社會組織參與矛盾糾紛化解的優勢、困境及對策
——以南京市X區為例

常 婷

南京森林警察學院治安學院，江蘇 南京 210023

基層治理是基石，國家治理離不開基層治理，社會組織是基層矛盾糾紛化解的重要社會力量。黨的十九屆四中全會提出了構建現代化的國家治理體系和提升治理能力，尤其強調了發揮社會組織、人民團體的功能和優勢，達到政府治理與群眾自治的良性發展與互動，筑牢基層社會治理的基石。近年來，南京市不斷在探索社會組織積極有效參與社會治理，特別是矛盾糾紛化解的對策，也制定了一系列政策積極推動社會組織參與社會治理，發揮社會組織的優勢，包括鼓勵、支持社會組織積極拓展資金渠道，進行多樣化的運營模式，政府部門也不斷轉變治理理念，尊重社會組織的主體地位，為社會組織培育專業化人才創造條件，完善政府購買社會服務的體制等。本文以南京市X區為例，依據社會組織參與矛盾糾紛化解的訪談內容，總結了社會組織參與矛盾糾紛化解的優勢，分析了社會組織參與矛盾糾紛化解的現實困境，針對目前的主要困境提出了完善對策。

一、社會組織參與矛盾糾紛化解的優勢

（一）社會組織的性質：運作資本的社會性、公益性

社會組織屬于第三方自治組織，獨立于國家和市場，具有高度的公益性質。第三方社會組織不以營利為目的，在提供公共服務時更加專注，對社會公益事業具有更強的責任感。社會組織在矛盾糾紛化解中具有突出的優勢，更容易取得群眾的信任，社會組織無形中就獲得了大量的社會資本，具有矛盾糾紛化解的重要基礎。［1］

（二）社會組織的作用：防范、溝通

社會組織大多數是來源于群眾、扎根于群眾的基層自治公益性質的組織，便于搜集和傳達人民群眾的各種訴求和需求，能夠及時化解社會矛盾糾紛，解決群眾的社會需求。社會組織作為公權和私權的“中間紐帶”，能夠連接政府和社會，實現與政府的對話。因而，社會組織發揮了兩個方面的作用：一是矛盾發生前，社會組織可以有效動員社會力量和社會資本，聽取、匯集、反饋民意，及時發現問題，預防矛盾的發生；二是矛盾發生后，社會組織能夠構建一個利益協商溝通平臺，協調群眾之間、社會與國家之間的利益矛盾沖突，防止矛盾糾紛激化。

（三）社會組織的范圍：范圍廣，領域多

根據查閱的官方資料，截至2020年9月底，南京市、區兩級共有社會組織14964家，近年來，在國家政策支持下，社會組織持續增長，其中，社區社會組織5110家。涉及養老、兒童、矛盾調解、助困，涵蓋了文化娛樂、體育運動、生活、慈善等和人們生活息息相關的領域，也有社區專業矛盾調處，比如，涉及醫患糾紛、勞動糾紛、行業糾紛等。社會組織發展快，領域廣，能夠滿足群眾多樣化的需求。社會組織制定了相應的規章制度、服務范圍、服務客體，具備一定的專業能力，因此，社會組織能夠為群眾提供多樣性和差異性的服務。

（四）社會組織的效用：高效性、靈活性

社會組織在化解矛盾糾紛時具有高效性和靈活性。矛盾糾紛具有動態演化的過程，矛盾的解決也具有一個過程，一次調解不一定能解決矛盾。矛盾關系可能持續一段時間并衍生出新的矛盾糾紛。特別是一些突發性的社會矛盾，需要及時介入、及時解決才能防止引發嚴重的結果。與公權力部門相比，社會組織的組織結構和運行方式簡單，能夠及時根據矛盾糾紛的發展變化調整調解策略和處理手段，更有時效性和靈活性。

二、社會組織參與矛盾糾紛化解的現實困境

（一）資金來源單一，過度依賴政府

社會組織在成立初期就是依靠政府購買服務，主要的資金來源就是政府的財政資金，經費保障不足。據統計，社會組織經費的94.6%來源于政府資助，來源于個人或社會捐贈的經費比例不到5.4%。由于政府購買社會組織服務的周期短，資金總量少，部分社會組織會迎合政府需求，爭取政府購買服務項目，導致社會組織更多選擇在傳統領域發展服務項目，忽略了自身專業性發展，因此，就形成了“資金-政府-資金”這樣一個難以突破的循環。

（二）社會組織結構不均衡，同質化嚴重

根據統計到2020年底，南京社會組織類型發展不均衡，重點培育的多是老人、兒童、交通、扶貧等服務類社區社會組織，社區型社會組織不斷出現，數量越來越多，但是其規模不大，具有很強的同質性，服務類型密集，主要集中在文化體育、民生服務方面，而專業性、創新性的自治、治理型的社會組織短缺，不能滿足群眾個性化、多樣化的需求。

（三）“雙重管制”，缺乏平等地位

根據對南京X區社會組織運行狀況調查發現：社會組織要具備合法的法人資格，首先需要縣級以上政府部門作為主管單位，然后需要同級民政部門進行登記注冊。因此，社會組織的成立要受到“雙重管制”，具有半行政化性質，社會組織從成立到人員構成到資金管理，都顯示了公權力量的干預，公權部門在購買服務時，設定了目標考核，綁定了行政事務，而業務部門在規定上雖然是業務指導關系，但業務部門往往通過指導業務加強對社會組織的領導。在“雙重管制”下，社會組織基本缺乏自主治理的平等地位。

（四）缺乏專業人才，調解方式傳統化

根據對南京X區社會組織人員構成狀況訪談發現：社會組織缺乏專業人才，專業能力不強。社會組織的人員大多是退休的黨員和老干部，而且，社會組織負責人中60%的人員沒有進行過專業能力培訓，社區組織中負責人兼職比例較高，達到65%。社會組織人員主要依靠自己溝通協調、組織能力和處理問題能力在熟悉的社區、熟悉的居民間開展調解工作，并不是依靠某種權力或專業知識。社會組織人員在調解過程大多是依賴“情理”這種“熟人社區”傳統文化進行矛盾糾紛化解，依靠自身的“面子”和“威望”使得民眾信服。這種傳統的調解方式離開了“熟人社區”的環境，“情”“理”這種傳統化解矛盾糾紛的方式，其調解手段受到一定的限制，調解效果不理想。

三、完善社會組織參與矛盾糾紛化解的對策

社會組織參與矛盾糾紛化解符合中國特色，是社會治理體系建設的內在要求和實現方式。新的時代背景下，社會組織參與矛盾糾紛化解需要在認識自身優勢和現實困境的基礎上，努力把握發展方向，明確路徑，實現社會組織良性發展與有效的社會治理。完善社會組織矛盾糾紛化解的具體對策主要有以下四點：

（一）拓展資金來源多元化渠道

社會組織在依靠公權部門購買服務，資金支持的基礎上，要積極拓展資金來源的渠道，擺脫資金來源單一，限制社會組織發展的弊端，可以借助公益廣交會的機會，加強與企業、事業單位、社區、基金會合作，擴展資金渠道。例如南京X區XSNR糾紛調解中心在開展傳統領域的物業糾紛、鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、交通醫療糾紛調解外，還積極拓展調解領域，例如發展民事、商事領域的矛盾糾紛化解工作，組建民商事糾紛調解部門。XSNR糾紛調解中心積極聯絡該區的工商業聯合會，①該區工商業聯合會是由該區工商界組成的人民團體，是私人企業承辦政府或有關部門委托的事項，作為私人企業和政府的紐帶，維護私人企業會員單位的合法權益，為會員單位提供各類服務的人民團體社會組織。促成工商業聯合會購買社區矛盾糾紛調解服務，為工商業聯合會的私人企業會員提供優質的矛盾糾紛調解服務。因此，XSNR糾紛調解中心在政府購買服務，提供資金的基礎上，又積極開拓了民商業組織購買調解服務，實現了糾紛調解中心資金來源的多元化，擴展了中心的矛盾糾紛調解領域。［2］除此之外，社會組織還可以積極拓展企業捐贈、基金會等形式來擴大資金來源和業務。

（二）探索多樣化的運營模式

解決社會組織發展不均衡、同質化問題，可以依據社區發展情況，探索多元化運行模式。一是政府購買服務進行行政推進；二是引進專業化的社會組織、社會團體、社會企業、專業社工力量進行運營；三是引導社會資本、社會力量、民間資本向社會組織有效流入。通過社區評估，重點培育、優先發展行業類、商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等多樣化服務類型，避免社會組織同質化發展。

（三）轉變治理理念，明確社會組織的主體地位

社會組織的良性發展，首先，需要政府相關部門確立社會組織的法律地位：比如制定健全的地方性法規，明確社會組織服務的范圍、法律地位、權利和義務等，引導社會組織向規范、法治、制度化方向發展。需要政府相關部門明確社會組織的主體地位。社會組織是社會治理的重要主體力量，是政府相關部門的合作伙伴，因此，政府相關部門需要轉變治理理念，尊重社會組織的主體地位，減少行政干預，厘清雙方的職責和權限。制定科學合理的行政事務清單和社會組織自治清單，激勵社會組織積極、有效地參與社區治理，發揮社會組織的治理優勢。［3］

（四）培育專業化人才，探索多元化調解方式

社會組織參與矛盾糾紛化解需要更多的專業化人才，擴大調解的領域和范圍，探索更多元、標準化的調解模式。培育專業化人才，首先，需要加大專業人才的招聘。在招聘或引進人才時要結合社會組織業務領域，招聘具有相關專業基礎的人才。還要考慮專業人才的年輕化，可以與當地高校進行合作，通過高校人才庫為社會組織提供相關專業平臺。除了兼職人員外，要引進大量專職人員，設立社會組織人才資格認證標準和體系，制定社會組織人才持證上崗制度和職稱評定制度，加大專職社會組織人員工資待遇、醫療保障等保障制度，吸引大量專業化、年輕化的優秀社會人才參與到社會組織中，增加社會組織的專業性和活力。不單單依靠“熟人社區”也能為社區群眾提供更多專業化、多元化、個性化的服務。［4］

四、結語

社會組織是參與社會矛盾糾紛化解的重要社會力量，在矛盾糾紛化解方面，比國家和市場更有優勢。但是，社會組織在化解矛盾糾紛中還存在：資金來源單一，過度依賴政府；社會組織結構不均衡，同質化嚴重；“雙重管制”，缺乏平等地位；缺乏專業人才，調解方式傳統化等現實困境。社會組織只有發揮其主體地位，克服現實困境，通過專業人才引進和培訓才能促進社會組織更好發展，在社會治理背景下發揮自己的優勢和功能，化解社會矛盾，促進社會穩定，幫助人民群眾更加幸福地生活。［5］