消費(fèi)民事公益訴訟之適格主體研究

趙子章

青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266061

一、現(xiàn)有法律關(guān)于民事公益訴訟的規(guī)定

改革開(kāi)放以來(lái)，人們的生活水平有了顯著的提高，尤其是人們對(duì)于商品和服務(wù)的選擇呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)，但近年來(lái)，商品和服務(wù)產(chǎn)生的問(wèn)題已經(jīng)侵犯了消費(fèi)者的權(quán)利和利益，消費(fèi)者既是一個(gè)個(gè)體概念，也是一個(gè)群體概念，消費(fèi)者個(gè)體的權(quán)益如被侵犯，自然尋求私力救濟(jì)手段，如果是消費(fèi)者群體的權(quán)益被侵犯，那該如何救濟(jì)呢？2012年，新修改的《民事訴訟法》第五十五條第一款①《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條第一款 對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。明確規(guī)定了提起民事公益訴訟的主體，即法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織是提起民事公益訴訟的適格主體，可見(jiàn)，民事公益訴訟已經(jīng)有了法律保障。但是，僅僅明確主體，并不意味著民事公益訴訟已經(jīng)明確地被制度化了［1］，民事公益訴訟要同一般民事訴訟一樣，有適格的原告、被告和符合法律規(guī)定的訴訟請(qǐng)求。2015年最高人民法院頒布的《民事訴訟法司法解釋》②為《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》的縮寫，以下簡(jiǎn)稱“《民訴解釋》”。規(guī)定了民事公益訴訟原告與被告資格、管轄法院、調(diào)解與和解等制度，使得民事公益訴訟在一定程度上更加有法可依，增加了民事公益訴訟的可預(yù)期性，有利于相應(yīng)的社會(huì)團(tuán)體來(lái)介入相應(yīng)的糾紛，為消費(fèi)者在維權(quán)層面提供及時(shí)的幫助，及時(shí)通過(guò)訴訟途徑處理相應(yīng)的沖突，起到維護(hù)社會(huì)公共利益③這里的“社會(huì)公共利益”是對(duì)“公益訴訟”中的“公益”一詞展開(kāi)的，公益可分為國(guó)家利益與社會(huì)公共利益，因?yàn)橄M(fèi)而產(chǎn)生的糾紛往往涉及到后者，本文所有的“公益”均指的是“社會(huì)公共利益”。的作用，并且為構(gòu)建和諧社會(huì)作出一定貢獻(xiàn)。2013年《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修改對(duì)公益訴訟進(jìn)行了呼應(yīng)④《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條 對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟。，省級(jí)以上的消費(fèi)者協(xié)會(huì)⑤以下簡(jiǎn)稱“消協(xié)”。可以對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為向法院提起訴訟。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條規(guī)定了消費(fèi)者在何種情況下可以依法提起公益訴訟，首先是提起公益訴訟的主體，提起公益訴訟的主體是中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市的消協(xié)。我國(guó)法律規(guī)定的消費(fèi)者公益訴訟指的是團(tuán)體訴訟，省級(jí)以上的消費(fèi)者有權(quán)提起公益訴訟。做這樣的規(guī)定，貫徹了《民事訴訟法》中的誠(chéng)實(shí)信用原則，將消費(fèi)民事訴訟的主體做了限制性規(guī)定，有助于防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)，而省級(jí)以上的消協(xié)本身，相對(duì)于省級(jí)以下的消協(xié)，組成更加規(guī)范，而且本身受到更廣泛的監(jiān)督和制約，對(duì)于采取訴訟手段解決群體性消費(fèi)問(wèn)題更加理性，且消費(fèi)者窮盡了救濟(jì)手段①不論是消費(fèi)者已經(jīng)受到侵害，還是本身沒(méi)有受到侵害，即包括既有的侵害和將來(lái)的侵害。，由省級(jí)以上的消協(xié)提起消費(fèi)公益訴訟有其合理性。但是，提起公益訴訟的主體是省級(jí)以上消協(xié)的規(guī)定，是否存在消費(fèi)公益民事訴訟主體范圍過(guò)窄的問(wèn)題呢？畢竟，省級(jí)消協(xié)對(duì)應(yīng)的是本省的消費(fèi)糾紛，若某省轄區(qū)內(nèi)某地發(fā)生了群體性消費(fèi)問(wèn)題，實(shí)踐中甚至一個(gè)省級(jí)單位下有多個(gè)群體性消費(fèi)問(wèn)題，省級(jí)消協(xié)難以滿足需要。考慮區(qū)位因素，副省級(jí)城市一般分布在我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往沒(méi)有副省級(jí)城市，如僅僅授權(quán)副省級(jí)以上的消協(xié)可以作為公益訴訟主體，可能會(huì)造成區(qū)域不公平［2］，因此，還應(yīng)當(dāng)考慮地區(qū)平衡，這種平衡，不僅從地區(qū)差異考慮，而且更應(yīng)當(dāng)考慮地區(qū)之內(nèi)的實(shí)際情況。因此在授予副省級(jí)以上消協(xié)提起民事公益訴訟的權(quán)限的同時(shí)，可以根據(jù)消費(fèi)能力，加上本省級(jí)區(qū)域內(nèi)的省級(jí)消協(xié)，設(shè)立最多兩個(gè)消協(xié)，當(dāng)然，也要注意到賦予所有消協(xié)提起消費(fèi)民事公益訴訟的適格主體資格，根據(jù)消協(xié)自身因素是不可行的［3］，省級(jí)以上的消協(xié)尚有其局限性，何況省級(jí)以下的消協(xié)呢？

2016年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定了適格的消協(xié)可以向法院請(qǐng)求被告承擔(dān)作為或者不作為的責(zé)任②《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《消費(fèi)公益訴訟解釋》”）第十三條 原告在消費(fèi)民事公益訴訟案件中，請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等民事責(zé)任的，人民法院可予支持。。一般而言，根據(jù)訴訟標(biāo)的性質(zhì)和內(nèi)容，訴訟類型可分為履行行為、確認(rèn)行為和形成行為［7］，第十七條規(guī)定了適格消協(xié)可以向法院請(qǐng)求被告承擔(dān)的民事責(zé)任。但是，相對(duì)于《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》③《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十三條 人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)被侵權(quán)人的訴訟請(qǐng)求以及具體案情，合理判定污染者承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任。的相關(guān)規(guī)定而言，提起環(huán)境公益訴訟的適格主體可以請(qǐng)求被告承擔(dān)損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任，但是《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》中并沒(méi)有明確地規(guī)定這項(xiàng)責(zé)任，那么，適格主體可否請(qǐng)求被告承擔(dān)損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任？大部分的觀點(diǎn)認(rèn)為，不能賦予消協(xié)損害賠償請(qǐng)求權(quán)。是因?yàn)橐环矫妫坏┵x予該項(xiàng)權(quán)利，會(huì)造成公益訴訟和私益訴訟的交叉，被告會(huì)承擔(dān)雙重不利后果，而且，從事經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者在實(shí)踐中一般是法人或者非法人組織，讓被告承擔(dān)雙重后果不利于經(jīng)營(yíng)者擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也不利于提高產(chǎn)品質(zhì)量；另一方面，若消協(xié)提出了損害賠償請(qǐng)求權(quán)，會(huì)影響消費(fèi)者個(gè)體行使訴訟權(quán)利，違反《民事訴訟法》的處分原則，限制了消費(fèi)者的訴權(quán)，不符合法律的規(guī)定④《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第十三條第二款 當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。。因此，綜上考慮，《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》并未規(guī)定消協(xié)的損害賠償?shù)脑V權(quán)。

二、檢察院能否提起消費(fèi)民事公益訴訟

2015年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)公益訴訟試點(diǎn)的決定》出臺(tái)，按照全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，檢察院可以提起消費(fèi)民事公益訴訟，但僅限于食品、藥品領(lǐng)域，對(duì)于其他領(lǐng)域的消費(fèi)民事公益訴訟，該決定中并沒(méi)有規(guī)定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)有必要對(duì)大型群體性消費(fèi)事件提起民事公益訴訟［4］，檢察機(jī)關(guān)作為消費(fèi)民事公益訴訟的主體理應(yīng)承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)公共利益的使命，代表國(guó)家提起消費(fèi)民事公益訴訟，從而維護(hù)公共利益。既然檢察院維護(hù)的是公共利益，那么檢察院可否作為消費(fèi)民事公益訴訟的當(dāng)事人？答案是否定的，因?yàn)椋爱?dāng)事人”是指民事訴訟中起訴和應(yīng)訴、與案件權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有直接利害關(guān)系適格的當(dāng)事人［5］。可見(jiàn)，“當(dāng)事人”這個(gè)概念是私權(quán)中的概念，而民事訴訟中分為公益訴訟和私益訴訟，后者可以出現(xiàn)“當(dāng)事人”的概念，而前者不允許，因?yàn)楣嬖V訟已經(jīng)超出了私益的范圍，不再單純屬于所謂的“私益訴訟”，公益訴訟不存在“當(dāng)事人”的概念。檢察院作為消費(fèi)民事公益訴訟的主體，是維護(hù)公共利益的應(yīng)有之義。而反對(duì)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，沒(méi)有授權(quán)，當(dāng)然不能行使對(duì)于食品、藥品安全以外的消費(fèi)民事公益訴訟，如果將檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的范圍擴(kuò)大，有可能加重檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，畢竟檢察機(jī)關(guān)屬于監(jiān)督機(jī)關(guān)，甚至還會(huì)造成檢察機(jī)關(guān)作為民事主體濫用訴權(quán)，不為法律所允許。綜合檢察機(jī)關(guān)的功能和定位，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于食品、藥品領(lǐng)域的消費(fèi)事件，可以提起消費(fèi)民事公益訴訟，這來(lái)源于法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)。對(duì)于其他領(lǐng)域的消費(fèi)，觀察消費(fèi)事件的影響程度，即使影響程度大，也不宜貿(mào)然直接提起民事公益訴訟，若事件影響一般大，檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟。相對(duì)于食品、藥品安全問(wèn)題而言，其他領(lǐng)域的消費(fèi)事件遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到危及人的生命安全的高度，而且，根據(jù)比例原則，即使不提起消費(fèi)民事公益訴訟，也能通過(guò)行政處罰等手段實(shí)現(xiàn)合法目的。如果該其他領(lǐng)域的消費(fèi)事件有省級(jí)以上的巨大影響，則檢察機(jī)關(guān)可以依法提起消費(fèi)民事公益訴訟，但是，該由哪一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟，筆者認(rèn)為，按照級(jí)別管轄的規(guī)定①《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第十八條 中級(jí)人民法院管轄下列第一審民事案件：（一）重大涉外案件；（二）在本轄區(qū)有重大影響的案件；（三）最高人民法院確定由中級(jí)人民法院管轄的案件。，應(yīng)當(dāng)由市級(jí)以上檢察院提起公益訴訟，這是因?yàn)椋彩侨后w性消費(fèi)事件，其影響范圍不僅僅及于一個(gè)縣級(jí)行政單位的范圍，消費(fèi)事件往往及于市級(jí)行政單位，在此轄區(qū)內(nèi)有重大影響。畢竟，市級(jí)以上檢察院提起的公益訴訟是由中級(jí)以上的人民法院管轄，是根據(jù)案件的性質(zhì)、影響大小和復(fù)雜難易程度來(lái)確定的，群體性消費(fèi)事件在實(shí)踐中，往往“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，影響大，波及面廣，其不止波及基層區(qū)域，因此，由市級(jí)以上人民檢察院提起消費(fèi)民事公益訴訟是較為妥當(dāng)?shù)模卜厦袷略V訟法關(guān)于級(jí)別管轄的規(guī)定。綜上，檢察院作為消費(fèi)民事公益訴訟的主體，是符合法律以及司法解釋的規(guī)定的，但是，不應(yīng)當(dāng)忽視級(jí)別管轄之規(guī)定，即，可以由市級(jí)以上的檢察機(jī)關(guān)對(duì)于群體性消費(fèi)的事件提起消費(fèi)民事公益訴訟。

三、行政部門能否成為民事公益訴訟的主體

對(duì)于相關(guān)行政部門能否成為消費(fèi)者民事公益訴訟的主體，學(xué)術(shù)界也存在爭(zhēng)議。一些學(xué)者認(rèn)為，行政部門也可以成為消費(fèi)民事公益訴訟的主體［6］，有學(xué)者認(rèn)為縣級(jí)以上工商行政管理部門也可以提起消費(fèi)民事公益訴訟。因?yàn)楦鶕?jù)行政的主動(dòng)性，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的公權(quán)力機(jī)關(guān)，往往主動(dòng)介入群體性消費(fèi)事件，如果違法行為造成的影響足夠大，行政機(jī)關(guān)就會(huì)動(dòng)用行政手段主動(dòng)干預(yù)消費(fèi)領(lǐng)域的違法行為，只要是行政手段能處理的，就沒(méi)有必要提起消費(fèi)民事公益訴訟［7］。如果行政機(jī)關(guān)也基于公共利益提起消費(fèi)民事公益訴訟，構(gòu)成行政公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)參照行政訴訟的程序來(lái)進(jìn)行，不應(yīng)當(dāng)直接適用民事訴訟程序。據(jù)此，筆者不同意行政機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟。

四、結(jié)論

消費(fèi)民事公益訴訟的合格主體應(yīng)是符合條件的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，不僅要考慮城市層面，還要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政區(qū)域?qū)嶓w等因素，并考慮消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行職能的能力；此外，市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起消費(fèi)民事公益訴訟，但應(yīng)注意檢察機(jī)關(guān)的訴訟性質(zhì)不是私益，而是公益。目前，正在深化對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件的處理改革，畢竟這對(duì)于優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進(jìn)法治政府建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公共利益有重要意義［8］。但是要注意，消協(xié)和檢察院作為消費(fèi)民事公益訴訟的適格原告時(shí)，基于公平原則，不能向被告提起損害賠償之訴。行政機(jī)關(guān)基于其行政管理的性質(zhì)，不可作為消費(fèi)民事公益訴訟的原告。筆者認(rèn)為，對(duì)于消費(fèi)民事公益訴訟，可以重點(diǎn)注意以下幾點(diǎn)：第一，先確認(rèn)案件是否是群體性消費(fèi)事件，之后再判斷是否影響巨大；第二，權(quán)益被侵犯的消費(fèi)者是否按照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等規(guī)定窮盡救濟(jì)之后，仍然不能填平其受到的損失；第三，侵權(quán)的經(jīng)營(yíng)者（或者生產(chǎn)者）是否經(jīng)歷了私益訴訟②此處的被告受到二重訴訟的影響，是不公平的。，其作為被告，所受到的司法裁判或者行政處罰不足以消除群體事件帶來(lái)的影響。以上三點(diǎn)必須同時(shí)滿足，適格主體才能提起消費(fèi)民事公益訴訟，維護(hù)社會(huì)公共利益。