金普新區失地農民社會保障問題及對策研究

文/楊輝 （大連金普新區就業和社會保險事業服務中心）

金普新區位于遼東半島南部，是中國第十個、東北第一個國家級新區。隨著城市化進程不斷推進，金普新區失地農民規模逐漸擴大，失地農民的社會保障問題日益凸顯，唯有對相關社會保障體系進行調整創新，才可以保證失地農民的權益得到有效維護，并保證失地農民的生活風險得到有效應對。

一、失地農民社會保障工作的重要性

黨的十九大將鄉村振興戰略擺在較為突出的地位，只有保證農民的主體地位得到有效維護，充分調動他們的積極性、主動性、創造性，才可以確保鄉村振興戰略的有效實現。近年來，我國城市化進程速度加快，失地農民規模呈增長趨勢，加快構建失地農民社會保障體系，方能真正提高失地農民的幸福感。從“十四五”規劃的制定情況來看，未來很多年我國的城市化進程依然會保持較快發展態勢，失地農民社會保障體系的建設壓力將長期維持在較高水平。我國城市化的推進很大程度上改變了農村居民的生活狀況，在大量農業用地轉變為非農業用地的情況下，失地農民無法維持原有的生活方式，必須使失地農民擁有較高水平的社會保障，才可以保證失地農民的生活質量得到提升，并使鄉村振興戰略的指導性價值得到凸顯。“十四五”規劃對未來的農村居民土地征用情況進行了預測，至2030年左右，全國范圍內將有5450萬畝土地面臨征用，失地農民群體數量會持續增長，因此，制定切實可行的失地農民社會保障應對策略顯得尤為重要。

二、金普新區失地農民社會保障實施現狀

近年來，金普新區逐步提升失地農民的社會保障水平，頒布了《金州新區被征地人員社會保障實施辦法》（大金管發[2011]39號）、《大連金普新區管理委員會關于修訂〈金州新區被征地人員社會保障實施辦法〉部分內容的通知》（大金普管發[2017]8號），通過為失地之后沒有從業能力的農民按時發放生活補助費、繳納養老和醫療保險費、發放采暖費補貼等方式維護其合法權益，建立了相應的社會保障制度，基本解決被征地農民的生活問題。

金普新區為男滿45周歲不滿55周歲、女滿40周歲不滿50周歲失地農民每人每月發放200元生活補助費；在男滿55周歲至退休、女滿50周歲至退休時，此生活補助費提高到每人每月780元。同時，金普新區為男滿45周歲、女滿40周歲失地保障對象繳納養老保險和醫療保險費用，在他們達到退休年齡后，可以按照國家相應標準享受養老和醫療待遇。對于失地同時房屋也被征收的農民，可以按規定享受采暖費補貼政策。截至2022年2月，金普新區享受失地農民養老保險17857人、醫療保險17856人、享受生活補貼人數19782人、享受采暖費補貼96399人，這些現行的社會保障政策雖然卓有成效，但是在實施過程中仍然存在一些問題，而這些問題影響著失地農民的社會保障水平，進而影響著失地農民的生活幸福感。

三、金普新區失地農民社會保障存在的問題

（一）社會保障政策執行程序不規范

金普新區在失地社會保障政策執行程序不規范問題上主要體現在兩個方面：一方面，失地農民納入社會保障程序不規范。目前執行的納入流程不能將村、街道、社會保障部門、農業部門、土地部門、公安部門等相關信息同步整合，信息的不對稱會造成在被征地人員納入社會保障體系的過程中存在一定風險；另一方面，基層工作人員不能精準執行政策。由于基層工作人員流動性較大，而土地征占、納入失地社會保障流程又是個漫長的過程，這就導致工作人員缺乏對政策的深入研究，在某些方面上對政策把握不到位，進而影響政策執行力度[1]。

（二）社會保障水平較低

目前，金普新區對失地農民執行的社會保障標準是2017年修訂的，雖然是每月為符合條件的失地農民發放生活補助金和繳納養老及醫療保險費用，但是發放的水平比較低，無論是每月200元補貼標準，還是780元補貼標準，都不足以保障失地農民的日常生活，更不要說縮小城鄉居民生活差距了。而為其繳納的養老及醫療保險也是按靈活就業人員的最低檔次繳費標準進行繳費，從而享受的醫療待遇水平和未來養老金的積累水平相應的都會比較低，影響了失地農民參與城市建設的積極性，也不能保證他們未來的養老生活質量。

（三）失地農民再就業困難

從目前金普新區失地農民社會保障工作的實際運行情況來看，當地缺少對失地農民的定向就業安置措施，只有很少一部分失地農民可以實現再就業。失地農民本身的文化水平較低，除了種地幾乎沒有其他從業技能，在農民失去土地之后，生存成了問題[2]。而金普新區并沒有安排有針對性的專場招聘會，或者符合失地農民特點的專門培訓班，加之就業機構缺乏對市場供求信息的有效研究，未能在創造失地農民就業途徑的過程中，構建起失地農民與企業之間的紐帶，沒有認真對待失地農民的就業需求，導致無法提供豐富的就業機會。

（四）社會保障基金監督機制不完善

在金普新區失地農民社會保障政策的實施過程中，社會保障基金監督機制的建設并不完善。領取生活補助金、養老退休金、采暖費補貼的人員資格沒有定期復核，這就導致在失地農民進入資金發放程序后沒有后續的監督環節，給資金發放造成了一定的風險性。比如部分失地農民在找到就業單位后，如果單位不為其繳納社會保險，而失地農民個人也不主動說明此情況，那么其依然能夠領取被征地人員生活補助金、采暖費補貼，享受失地農民養老和醫療保險待遇，這就違反了失地農民社會保障政策執行的初衷[3]。在基金管理體系建設的過程中，對于監督工作機制的構建和運行情況重視程度較低，缺乏對資金發放和使用特點的關注，監管措施不具有針對性，導致某些監管舉措形同虛設。同時，在基金的運行和保值增值方面，信息公開程度較低，不能及時接受社會監督，無法為社會保障基金的長久使用做好風向標和指路燈。

四、失地農民社會保障問題的因素分析

（一）法律因素

金普新區沒有建立相關失地農民社會保障政策的法律是產生各項問題的首要原因。在構建失地農民社會保障體系的過程中，補償機制的建設與失地農民的社會保障需求銜接不夠緊密，執行程序不規范，現行的保障措施比較陳舊，設立的保障水平、補貼標準也相對較低，無法適應現階段的經濟發展水平。在監督管理方面，沒有明確的管理、監管法律，各部門之間不能互相聯動，不能保持信息有效溝通，在發現問題后，也沒有有效的監督途徑、處理辦法、懲罰措施，大大降低了工作效率。沒有規矩，不成方圓。沒有相應的法律作為保障，在執行具體保障措施時就沒有了依靠，進而影響失地農民社會保障政策的執行效果。

（二）經濟因素

經濟基礎決定上層建筑。金普新區現行的失地農民社會保障水平較低的根源在于社會保障資金來源渠道單一，無法支撐全體失地農民社會保障服務需要，更不要說提高社會保障待遇水平了。目前，金普新區失地農民社會保障資金來源主要包括征地過程中按照標準繳納的土地補償費、安置補助費，區級財政每年視財力狀況和收支平衡狀況對失地農民社會保障體系予以的補助。這種資金體系構成較為單一，缺乏對多元化資金供給方式優勢的關注，造成社會保障資金供給不足，在資金使用上有很大局限性。這種資金模式直接影響失地農民社會保障水平，無法滿足失地農民追求提高生活質量的實際需要。

（三）管理因素

管理因素是影響失地農民社會保障工作執行質量的重要因素。其表現主要體現在以下幾方面：第一，基層管理不到位。基層工作人員頻繁更換，新的工作人員對社會保障政策理解不透徹的情況經常出現，在失地農民納入社會保障體系時，程序操作不規范，導致不能將社會保障政策利益最大化于失地農民。第二，相關部門對監督工作重視程度較低。將失地農民納入社會保障體系不是一兩個部門能完成的工作，它需要村、街道、區級各相關部門協同工作，包括在資金的使用監督上也應高度重視，這樣才能充分、合理運用社會保障資金，保障失地農民生活質量。但在實際工作中，經常會有監督不及時情況出現，導致待遇冒領，社會保障資金損失。第三，社會保障部門就業培訓缺失。失地農民在失去土地后會經過巨大的心理轉變，他們文化低，基本沒有其他從業技能，此時社保部門沒有專業的從業技能培訓，極大可能讓他們只維持在依靠政府提供的最低層次保障的狀態，無法提高生活水平、創造個人價值。

五、失地農民社會保障問題的優化策略

（一）建立統一的失地保障對象管理系統

推動失地農民社會保障工作有序穩步前進，需要構建統一的失地保障對象管理系統。這一系統要具有較強的可操作性，將村、街道、社會保障部門、農業部門、土地部門、公安部門等相關單位信息進行有效整合，建立各自操作端口，實現數據共享及數據對接，在失地農民納入社會保障系統的第一環節把好關。在失地農民待遇的發放過程中，人員要實現動態監測，通過大數據手段復核保障信息，保證人員動態平衡，不重復享受失地社會保障待遇。在這套管理系統中，同樣需要設置政務公開欄，每年或每半年公開社會保障資金使用情況，做到透明操作，接受公眾共同監督，杜絕挪用、濫用社會保障資金的現象。開發系統時，要結合金普新區的實際情況，對失地農民的生活需求進行考察，可以增設便民服務功能，用于發布用工信息、培訓信息等，多方位推動失地農民發揮個人作用，創造自我價值，在失去土地后仍可以為鄉村振興戰略貢獻自己的一份力量。這套管理系統可以真正保障程序執行的規范性、發展性、長久性，為全面提高金普新區失地農民的社會保障水平打下堅實基礎。

（二）加強基層工作人員的業務培訓

金普新區需要從維護失地農民合法權益的角度出發，加強對基層工作人員培訓工作的關注，尤其要對影響基層工作人員業務水平的各方面因素進行總結，使失地農民權益保障體系可以得到更加完整的構建。加強工作人員服務意識的教育，愛崗敬業，保證基層工作人員對農民權益保障引起足夠重視，并同時選拔專業的人才從事失地農民社會保障工作。比如金普新區政府可以與周邊高校合作，吸納學習社會保障專業的大學畢業生到基層實習，專業的人才干專業的事情，這樣既可以保證畢業生所學的理論知識應用于實際，也可以保障社保體系運行的專業性，全面提高基層工作人員的業務水平，提高工作效率[4]。

（三）重視失地農民職業培訓和再就業安置

在制定失地農民職業培訓相關策略過程中，要加強對失地農民就業服務組織情況的關注，并結合金普新區的實際情況，對失地農民的基本信息進行調整優化，分析市場需求、勞動力流動因素等問題，以提供更有針對性的職業培訓。對失地農民要進行符合他們自身特點的職業規劃宣傳，使他們的就業意向與市場職業需求能夠匹配，進而在企業與失地農民間建立有效的聯結，提高失地農民職業培訓活動的組織水平，增強培訓效果，實現失地農民再就業。同時，要結合失地農民再就業安置的需求，科學舉辦專場招聘會，使失地農民可以獲得更加豐富的就業機會，為他們的再就業提供基礎性保障。在此基礎上，也可以聯系當地有愛心的大型企業，為失地農民提供不需要太多技術要求的定向安置崗位，政府對這樣的企業可以進行一定稅收的減免，鼓勵大型企業多多參與，彰顯大型企業的社會責任感。

（四）拓寬社會保障資金籌資方式

做大社會保障基金蛋糕，才能提高失地農民的社會保障水平。從目前全國各地的經驗來看，拓寬社會保障資金籌資方式主要有三個途徑：首先，從現有基金庫角度出發。要結合《土地管理法》的相關要求，對土地征用過程中的補償安置性質的費用進行調整創新，結合被征地居民的生活保障情況制定安置方案，提高征地初期的補償水平。與此同時，要選擇有資質的機構對目前已有的社會保障基金進行管理運營，提高投資收益，實現現有資金的保值增值；其次，從區級財政撥款角度出發，社會保障資金的籌資工作要與地方財政的相關情況相符合，適度提高區級財政對失地農民社會保障工作的重視程度，增加相應的財政撥款，維護失地農民權益，保證社會穩定；最后，從其他輔助資金角度出發，鼓勵被征地的村和街道以及有社會責任感的大型企業根據自身財政情況，拿出部分資金放入基金保障庫，實現多方籌資，提高對政府和社會資金的整合質量，進而為提高失地農民社會保障水平提供有力支撐。

（五）健全社會保障基金監督機制

失地農民社會保障基金管理有涉及面廣、環節多、鏈條長等特點，需要相關部門認真研究這些特點，加強對基金全過程、全方位、多角度的監管，建立健全更有針對性的監督機制，充分發揮行政監督、審計監督、財務監督和社會監督的作用。選擇資質較高的管理機構對失地農民的社會保障基金進行投資運營，確保實現基金的保值增值。定期公開失地農民社會保障基金的使用及投資運營情況，做到信息公開透明，專款專用，及時發現社會保障基金發放、投資運營、風險控制等過程中存在的問題，強化審計，徹底糾正問題，保證社會保障基金為失地農民生活兜底，讓他們將來老有所依。

社會保障基金監督機制在建設的過程中，需要提高社會監督機制的完整性，使用制度監督和社會監督同步實施的方式增強監督工作實效性，并保證監督信息具備公開透明的特征。社會保障基金監督機制的構建還要結合失地農民管理的實際情況制定監督工作調整策略，使社會保障基金可以在獲得足夠保障的情況下得到更加充分的應用[5]。

六、結束語

失地農民是金普新區城市化建設過程中不可或缺的一部分，提高他們的社會保障水平，對改善其生活質量、維護社會穩定、促進地區發展有著十分重要的研究意義。通過對社會保障政策執行程序不規范、社會保障水平較低、失地農民再就業困難、社會保障基金監管機制不完善等問題的詳細闡述，并從法律、經濟、管理等方面展開對導致這些問題出現的原因進行分析，提出建立統一的失地保障對象管理系統、加強基層工作人員的業務培訓、重視失地農民職業培訓和再就業安置、拓寬社會保障資金籌資方式、健全社會保障基金監督機制等應對策略，保證失地農民社會保障發揮最大作用，維護失地農民權益，調動失地農民積極性，提高失地農民生活幸福感，與金普新區共同發展。