湘西州脫貧攻堅與鄉村振興的工作機制銜接研究

向田甜，李樂為

(吉首大學 馬克思主義學院，湖南 吉首 416000)

2017年10月，鄉村振興戰略首次提出。2020年12月國務院下發《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，國內學者也是對此高度關注并進行了大量研究，主要有關于實現二者有效銜接原因的研究，如譚九生、胡偉強(2021)提出，這是由于新時代“三農”工作所處的歷史方位，當前我國“三農”領域的主要矛盾以及2020年后我國減貧治理新體系的選擇所決定的[1]。關于實施二者銜接重要意義的研究，如王國敏、何莉瓊(2021)認為鞏固脫貧攻堅成果為防止返貧、緩解相對貧困、實現鄉村振興奠定了基礎，是我國減貧事業與農村社會經濟演變和發展規律的現實需要，也是開啟全面建設社會主義現代化國家的“關鍵一環”[2]。關于二者銜接中關注點的研究，如張紅宇(2021)闡述到鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接應做到要有新思路,要建立長效機制，要有政策保障[3]。關于二者銜接路徑的研究，如何愛愛(2021)認為應通過理念、產業以及規劃三個方面的銜接來促進鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接[4]。

綜上所述，目前學術界的研究側重于從宏觀層面探討脫貧攻堅與鄉村振興銜接的意義、關注點及路徑等，少有學者從微觀層面來探討二者有效銜接的具體路徑。因而，從工作機制出發探尋湘西州鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的著力點，具有重要的理論意義和實踐意義。

一、脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的邏輯關系

“持續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接。要針對主要矛盾的變化，理清工作思路，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略。”[5]脫貧攻堅為鄉村振興打下基礎，鄉村振興是脫貧攻堅的延續和提升，二者互為依托，既有聯系又有區別。

1.脫貧攻堅為鄉村振興打下基礎

鄉村振興是包括“產業、人才、文化、生態、組織”的全面振興。鄉村振興任務具有長期性、整體性的特征，其目標任務的實現并不能一蹴而就，需要其他的小目標奠定基礎，而脫貧攻堅戰的勝利為鄉村振興打下了最為堅實的基礎。首先，脫貧攻堅解決了我國絕對貧困的問題，貧困人口的基本生活得到了保障，貧困地區的基礎設施逐步得到補齊，鄉村人口的生活出現了翻天覆地的變化。其次，脫貧攻堅實現了我國全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標；鄉村振興則著眼于把我國建設成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標。第一個百年奮斗目標的實現是第二個百年奮斗目標的前提。同時，脫貧攻堅期間，我國的各項規章制度也在摸索中得到完善，可為鄉村振興的戰略部署提供經驗借鑒。最后，脫貧攻堅戰在短期內獲得勝利，鄉村人口的生活水平得到明顯的改善和提升，為鄉村振興的發展堅定了決心，樹立了信心。

2.鄉村振興是脫貧攻堅的延續和提升

“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。”[6]脫貧攻堅解決了鄉村基礎性問題，為農村貧困人口的基本生活提供了保障，但脫貧攻堅的成果尚未穩固，需要鄉村振興鞏固其成果，并在脫貧攻堅的基礎上解決農業農村農民的全面發展問題，鄉村振興是對脫貧攻堅的延續和提升。首先，從目標理念來看，脫貧攻堅與鄉村振興都聚焦于“三農”的發展，脫貧攻堅是為了解決基礎性問題，鄉村振興則是為了實現鄉村更高層次的發展。與脫貧攻堅相比，鄉村振興聚焦的農業農村農民問題層次更深、涉及范圍更廣。其次，從優惠政策來看，脫貧攻堅的優惠政策主要面向鄉村的特定人群，而鄉村振興的優惠政策不僅要惠及鄉村貧困人口，還要逐步惠及全體農村居民。最后，從體制機制上看，脫貧攻堅戰的全面勝利為鄉村的發展積累了豐富的經驗，鄉村振興尚處于摸索階段，需要沿用脫貧攻堅期間的部分體制機制。但由于鄉村振興目標任務長期性、整體性的特征，其相關的工作機制、評估機制等仍需優化。

二、湘西州脫貧攻堅與鄉村振興工作機制銜接面臨的難題

習近平總書記指出“全面推進脫貧策略與鄉村振興策略的有機結合，脫貧摘帽并不意味著脫貧工作的結束，它是邁向新生活的起點，更是奮斗新征程的開始，要穩步推進減貧策略，盡快轉型和優化工作體系，將脫貧納入鄉村振興策略之中，構建長短目標融合，標本兼顧覆蓋的工作機制。”[5]根據對湘西州部分縣市的調研發現，湘西州各縣市基本在2021年才正式掛牌成立鄉村振興局，鄉村振興局的相關工作機制尚處于探索之中。當前，湘西州關于推進脫貧攻堅與鄉村振興二者銜接的相關工作還處于起步階段，未能形成完善的工作機制，面臨著如銜接過程的規章制度不健全、考核機制待完善、保障機制未健全以及缺乏長效的鞏固機制等難題。

1.銜接過程的規章制度落實不到位

我國脫貧攻堅戰在2021年初已取得全面勝利，湘西土家族苗族自治州在2019年底就已實現全州所有縣市全部脫貧摘帽，無論是國家層面還是湘西州各縣市層面與脫貧攻堅相關規章制度在摸索中得到了完善，但鄉村振興的相關規章制度卻尚未形成完整的框架結構。雖然鄉村振興與脫貧攻堅在某些方面存在一致性，但鄉村振興致力于更高層次的鄉村發展，鄉村振興的最終目標也是實現農業農村的現代化，實現鄉村的全面振興，因而脫貧攻堅期間制定的部分規章制度已無法適用于鄉村振興的發展。首先，鄉村振興涉及到鄉村各個方面的工作，而鄉村振興局也當屬于一個統籌單位，但本該統籌各項工作的鄉村振興局分屬于農業農村部的一個二級部門單位。通過對湘西州部分縣市的調研發現，作為一個二級部門單位，湘西州各縣市的鄉村振興局對自己的定位認知存在困惑，同時也無法調動其他部門的工作，難以實現其統籌職能。其次，國家層面在2020年底就已經下發了關于脫貧攻堅與鄉村振興二者有效銜接的相關文件，湖南省也印發了《湖南省“十四五”鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接規劃》的通知，但湘西州各縣級部門還未能制定相應的細則。同時，湘西州由于地理位置、社會現實等方面的因素，其鄉村發展歷史欠賬較多。因而，當前湘西州各縣市的工作重點依舊在于鞏固脫貧攻堅成果，制定的相應措施也偏向于對脫貧攻堅成果的鞏固。但脫貧攻堅屬于階段性的任務，為了在2020年實現脫貧攻堅戰的全面勝利，短期內整合了所有可用資源，進而形成了一套超常規的機制；而鄉村振興屬于長期性的任務，需要常規性的治理機制。當下湘西州各縣市缺乏由超常規的社會動員機制向常規性的治理機制的轉化，也缺乏二者協同運行的相關具體措施。上級部門出臺相關文件，下級部門需相應地制定出相關細則落實上級部門的規章制度。就目前來看，湘西州的脫貧攻堅與鄉村振興二者在銜接過程中的規章制度存在滯后性。

2.銜接過程缺乏完善的考核機制

2021年1月國務院發布的《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，要“健全鄉村振興考核落實機制”[7]。根據調研發現，湘西州脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的考核指標尚未明確。首先，縣一級的脫貧攻堅“后評估”考核細則尚處于征求意見階段，未有成文的考核目標。在脫貧攻堅與鄉村振興銜接的過程中，湘西州鄉村振興的發展應該達到什么樣的標準還處于摸索階段。湘西州當前公布的考核標準傾向于對脫貧攻堅成果鞏固的考核，但脫貧攻堅與鄉村振興應當協同發展，彼此作用。其次，鄉村振興需要整體性、科學性、靈活性的考核方式，單純的數字考核、指標考核已不能適用于鄉村振興。鄉村振興任務具有長期性、整體性的特征。根據調研發現，湘西州各縣市在促進二者銜接的過程中大多會采用短期收益與長期收益相結合的項目，許多項目尚處于起步階段，無法在短期內看到其成果，而考核機制的制定也應綜合考慮各地現實情況，不斷修改完善。同時，考核機制缺乏完善性、考核人員非專業化，會導致基層工作者存在負面情緒，影響其工作的積極性、主動性，進而影響二者銜接工作的落實進程。最后，考核機制不僅可以起到約束作用，還應發揮其激勵作用。在二者有效銜接的過程中，要構建起更為全面、合理的激勵機制，發揮約束、激勵雙重作用，以此激發基層工作者的積極性、主動性。

3.銜接過程缺乏健全的保障機制

脫貧攻堅面向鄉村貧困群體，是一種特惠政策；而鄉村振興聚焦整個農村群體，是一種普惠政策，二者在保障機制方面存在著本質區別。脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的保障機制包括民生、人才、公共服務等。在民生保障方面，為了消除絕對貧困，在脫貧攻堅期間，一切民生優惠政策均由貧困線下的農村群體享受；當前全州乃至全國的絕對貧困問題均已得到解決，保障機制也應由特惠逐步向普惠過渡。但就目前的民生保障機制來看，州內各種優惠政策依舊是惠及于原貧困戶。根據調研發現，在政府各項政策的幫助下，湘西州貧困戶的生活條件有了較大提升，而那些處于貧困邊緣的群體因不能享受任何優惠政策，內心存在失衡現象，易引發“爭當貧困戶”等現象，消退內生動力。就湘西州當前的保障機制來看，其教育、醫療等基本保障服務依舊主要面向脫貧人口，未考慮到將教育、醫療等方面的優惠政策科學合理地向鄉村振興的民生保障領域過渡。在人才保障方面，根據調研發現，湘西州由于經濟發展落后，各縣市以及各鄉村的發展都存在缺乏專業人才的現象。首先是公共服務方面的人才，湘西州由于鄉村地理位置偏遠、生活環境落后以及工資待遇低等原因，大多數專業人才不愿留在鄉村發展。其次是村委班子的組成，能人帶領對一個村莊的發展至關重要。通過對湘西州幾個縣市及村莊的調研發現，在脫貧攻堅期間取得較大成果的幾個村莊——保靖縣隴木洞村、鳳凰縣昌蒲塘村以及吉首市隘口村，這些村莊有一個共同點，那就是有一個有能力、有想法的村長或支書。但是就湘西州的現狀來看，大多數鄉村能人都選擇了外出務工或創業，只有少數村莊有能人帶領。同時，還有鄉土人才。當前，我國農村“空心化”現象越來越嚴重，由于生計、孩子的教育等各種各樣的原因，鄉村勞動力不得不外出務工，留在農村的大多數為老人孩子，尤其是位于偏遠地區的湘西州，這種現象就更為明顯。鄉村發展需要勞動力，也需要借助新興技術，這些都是老人孩子不具備的能力。在公共服務保障方面，湘西州各縣市在脫貧攻堅期間已基本完成了鄉村公共服務基礎設施建設，但公共服務卻未能真正做到滿足大眾需求。首先是醫療，當下村衛生室已經得到普及，但鄉村衛生室的醫療水平卻有待提高，大部分村衛生室的作用僅限于出售藥品，未能發揮其真正的作用。其次是教育，湘西州部分鄉村未開設小學，適齡兒童不得不到鎮上求學。開設了小學的村莊，其教育水平與城市相差較大。同時，一些基礎設施使用率低，無法滿足民眾需求。

4.銜接過程缺乏長效的鞏固機制

脫貧攻堅戰的勝利為鄉村振興奠定了基礎，長效機制的建立不僅關系到脫貧攻堅成果鞏固的效果，也關系到鄉村振興未來的發展。當前，作為貧困地區的湘西州通過政策兜底、產業幫扶、就業幫扶等特惠政策已基本實現區域性整體脫貧，但距離鄉村振興還存在一定差距。鞏固脫貧攻堅成果,做好二者銜接工作,需要建立長效的鞏固機制。首先，政策兜底是我國為完成脫貧攻堅任務采取的必要手段，但政策兜底不能常態化發展，應逐步轉換受眾人群。對于具備勞動能力的貧困戶，應以激發其勞動意愿，幫助就業為主；對于喪失勞動力或遭遇突發事件的家庭，應享受政策兜底。通過對湘西州的部分村莊調研發現，有些精準戶隱瞞家庭的真實收入，當被問及家庭收入時表現得十分謹慎，生怕自己生活水平改善后無法再享受政府的優惠政策。同時，也有些貧困戶習慣于向扶貧工作隊伸手要東西，“等靠要”等懶惰思想依舊嚴重。其次，鄉村的產業發展在一定程度上解決了貧困戶的就業問題，增加了貧困戶的家庭收入，也帶動了當地的經濟發展。但是當前鄉村產業的發展同質化嚴重，且基礎不夠牢固，無法形成長效發展。湘西州一鄉村振興示范村以發展鄉村旅游的模式在脫貧攻堅期間取得一定成績，一度吸引了外出務工人員回流。但在疫情影響、各地鄉村旅游紛紛興起的雙重打擊下，該村的經濟收入已大不如前，回鄉創業、就業的人員再次踏上了外出務工之路。最后，就業幫扶在脫貧攻堅中發揮著不可替代的作用。當下湘西州就業幫扶的主要方式包括公益性崗位、扶貧車間以及技能培訓等。但目前這些方式能夠提供的就業崗位有限，無法滿足鄉村勞動力的需求，而技能培訓缺乏針對性，這就導致就業幫扶無法發揮長效作用。

三、湘西州脫貧攻堅與鄉村振興工作機制銜接的對策建議

做好脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接工作是現實的需要，也是實現我國農業農村現代化目標的必由之路。為破解湘西州脫貧攻堅與鄉村振興工作機制銜接的難題，需要從落實相關規章制度、完善考核機制、健全保障機制和建立長效鞏固機制等方面發力。

1.充分落實銜接政策的相關規章制度

2020年12月，中共中央國務院下發《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，對脫貧攻堅與鄉村振興的銜接工作進行了部署；2021年1月，中央一號文件發布，再次對二者的銜接工作進行了安排；同年9月，湖南省印發了《湖南省“十四五”鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接規劃》，為湖南省做好二者有效銜接工作指明了方向。上級部門的相關文件為湘西州開展脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接工作作了指引，相關部門應充分落實銜接政策的相關規章制度，著力解決超常規體制與常規體制的有效銜接問題[8]。首先，在上級政策的指引下，湘西州各縣市應依據自身的現實狀況盡早制定相應細則，對于兩者銜接的具體工作作出安排，在時間上先行一步。其次，在推進二者有效銜接的工作中，要平衡好鞏固成果與鄉村振興二者之間的關系，切實做到二者之間的有效銜接。對于存在返貧風險的村寨繼續補齊“短板”，加強幫扶力度，完善各項基礎設施建設；對于經濟基礎較好的地區，應繼續加強各項基礎設施的建設，并向著鄉村振興的目標發展。在守住不“返貧”底線的同時，也應兼顧鄉村振興的任務，逐步向著鄉村振興發展。最后，上級部門需進一步明確鄉村振興局的職能，做好統籌規劃，各部門分工合作、齊心協力，共同做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的工作。

2.完善銜接過程的考核機制

近年來，脫貧攻堅的相關考核機制已基本成熟，而鄉村振興由于其長期性、整體性的特征，對于脫貧攻堅期間形成的考核機制應選擇性沿用，不能完全照搬。湘西州在制定鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的考核機制時，首先，應注意靈活性。不能將靜態的數據作為考核的唯一依據，應將各種突發狀況列入考慮范圍，并隨著鄉村振興的工作進程對考核標準進行適度調整。其次，應注重針對性。基層工作者的工作內容不盡相同，政府可針對不同類別的工作者制定相應的考核機制，并將所有的基層工作者納入考核范圍，制定相應的獎懲措施，激發基層工作者的工作熱情。同時應注重合理性，鄉村振興注重長遠、系統的發展，鄉村振興的部分項目在短期內無法看到收益。因而，銜接過程中的考核機制不能搞一刀切，要將當下成果與預計成果綜合考慮，從而建立合理的考核機制。最后，應暢通建議渠道。對于考核機制的制定、調整，應適當采取基層工作者本人、村民主體、第三方主體等的合理意見，制定出更為科學、靈活、合理的考核機制，切實發揮出考核機制的作用。

3.健全銜接過程的保障機制

在各方的共同努力之下，我國現行標準下的貧困人口在2020年已全部實現了脫貧，脫貧攻堅任務圓滿完成。為幫助貧困人口擺脫窮根，為打贏這場脫貧攻堅戰，國家在短時間內整合所有資源，匯聚全國之力，采取超常規措施，制定特惠政策，才取得了今天的成就。但我國的最終目標是實現全體人民共同富裕，實現鄉村全面振興，各種優惠政策應由全體國民共享。因而，湘西州在推進鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的過程中應進一步完善相關保障機制。首先在民生保障方面，長期性的特惠政策已引發邊緣貧困人口內心失衡現象，當下的優惠政策應擴大受益群體，再逐步惠及到鄉村全體人口。對于教育補貼、醫療報銷等需逐步縮小差距。其次是人才保障方面，鄉村發展人才不足是一直以來面臨的難題，尤其是專業人才。做好二者的銜接工作，對人才的需求更多，要求更高。要解決人才保障問題，一是應增加對應崗位的編制，提高福利待遇；二是可模范“公費師范生”的模式，政府根據發展需要出資到高校培養專業人才并簽訂協議，畢業后考察合格的高學歷人才需聽從當地政府安排到基層工作；三是可與當地高校簽訂合作協議，邀請高校的專家團隊進行實地考察，并反饋建設性意見。最后是公共服務保障方面，要提升村鎮中小學的教育質量，加強對教師隊伍的管理，提升教師業務水平能力；要充實村鎮醫療室的職能，提升選拔標準，增強工作人員的醫療水平，使其發揮出真正的作用。

4.建立銜接過程的長效鞏固機制

長效鞏固機制的建立對于鞏固脫貧攻堅成果，守住不發生規模性返貧底線，實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接具有重要意義。首先在政策兜底方面應更加細化標準，對于完全喪失勞動能力的人應以政策兜底來保障其基本生活需求，并隨著貧困線的浮動，兜底標準也應變化；對于遭遇突發事件的家庭，根據其需要給予臨時性的政策幫扶；對于有勞動能力但無勞動意愿的村民，應通過提高思想認識等多種方式激發其內生動力。其次在產業發展方面，湘西州各地應依據自身地理位置、自然資源、文化等優勢資源發展當地特色產業，避免同質化；同時優化產業結構，做到發展產業與保護生態相結合，農業發展與其他產業發展相結合，產業發展與文化發展相結合[9]。最后是關于就業幫扶，其中最重要的就是技能培訓。政府不能為了技能培訓而去技能培訓[10]，而應具有針對性。一是要將技能培訓做好分類，不同的人群參加不同的培訓；二是選擇的技能要真正做到解決村民就業問題；三是要依據當地發展情況，開展村民需要的技能培訓。