關于永久基本農田劃定和保護理論探究

陳秋霞

（海南國源土地礦產勘測規劃設計院，海南 海口 570100）

基本農田是耕地的重要保障，是影響國家社會發展的核心資源，是維護國家糧食安全生產的基礎。為此需要加強基本農田研究管理，形成永久基本農田劃定相關理論機制，進一步提升永久基本農田的保護效率，進行科學劃定，明確永久基本農田的劃分條件。

1 土地管理法分析

新推出的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）可以體現出以習近平同志為核心的黨中央對于耕地嚴格保護的重要部署。土地作為人類社會的生存基礎，對于人類未來發展具有重要作用。黨中央 國務院始終將土地問題當成一項重點發展任務和工作實施。尤其是在黨的十八大之后，國家通過下發一系列的重要指導，進一步剖析了土地制度改革方向和重要性。

新時期的《土地管理法》要求嚴格踐行生態文明發展要求，促進土地資源資產功能順利朝著生態功能方向轉化。黨的十八大之后，黨中央開始在“五位一體”總體布局中融入生態文明建設，和“四個全面”戰略布局進行協調推進。創建自然資源專業管理部門，并把《土地管理法》的創新修改當成生態文明建設中的核心任務，促進集約用地制度和耕地保護制度的全面貫徹落實，根據黨中央相關戰略定位，明確耕地是我國重要資源，重點保護好耕地質量、數量和自然生態，實現“三位一體”管理，關于永久基本農田相關保護力度也更加嚴格，使基本農田進一步升華為永久基本農田，提供特殊保護[1]。

目前我國基本農田相關劃定條件相對模糊，無法進行準確劃分。我國入選基本農田的耕地中僅有少部分符合具體要求，因為缺少詳細、明確的基本農田條件要求，因此尚未形成系統概念要求，又因為入選基本農田對應耕地條件尚未明確，所以在農田劃分中，那些經濟水平較高的區域無法有效保留基本農田，但某些經濟水平較低的區域基本農田保護能夠達到百分之百，從而產生用地關系畸形問題。在基本農田劃分中普遍把關注點放到田地的生產功能方面，忽略了農田生態價值，因為城市周圍缺少相關保護措施，導致綠色保護帶在城市中無法發揮出應有的價值。同時基本農田劃定中未考慮到農民群體生存問題，容易阻礙社會經濟發展，為此需要我國不斷完善基本農田保護策略，提升保護效果。

2 基本農田內涵

基本農田是指中國按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。在基本農田保護發展趨勢越加嚴峻的條件下，黨中央進一步提出永久基本農田合理劃定基礎戰略要求。新一輪的土地應用規劃要求對基本農田實施科學劃定，進一步改善基本農田保護質量，基本農田應該堅持建設和保護并行、質量和數量并行、生態功能和生產功能并行。把基本農田相關內涵升華至永久基本農田，而永久基本農田主要是穩定、永久、連片的高質量耕地。基本農田需要保證連片高質量耕地，促進基本農田全面落實到戶，永久固定位置。在劃定基本農田過程中，還需要考慮多樣性，比如生態功能和生產功能。在劃定基本農田過程中，也需要和整個社會發展實現互相協調，提升穩定性。

我國實施較為嚴格的耕地保護機制，是維持國家糧食安全，同時也是《土地管理法》的宗旨與核心。為了進一步提升整個社會對于永久基本農田的重視程度，提高保護意識，《土地管理法》第35條提出，永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。同時，需要進一步將永久基本農田全面滲透到地塊當中，實施嚴格的數據管理。此外，新推出的《土地管理法》也明確規定了永久基本農田相關劃定內容，直轄市、自治區以及各個省份對永久基本農田的劃定總量普遍需要在該地耕地中超出80%，相關比例，可以在國務院指導下，結合不同城市現實狀況進行合理設計[2]。

3 永久基本農田劃定基礎條件和要求分析

永久基本農田相關劃定工作主要是在現有工作基礎上實施全面完善和調整，同時在永久基本農田的劃定任務基礎上，結合第三次全國國土調查成果，合理應用前階段基本農田劃定成果以及耕地質量調查成果，明確發展潛力，弄清底數，徹底將永久基本農田釘牢、劃定。此外，還需要將城市周邊各種高質量耕地歸入永久基本農田中，針對城市制定邊框，避免出現無序擴張問題，滿足質量、生態和數量保護要求。

在劃定永久基本農田中需要滿足以下要求，第一是按照標準時序步驟實施相關工作，分階段、分步驟實施永久基本農田劃分，根據城市規模按照從近到遠和從大到小的順序，按照耕地質量從高到低時序步驟實施劃分，在交通沿線以及城市周邊永久基本農田基礎劃定有效延伸擴展開來，率先把高質量耕地劃入永久基本農田當中，促進核定后基礎農田保護任務順利落戶、入庫。第二是不能多預留永久基本農田，為建設用地提供多余空間，避免隨意改變相關劃定邊界，尤其是城市周邊的永久基本農田，促進永久基本農田相關保護邊界，把城市周圍永久基本農田當成無法隨意變化的紅線。第三是做好統籌規劃和調整。永久基本農田相關劃定工作屬于規劃前提條件，在整個空間規劃體系中發揮出基礎性地位，能夠起到協調、綜合和引領作用。

永久基本農田劃定中主要是以土地評價和立地分析為基礎。其中土地評價主要是以農地的自然條件為主實施合理評價，對應評價體系包含土壤生產力指數、關鍵農田鑒定、土地力分類等部分構成。土地發展潛力方面，可以結合土壤在種植牧草和農作物方面的限制性進一步細分成4種潛力亞級以及8種潛力級，其中土地亞級可以代表土地限制元素主要類型，可以分為氣候、土壤、水澇和侵蝕等限制性元素類型。重點農田鑒定方面，結合精飼料、糧食生產、油籽作物和纖維等作物適應性，實施合理的土壤評價工作，通常單純標識地方政府制定的關鍵農地或一等農地。通過土地評價能夠體現出土壤特征為核心的農地自然條件，可以為農地改良提供有效參考數據。

立地分析主要是以農地所處社會經濟環境作為主要評價目標，除了可以對土壤進行有效鑒別之外，同時還可以提升地區農地適用性。比如地塊農業用途是否和周圍環境相適應，實現協調發展，以及是否和地區政策法規以及基礎設施建設相矛盾，有沒有發生沖突等，評價因素主要可以從三層次進行選擇，其中第一層是除了土壤質量以外，會影響和限制農業種植以及降低農業生產力的各種元素，包括相鄰土地利用、立地面積、農業耕種環境等限制性元素。第二層則是對土地流轉以及發展壓力的主要元素，包括高速公路之間距離以及土地利用政策等。第三層便是對各種公共價值的衡量元素，包括景觀價值、教育價值以及立地敞開空間價值等。

4 永久基本農田劃定相關理論方法

4.1 耕地自然質量評價

在永久基本農田劃定中，需要把立地條件和耕地質量當成基礎劃分參考依據，把永久基本農田相關劃定工作當成重點研究內容，如此能夠針對耕地環境變化實施差異化分析，進一步把耕地分成生態退耕區、基本農田和潛在農田。針對耕地自然質量實施綜合評價研究中，需要率先選擇耕地相關自然質量評價指標，對應評價指標會對評價結果的科學性、合理性以及真實性產生一定影響，擴大評價指標覆蓋面，針對影響耕地質量的土地應用條件、地貌地形條件、水文環境以及土壤環境等實施客觀、全面分析，確保考慮因素的全面性，避免出現重疊和遺漏等問題。研究建議在相關指標選擇中可以借鑒參考初步成型的農地劃分成果，有效減少多余耗費，避免評價過程過于主觀，確保相關評價指標能夠準確反映出耕地質量條件。合理提取評價指標特征參數，進行有效的分級賦值，對應評價指標相關特征參數可以聯系土壤環境的普查信息資料以及地力評價參數進行采集獲取。最終針對農用耕地創建質量評價系統模型，在耕地質量評價中需要合理構建綜合指數模型，具有直觀性特征，最終計算結果可以準確體現出評價因素綜合特征。

耕地立地條件主要是耕地自然質量因素以外其他會影響耕地穩定性和永久性的各種外部條件環境，涵蓋自然景觀、耕地區位優勢以及經濟發展壓力等條件環境。立地條件還會對社會發展和基本農田之間的協調發展產生一定影響。為此在選擇立地條件相關評價指標中需要按照因地制宜的基礎原則，除了耕地區位元素以外，還需要滿足經濟建設用地發展需求，包括道路擴建、項目落地以及城市未來發展等因素，此外還需要明確基本農田景觀價值功能，包括景觀美學功能、景觀隔離帶等。通過合理選擇立地條件，確保同時具備負向型以及正向型影響元素。城市周邊以及道路兩側優質耕地不能全部分為基本農田，其主要受綜合立地條件所影響，更好保障基本農田劃分和附近立地環境之間的協調性。

4.2 立地條件和耕地質量綜合評價

對基本農田進行劃分中，除了耕地自然因素以外，還需要聯系耕地的立體環境進行考慮，借助耕地質量評價能夠更準確地把握耕地自然質量，借助耕地相關立地條件，可以幫助對耕地穩定性產生影響的各種外部環境條件。為此，需要針對立地條件和耕地質量評價實施綜合分析研究，不但有助于準確了解耕地質量和自然特征，同時還可以幫助系統了解耕地的立地環境特征，確保基本農田劃定不但具備良好自然條件，同時還具備相對穩定的立地條件。耕地立地條件是除去耕地自然條件這一因素之外，會對耕地產生永久性影響的所有外部環境條件，涵蓋自然景觀、耕地空間區位優勢、社會經濟發展壓力等環境條件。立地條件會影響基本農田和社會發展之間協調性，為此針對立地條件相關評價指標篩選中需要按照因地制宜的基礎原則實施，除了耕地區位相關因素影響之外，還需要聯系經濟建設用地實際需求進行系統考慮，耕地區位因素包含農貿市場發展狀況以及交通運輸通暢性等，比如未來發展中的道路擴建、項目落地以及城市建設發展等因素影響，重點考慮基本農田獨有的景觀功能價值，包括城市間景觀美學以及景觀隔離帶等。如此所選擇的立地條件元素也許是正向型影響或是負向型影響，城市周邊以及道路兩側優質耕地也無法全部劃分到基本農田領域，其主要會被綜合立地條件所影響，能夠提升基本農田劃定和周圍立地環境之間協調性。立地因素相關影響分值，可以選擇通過定性和定量方法實施設計選定，包括市場和道路等因素，可以進一步劃分成面狀、線狀和點狀因素。利用直線衰減法或指數衰減法實施綜合測算。關于景觀價值功能，可直接利用專家咨詢法開展定性研究，準確進行分級賦值。

4.3 創建合理的劃定標準

在立地條件以及耕地質量相關評價結果基礎上，選擇永久基本農田劃分臨界點，通過系統分析臨界點中的耕地立地條件和耕地質量差異，可以進一步把耕地區域分成基本農田、低產改造田、預留建設用地、生態退耕區等。現實基本農田是一種相對穩定的優質耕地，所說的潛在基本農田主要是那些耕地性能較差、穩定性不足的耕地，但在經過針對性整治后能夠順利轉化成基本農田，該種耕地盡管看起來質量較差，但擁有一定的發展潛力，經過綜合整治后，能夠達到基本農田條件要求。預留建設用地則是那些質量較差以及立地條件十分不穩定的種植耕地，可以在未來充當建設用地進行有效預留。

5 結束語

綜上所述，對永久基本農田實施有效的保護和劃定直接關系到國家的未來發展，同時還能夠有效保護糧食安全，嚴守耕地紅線，促進整個社會經濟實現可持續發展目標。形成相對完善的基本農田評價規劃體系，從理論層面提升基本農田的耕地自然質量，形成協調立地條件，降低農田占用風險。