況下，讓更多擁有智力資本和工作經驗的勞動者延長在工作崗位上的時間，將智力成果盡快轉化為物質成果，這將會大大節省勞動者新老更替帶來的時間成本，從而實現經濟的穩步發展。[12]除此之外，我國的養老金缺口目前處于逐年擴大的態勢，適當延遲退休由于能夠增加勞動者的工作年限以致可以相對縮短社保基金給付年限。在這種意義上，彈性退休制度由于能夠增加統籌賬戶和個人賬戶的資金總額從而可以在短期減輕社保基金的給付壓力。

(三)多支柱的社會保障體系④

在福利多元主義和現代治理理論推動下，眾多國家紛紛效仿世界銀行的多支柱模式，主張責任主體多元化、籌資渠道多樣化、保障水平合理化，代表了全球范圍內多層次社會保障改革之基本方向。[13]特別是在2008年國際金融危機之后，西方國家更多地采用社會救助手段，并強化“多支柱”的保險方案，增加整個社會保障體系的彈性。例如，世界銀行提出一種“多層次”的養老保險模式，國家僅提供最基本的養老金以發揮其防止貧困的功能。處于基本養老金之上的養老金應該完全由私人部門提供，它由第二層次的政府強制性儲蓄計劃和完全自愿的、為了提供退休收入的第三層次養老金共同構成。

由此可見，養老金的現收現付制被多支柱的社會保障體系取代是未來的發展趨勢。由于勞動市場和資本市場將會對該體系的現收現付部分和基金積累部分起到同樣重要的作用，這將使得我國未來養老金的資金來源呈現分散化的特征。來源于現收現付部分的強制性退休金以及來自基金解決的其他部分資金，從長期來看將大約各占養老金給付的一半比例。該體系的總風險由于各支柱具有不同的風險形式而被有效地分散了。

多支柱養老社會保障模式在世界性公共養老金制度危機的背景之下出現，有其必然性和合理性。按照國際貨幣基金組織設立的養老金制度的主要目標：第一，防止老無所養；第二，拉平一生中消費支出的分布；第三，保險功能——為壽命特別長的人提供養老生活保障。[14]現代養老保障體系的設計應在維護社會公平和制度結構彈性的基礎上，實現效率與公平的平衡。多支柱養老金體系的突出特征就在于構建包括公共養老金、企業補充養老金和個人儲蓄性養老金等在內的責任主體多元化的制度結構。毋庸置疑，完善的社會保障和福利計劃是有可能同經濟發展相協調的。一個精心設計、運作良好的社會保障系統可以在國家經濟發展遭受突如其來的打擊時充當良好的社會減震器，同時有助于經濟快速復蘇，還可以抑制經濟發展過程中出現的貧富懸殊過大、社會不平等加劇等現象，從而減少經濟發展的成本。

注釋：

①“勞動力非商品化”的涵義是指，公民在必要時可以自由地選擇不工作，而無須擔心會失去工作、收入或一般福利。例如，根據這個定義，人們可以要求疾病保險保證人們在患病期間能夠享受到與正常工資水平相等的補貼，并在個人認為必要的時間內享受休息的權利。

②北歐國家通過財富積累來加強福利國家建設，包括建設國家教育體系、健康服務、撫育兒童、撫養老人等綜合項目。例如，國民既可以享有國家提供的免費健康服務(資金和服務均來自公共資源即來自國家的稅收)，還可以享有國家稅收支持的免費教育(學校被稱為“人民的學校”)。當然，公共養老金計劃和給老年人和兒童提供的照護服務等社會服務也屬于福利國家建設的內容。

③彈性退休制度是指允許勞動者在退休年齡、退休方式和退休收入方面實行具有某種彈性的較為靈活的退休制度。該制度已成為許多歐美國家對付人口老齡化挑戰、實施勞動力市場結構調整的重要措施。

④對于多支柱養老金體系中各支柱的涵義，第一支柱是指合理性的定額繳款(現收現付)；第二支柱是指強制性的定額儲蓄(私人管理基金)；第三支柱是指自愿性的雇員養老金計劃。其中，第一支柱和第二支柱是強制性和廣泛的，第三支柱是自愿的。第一支柱的資金是由現收現付制支持的，第二支柱和第三支柱的基金是由積累制支持的。由于第一支柱和第二支柱各自與勞動市場和資本市場相聯系，第一支柱的回報率實際上是工資增長率，第二支柱和第三支柱的回報率取決于投資收益率。多支柱體系的依據是社會保障應來自養老金資源的多元化。可以推測，以兩個市場為基礎的多支柱社保體系比一個市場為基礎的現收現付制更為穩定。