跨境資本流動新形態及其監管

宣昌能 國家外匯管理局副局長

金融科技迅猛發展，帶動跨境支付和資產形態更加豐富，跨境資本流動更加便捷，經營主體更加多元。但也導致跨境邊界更加模糊，跨境資本流動隱蔽性、波動性、不確定性增強，給金融監管帶來挑戰，亟需相關管理部門與時俱進，積極主動應對跨境資本流動變化，轉變監管理念，豐富監管手段，切實守住不發生系統性風險底線。

金融科技帶來跨境資本流動的新變化

所謂跨境資本流動，是指引起一個國家在境內外間資產和負債發生變動的各類交易，不同的統計方法有不同的統計口徑，通常情況下是指資金從付款方轉移至屬于不同司法管轄區的收款方。跨境資本流動的監管對象主要是可以用作國際清償的支付手段和資產。隨著金融科技發展，國際清償的支付手段和資產不斷創新，跨境資本流動也出現新變化。

跨境支付和資產形態更加豐富。傳統的跨境外匯資金流動形態主要是《中華人民共和國外匯管理條例》列舉的五種支付手段和資產類型，即外幣現鈔；外幣支付憑證或工具，包括票據、銀行存款憑證、銀行卡等；外幣有價證券，包括債券、股票等；特別提款權；其他外匯資產。隨著金融科技發展進入網絡時代和數據時代，支付手段和資產從傳統的實物形態逐步向數字形態演進。既有官方發行的央行數字貨幣，也有私人發行的比特幣、泰達幣等虛擬貨幣，日益成為跨境資本流動中不可忽視的新形態。目前世界上已公開交易的虛擬貨幣達上萬種，總價值超過3萬億美元。又如非同質化代幣（NFT）數字資產，依托區塊鏈平臺具備獨一無二特性，近年來市場不斷發展壯大。截至2022年3月，NFT數字資產持有人數達到202.9萬人。

資金跨境的邊界更加模糊。傳統意義上，判斷資金跨境流動的主要標準是收付款賬戶分屬不同司法管轄區。只要資金通過銀行賬戶收付，且銀行作為商業實體存在，受屬地司法管轄，則在不同司法管轄區賬戶之間的資金流動，跨境邊界是明晰的。但隨著金融科技創新，數字形態資產如加密貨幣等，依托區塊鏈、電子加密等新技術，脫離了銀行賬戶體系，在全球范圍內迅速流動，擺脫了地域限制。理論上，法定貨幣一旦轉化為虛擬資產，便可在全球自由流通，網絡化和數字化的資金流動使得跨境邊界概念發生變化，沖擊了傳統上資金跨境流動的判斷標準。

跨境資本流動更加高效便捷。交易是跨境資本流動的起點，支付是跨境資本流動的終點。和境內支付相比，跨境支付在一定程度上存在著支付過程長、時效低、費用高等問題。一筆跨境業務需要經過開戶行、代理行、中間行、收款行等多個環節，機構之間需要互開賬戶進行支付結算，3—5個工作日到賬，同時需向環球銀行間金融通信協會（SWIFT）等國際支付電信機構發送附言信息并付費，時間成本和資金成本較高。區塊鏈技術簡化了傳統代理行中轉跨境支付模式，實現收付款人之間的點對點資金劃轉，基本實現資金實時到賬，極大降低了跨境資本流動的時間和交易成本，刺激資金跨境流動速度進一步加快、規模進一步擴大。

跨境業務經營主體更加多元?？缇迟Y本流動主體可分為“經營業務的市場主體”和“辦理業務的市場主體”兩類，后者主要通過前者進行跨境收支和結售匯業務。傳統的“經營業務的市場主體”主要為銀行等金融機構。隨著跨境電商業務發展，境內頭部科技公司紛紛進入跨境支付領域，在小額、高頻、個性化的支付領域發展迅速，經營業務的主體由銀行拓展至第三方支付機構等。截至2021年底，中國境內持牌第三方支付機構達220家，其中21家取得跨境支付牌照。此外，一些境外金融服務主體也突破國界地域限制，直接通過互聯網站、APP軟件向境內消費者提供跨境金融服務?！敖洜I業務的市場主體”的多元化，意味著市場主體在跨境資本渠道上有更多選擇，也意味著對于新興經營主體應更加關注其跨境展業情況，才能更有效防范跨境資本流動風險。

跨境資本流動創新變化帶來監管挑戰

金融科技創新發展方興未艾，帶動跨境資本流動變化日趨突出，對金融監管也帶來挑戰。

監管法律基礎尚不牢固。當前，數字形態資產層出不窮，隨著市場的快速發展及其交易規模的不斷擴大，其具有的法律屬性較傳統貨幣更加多元，不同應用場景下分別呈現出支付手段、證券、商品等不同的法律屬性。管理部門出臺了相關法規以抑制可能出現的風險，如2021年人民銀行等十部委針對虛擬貨幣聯合出臺《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》，明確“虛擬貨幣相關業務活動屬于非法金融活動”；中國互聯網金融協會等發布《關于防范NFT相關金融風險的倡議》，倡議堅決遏制NFT金融化證券化傾向。整體上看，現行立法尚未跟上數字資產發展態勢，法規層級不夠高，部門責任分工不夠清晰，行刑銜接不夠順暢，尚不能完全滿足監管執法的需要。

挑戰傳統跨境資本監管方式。在數字形態資產模式下，資金流動具有去中心化、點對點、信息流（即資金流）等特點，突破了以持牌經營為前提、以銀行等金融機構為抓手的金融監管方式，挑戰當前金融特許體制，放大無證經營金融業務風險。此外，資金跨境邊界逐漸淡化，地域性更趨模糊，由此導致金融市場風險交叉傳染的可能性較高。

跨境資本監測能力待提高。數字形態跨境支付手段和資產具有匿名性、實時性、全球化等顯著特征。客戶身份識別難度較大，匿名和假名的洗錢風險較高，交易方式往往層層嵌套，模糊資金來源、去向及風險狀況，加大資金監測追蹤的技術難度。部分犯罪團伙利用虛擬貨幣實施違法犯罪活動，從獲取虛擬貨幣到完成跨境轉移用時很短，對資金監測能力提出更高要求。

經營機構展業能力待提高。近年來，第三方支付機構代客跨境收支規模逐漸擴大，跨境收支規模連續三年穩步增長，平均增幅達19%。但相較于內控體系較為完備、展業能力較強的銀行機構，第三方支付機構在客戶身份審核、商業合理性審查方面合規展業的執行意識和能力仍有待提高。未能發揮與銀行機構優勢互補的展業合力，客觀上影響金融市場微觀監管效果。

積極應對跨境資本流動挑戰

習近平總書記指出，金融是現代經濟的核心，金融活，經濟活；金融穩，經濟穩。金融管理部門必須統籌好促發展與防風險的關系，防范跨境資本流動風險，引導跨境資本更好地服務實體經濟。面對科技創新產生的跨境資本流動新變化，管理部門應主動應對創新帶來的挑戰，健全完善具有創新性、前瞻性和監管彈性的監管體系。

堅持風險為本，夯實監管執法基礎。根據《民法典》第127條，“法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的，依照其規定”，應區分虛擬資產在支付、證券、外匯、商品等不同場景的法律屬性，建立健全相應監管規則，夯實監管的法治基礎。同時，防范風險是金融業的永恒主題，應設置必要的限制和禁區，將虛擬資產等納入“三反”法規體系，強化盡職調查與展業審查要求，防范相關跨境風險。

落實功能監管，健全跨境監管機制。落實以功能監管為核心的監管機制，針對虛擬資產多元法律屬性，管理部門應歸納和抽象出不同業務的本質特征，按照“同業務、同風險、同監管”原則，實施穿透式和一致性監管。準確把握支付本質特征，把符合跨境支付關鍵要素的交易列為“當然的”跨境支付活動，及時納入支付及外匯監管范疇；NFT等具備商品功能的虛擬資產，考慮納入商品市場監管范疇。通過落實功能監管，切實防范監管空白和監管套利。

積極完善監管技術，提升外匯監管效能。跟蹤研究金融科技前沿，及時儲備監管技術和應對舉措。采集主要虛擬資產全量交易數據，夯實跨境交易監測基礎。總結虛擬資產交易時間、交易金額、交易頻率、交易方式等非法交易特征，為打擊非法跨境資本流動奠定基礎。同時，通過已破獲或在查案件，建立可疑主體“黑名單”“灰名單”，拓展負面主體信息庫，提升監測分析精準度。積極推進部門聯合分析，利用專家模型、人工智能、大數據等方法，篩查可疑交易地址，進行實名穿透，實現對非法跨境資本流動的監管打擊。

加強境內外監管協作，防范跨境監管套利。立足開放的跨境資本流動管理，推動建立更加公正合理的全球治理體系。一方面，強化國際協同監管，不斷提高參與國際金融治理的能力，積極參與反洗錢、證券監管等領域的國際組織活動，在制定和推行國際監管標準和規則中爭取更多話語權。另一方面，積極開展雙邊、多邊國際合作，利用金融行動特別工作組（FATF）規則及國際金融情報合作渠道，強化境內外信息互認、監管互認和執法互助機制，合作打擊跨境金融違法犯罪活動。