公共財政對河南省民辦高等教育的扶持政策研究*

文/祁東麗（鄭州科技學院財經學院）

一、引言

黨的十九大報告指出：“優先發展教育事業，支持和規范社會力量興辦教育”，從國家層面來看，黨和國家領導人非常重視我國教育事業的發展。近年來，民辦高等教育異軍突起，其發展快速和有效解決了“上大學難”的問題，在深化教育改革和提高綜合教育能力等方面，民辦高等教育均能起到積極的促進作用。但是，民辦高等教育在迅速發展的同時，也存在諸多的問題，例如：公共財政扶持缺失問題，為此，本文以河南省為例，研究公共財政對河南省民辦高等教育的扶持政策，希望能夠促進河南高等教育事業更好的發展，以更好地滿足河南省人民對教育資源多元化的需求。

二、研究現狀

（一）民辦高等教育財政扶持政策研究

在宏觀角度上，周國平等（2007）對民辦高等教育政策法規進行分階段梳理，通過梳理找出政策的特點、變化和走向。周慧玲（2017）對比分析了民辦高校和公辦高校的財政支持政策，論證得出民辦高校在發展的過程中，財政政策缺失的現狀。

在微觀角度上，鞏麗霞（2012）通過研究得出政府對民辦高等教育的財政扶持分為直接扶持項目和間接扶持項目，直接扶持項目中具體有三類，一是專項資金；二是政府購買服務；三是獎勵資金。王斌（2013）通過研究民辦高等教育的投資補償機制，認為學校辦學資金來源存在銀行貸款不通暢、捐贈激勵制度不完善等六點制約因素。

（二）公共財政扶持民辦教育研究

綜合張建忠（2016）、馬瑋岐（2014）、周慧玲（2017）、方芳（2015）等學者的研究，財政扶持民辦教育有其理論基礎和現實要求。主要體現以下理論：一是外部性理論和準公共產品理論。民辦高等教育在性質上屬于準公共產品，具有其特有的屬性：非競爭性和排他性，同樣具有社會公益性。民辦高等教育具有顯著的外部性，所以政府應該擔起財政支持的責任。二是教育公平理論。教育公平理論要求民辦高等教育具有平等獲取公共教育資源的機會。政府有責任對民辦高等教育進行財政扶持。三是成本分擔理論。公共財政支持民辦教育發展是政府作為利益獲得者和能力較大者應承擔的責任。

（三）民辦教育分類扶持政策研究

對民辦學校按照營利性與否進行分類管理，為公共財政支持的有效性奠定了重要基礎。付全會（2020）通過研究得出政府應對民辦高等教育進行財政扶持，并從四個方面提出相應的改進措施：一是明確對民辦高等教育的扶持方向；二是創新對民辦高等教育的扶持方式；三是完善對民辦高等學校學生的資助政策；四是加強對民辦高等教育的管理，通過以上措施能夠推動民辦高等教育更好地實現可持續發展。呂若冰（2020）在對民辦高等教育發展的研究中，同樣提出了四方面的公共財政扶持政策，一是直接財政投入政策；二是稅收優惠政策；三是差別化用地政策；四是金融扶持優惠政策。

三、河南省民辦高等教育公共財政扶持政策現狀分析

河南省作為人口大省，積極響應國家的政策，實施《民辦教育促進法》，并大力支持和扶持民辦高等教育，促進其可持續發展，以滿足河南省對教育資源的需求。截止到2021年，河南民辦高等學校有45所（民辦本科和民辦大專），其中民辦本科和民辦大專的數量分別為19所和26所，民辦高等學校在全省高校所占的比例已經達到28.84%。河南省的高校數量雖然不少，但是遠不能滿足其需求，而民辦高等學校的迅速發展在一定程度上彌補了不足的缺陷。

為了更好地促進河南省民辦高等教育的發展，河南省出臺了《河南省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育進一步促進民辦教育健康發展的實施意見》（豫政[2018]6號），其中相關扶持制度如下：

（1）加大公共財政對民辦教育的扶持力度。通過健全政府補助制度、助學貸款制度和捐資激勵制度等，進而形成有效機制。各級政府要結合公辦高等教育和民辦高等教育的實際需要，統籌安排年度教育經費，加大對其的扶持力度。要合理利用財政資金的引導作用，引導民辦資本的進入，同樣要發揮財政資金的杠桿作用。針對民間資本捐資助學的情況，政府要按照一定的比例給予相應的配套資金；而針對民間資本的大規模進入，在資金獎勵和人才支持方面，在一定程度上對學校展開資助，加大省級財政對民辦教育的扶持力度。對于市級和縣級的民辦教育，地方政府可以安排專門資金予以資助。（2）落實同等資助政策。在助學貸款和獎助獎金等方面，民辦學校和公辦學校享受同樣的國家資助政策。為了幫助民辦學校家庭經濟困難學生，各級政府要提高學生獲助的比例。在獎學金管理機制方面，民辦學校要加強管理，無論是評定還是發放，都要制定規范的管理機制。積極落實捐資助學相關優惠政策，積極引導社會各界向民辦學校設立獎助學金。（3）落實稅費優惠等激勵政策。對于企業作為投資人開辦的民辦學校，對于自身所使用的房產和土地，對其免征房產稅和城鎮土地使用稅。對于企業對教育事業的公益性捐贈支出，根據相關稅法規定，應納稅所得額中可以對年度會計利潤12%以內的部分進行扣除，進而少交企業所得稅；個人對教育事業的捐贈支出，按照相關規定在計算個人所得稅時予以扣除。對于非營利性民辦學校，其具有和公辦學校相同的待遇，并對其進行免稅資格認定，對于非營利性收入來說，免征企業所得稅。（4）實行差別化用地政策。民辦學校所屬地的政府和相關部門，可以根據其用地數量，對其進行合理安排，并且將所運用的土地納入城鄉規劃中來。與公辦學校的用地標準相同，非營利性民辦學校取得土地的方式是通過劃撥；而營利性民辦學校取得土地的方式是根據國家的相關政策對其供應土地。（5）實行分類收費政策。民辦學校分為營利性和非營利性，兩者在收費標準上，存在不同。對于營利性民辦學校來說，其收費標準采用市場調節價，并且對收費可以自主制定；對于非營利性民辦學校來說，其收費標準采用政府指導價，并且逐步轉向市場調節價，收費采用公示制度，做到公開透明。政府要加強民辦學校的收費監管，收費項目和標準一旦確定，一年內不得變更。

四、河南省民辦高等教育公共財政扶持政策存在的問題

（一）關于實施主體的問題

1.政策制定不完善

河南省政府針對民辦高等教育扶持政策制定不完善，很多都是站在國家層面角度進行簡單的補充，并沒有對實施政策展開深入挖掘，所以具體開展實施時，只能起到方針指引作用，如何將政策更好地落到實處，需要各級政府根據當地實際情況出臺具體和可行的法規和實施細則。

2.政策執行出現效果偏差

政策只有運用到實際工作中去才能夠檢驗其正確與否，同時也是檢驗政策含金量高低的重要標準。政府出臺的相關政策，在大規模實施之前，會經過理論認證和科研調查，并通過地域性的試點執行，觀察政策運行達到的效果。但是，政策的執行仍然會出現效果偏差，這些偏差的出現，主要原因在于實施部門執行的過程中出現的效果偏差。《實施意見》規定“民辦教師在資格認定、職稱評定、課題申報等方面享受和公辦院校教師同等政策”，但是現實生活中，民辦高校教師并未享受應有的合法權益，導致民辦高等學校在人員流動性和教學質量方面存在問題。

（二）關于針對對象的問題

1.政策針對性有待加強

政府出臺政策是為了解決相關問題，如果政策針對性不夠，執行可能達不到預期的效果。河南省制定的相關教育方針，大都比較宏觀，沒有針對河南省民辦教育的細分領域制定有針對性的政策文件，而民辦教育細分領域眾多，涉及的民辦教育內容相對龐雜，教育類型較多，有學前教育、基礎教育、職業教育和高等教育等分類，如果都按照政府制定的一套標準執行，往往達不到政策效果，甚至會適得其反。河南省民辦高校目前存在的最大難題就是融資難，資金的壓力導致民辦高校發展受限，但是政府并沒有制定針對性的解決對策，真正解決民辦高校面臨的此項困境。

2.政策落實不到位

無論是《民辦教育促進法》，還是《意見》等國家層面的政策，其具體內容多為原則性的，主要起到引導作用，政策制定比較宏觀，缺乏詳細的實施細則，地方政府針對相應指導方針，如若制定配套政策不及時，同時配套政策的深度和廣度不夠，從而導致政策的落實度較低。

（三）關于政策內容的問題

1.分類管理模式不完善

河南省頒布的豫政[2018]6號《實施意見》中對分類管理制度做出了規定，對民辦學校實行分類管理，將其分為營利性和非營利性。對于營利性民辦學校可以取得辦學收益；而非營利性民辦學校辦學收益全部用于辦學，不得取得辦學收益，并且按照自愿原則依法辦理登記。對于民辦學校辦學性質的轉變，要依法明確土地、校舍、辦學積累等財產的權屬，相關稅費的繳納。由于地方針對此類問題，沒有配備專門的配套政策，導致這些流程在實際操作中面臨著各種問題。

2.財政政策扶持機制不健全

在河南省頒布的《實施意見》中，政府對民辦高校的扶持主要體現在幾個方面：其一，在用地管理方面，目前主要采用科教用地管理，營利性民辦學校按照國家相關的土地政策取得土地使用權；對于非營利性民辦學校則是劃撥的方式供應土地；其二，在稅收方面，要積極落實優惠政策；其三，在用電、用水、用氣和用熱方面，執行和公辦院校相同的價格政策；其四，在籌資渠道方面，要采取措施積極拓寬籌資渠道。政府在土地和稅收優惠等方面的資助，目前方案較少，與之配套的政策并沒有深入挖掘。對于拓寬融資渠道，并沒有更加深入的配套政策出臺，導致政策支持無法取得預期的效果。

3.教師的權益保障不到位

河南省民辦高校教師基本屬于合同錄用制，河南省頒布的《實施意見》中規定“民辦學校教師在資格認定、職稱評定、業務進修、表彰獎勵、科研立項、國際交流等方面與公辦學校教師享受平等待遇”，現實中對民辦高校教師的保障力度不強，導致社會對民辦高校教師的認可度不高，最明顯的影響就是薪資水平較低和福利補貼得不到保障。

五、完善河南省民辦高等教育公共財政扶持政策相關建議

（一）提升政府扶持政策的針對性和執行力

河南省民辦高等教育扶持政策的針對性和執行力有待加強。提升政策針對性措施：一是要明確政策實施過程中的權責劃分；二是擴大政策宣傳范圍；三是提高信息透明度。提升政策執行力措施：一是要提高政策執行效率；二是加強政策執行監督；三是加強政策執行過程的各個參與方之間的互動反饋。

（二）建立政府財政資助機制

現階段，河南省財政經費對公辦學校的資助已經比較緊張，所以無法全覆蓋實現對民辦高校的財政撥款資助，所以政府可以擇優資助，以更好地促進民辦高校的健康發展。例如可以引入績效考評指標作為政府予以資助的依據，對民辦高校在辦學水平、教學質量、就業率等方面設置合理的考核標準。既可以促進民辦高校之間良性競爭和健康發展，也有利于政府的質量評估，以便對民辦高校進行更好的管理。

（三）完善分類管理機制

《民促法》和《意見》中對民辦高校分類管理機制的描述不具體，只做了簡略規定，河南省民辦高校實際運營過程中，分類管理機制有待進一步完善。一要明確營利性和非營利性民辦高校的法律性質；二要完善民辦高校章程的相關政策法規；三要制定合理的過渡方案和財產清算方案。

（四）完善教師權利保障政策

民辦高校與公辦院校相比，其生存環境惡劣，沒有辦法為教師提供更多的保障，河南省政府在考慮民辦高校現狀的基礎之上，制定相應的具體政策，以保障民辦高校教師的合法權益，改善其生存環境。例如政府可以根據民辦高校的辦學質量和教師科研項目的價值，對其進行科研經費補貼，在保障民辦高校教師合法權益的同時，又能夠提升民辦高校教師的科研水平。