對檔案行政執(zhí)法“難”的幾點(diǎn)思考

王煜普

摘 ?要：本文針對檔案法律法規(guī)在落實(shí)過程中存在不到位、缺位和落實(shí)難的問題，從管理體制、執(zhí)法方法和措施，對行政執(zhí)法監(jiān)督的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，進(jìn)行了分析和探討，提出了檔案執(zhí)法不應(yīng)拘泥于體制、不拘于業(yè)務(wù)分類、不應(yīng)只突出強(qiáng)制性、關(guān)鍵在于執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等方法和措施，為推動(dòng)檔案工作上水平、上臺(tái)階，探索了道路。

關(guān)鍵詞：檔案；法律法規(guī)；行政執(zhí)法；監(jiān)督檢查

Abstract： In view of the problems that archives laws and regulations not in place， absent and difficult to implement， this paper discusses administrative law enforcement supervision from three perspectives： management system， law enforcement methods and measures. This paper puts forward that the archival law enforcement should not be confined to the system and business classification. Coercion should not be highlighted alone and the key to archival law enforcement lies in the construction of law enforcement teams. This paper explores ways of promoting archival work to achieve a new level.

Keywords： Archive; Laws and regulations; Administrative law enforcement; Supervision and inspection

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）、《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（以下簡稱《檔案法實(shí)施辦法》）等檔案法律法規(guī)已相繼頒布實(shí)施三十多年，實(shí)現(xiàn)了檔案管理有法可依，有規(guī)可循。但徒法不足以自行，徒善不足以為政。在有法可依、有規(guī)可循的實(shí)踐中，檔案法律法規(guī)的落實(shí)依然存在不到位、缺位等現(xiàn)象，落實(shí)難的問題較為突出，影響了法律法規(guī)作用的發(fā)揮。為更好地發(fā)揮檔案法律法規(guī)作用，在執(zhí)法過程中，應(yīng)注意靈活做好以下幾個(gè)方面，并加大檔案行政監(jiān)督檢查力度，讓檔案行政執(zhí)法工作成為常態(tài)。

1 檔案執(zhí)法不應(yīng)拘泥于體制

行政執(zhí)法是指行政主體依照行政執(zhí)法程序及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對具體事件進(jìn)行處理并直接影響相對人權(quán)利與義務(wù)的具體行政法律行為，是國家行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)或履行國際條約時(shí)所采取的具體辦法和步驟，是為了保證行政法規(guī)的有效執(zhí)行，而對特定的人和特定的事件所做的具體的行政行為。

行政監(jiān)督檢查是為了實(shí)現(xiàn)行政職能，行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查管理相對人行使權(quán)利和履行義務(wù)的情況，是行政執(zhí)法的具體表現(xiàn)形式之一。[1]

根據(jù)《檔案法》規(guī)定，地方檔案事業(yè)的主管部門應(yīng)為縣級(jí)以上人民政府的檔案行政管理部門。檔案局作為地方政府檔案管理的行政管理部門，應(yīng)為檔案行政執(zhí)法主體，依法對當(dāng)?shù)卣鶎俑骷?jí)政府、機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位落實(shí)《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》等檔案法律法規(guī)的情況，進(jìn)行行政監(jiān)督檢查。執(zhí)法主體非常明確，為啥還存在檔案法律法規(guī)的落實(shí)不到位、缺位等現(xiàn)象？

一是受體制限制。這次地方檔案機(jī)構(gòu)體制改革前，各地檔案管理部門基本上都是局館合一，黨委直屬事業(yè)單位，工作人員參照公務(wù)員管理，內(nèi)設(shè)法規(guī)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等科室，依法履行檔案部門行政主體責(zé)任。由于事業(yè)單位履行行政職能缺少權(quán)威性和嚴(yán)肅性，致使一些單位和地方在落實(shí)檔案法規(guī)上，不重視不主動(dòng)，導(dǎo)致行政執(zhí)法流于形式。

二是受人員編制限制。這次地方檔案機(jī)構(gòu)體制改革后，檔案局的行政職能上劃到地方黨委辦公室，做到了政事分開，對檔案工作是一種加強(qiáng)，對檔案行政執(zhí)法更是一種加強(qiáng)。但改革設(shè)想與現(xiàn)實(shí)，差距較大。形象些講，理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。僅以這次檔案機(jī)構(gòu)體制改革做得比較好的商丘市為例，市委辦公室掛檔案局牌子，設(shè)檔案監(jiān)督管理科，由原檔案局業(yè)務(wù)指導(dǎo)、法規(guī)科整體劃轉(zhuǎn)三人；原檔案局局長任檔案館館長（保留檔案局局長職務(wù)）。一個(gè)只有三人的科室，如何落實(shí)國家檔案局機(jī)關(guān)六個(gè)司局十多個(gè)處室及五個(gè)事業(yè)單位所承擔(dān)的工作？又如何管理好商丘市轄一市三區(qū)六縣、一百二十五個(gè)市直屬單位（不含二級(jí)機(jī)構(gòu)及駐商機(jī)構(gòu)）的檔案工作？

綜上所述，做好行政執(zhí)法工作的難度，由此可想而知。但是，無論哪種情況，檔案行政主管部門都應(yīng)承擔(dān)起主體責(zé)任，確保檔案法律法規(guī)落到實(shí)處，防止缺位現(xiàn)象發(fā)生。各級(jí)檔案部門在人員缺少的現(xiàn)實(shí)情況下，我認(rèn)為，可采取聯(lián)合有執(zhí)法權(quán)的單位，或抽調(diào)與檔案有關(guān)的單位人員，經(jīng)過政府法制辦培訓(xùn)，獲得執(zhí)法許可證書，即可參與行政監(jiān)督檢查行動(dòng)，讓檔案行政監(jiān)督檢查工作成為常態(tài)。

2 檔案執(zhí)法應(yīng)不拘于業(yè)務(wù)分類

從理論上講，檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是有區(qū)別的，主要體現(xiàn)在主體、依據(jù)、方法三個(gè)方面。一是主體不同，前者的主體是具有檔案行政執(zhí)法資格的行政執(zhí)法人員，后者則是負(fù)責(zé)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的業(yè)務(wù)人員；二是依據(jù)也不完全相同，前者主要是依據(jù)《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》等檔案法律法規(guī)和條例，后者則是依據(jù)檔案收集、整理、保管、利用的各類技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；三是推動(dòng)工作的手段和方法不同，前者以獎(jiǎng)懲為主，具有強(qiáng)制性，而后者則以推廣為主，具有非強(qiáng)制性。[2，3]

雖然檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)有區(qū)別，但在現(xiàn)實(shí)工作中，兩者是緊密相連的，一是不論檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還是檔案行政執(zhí)法，都是《檔案法》賦予檔案行政主管部門的職能。形象地講，業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政執(zhí)法是推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展的兩只翅膀，業(yè)務(wù)指導(dǎo)是行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，行政執(zhí)法是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的保障，兩者相互依存，不可分離。[4，5]過分強(qiáng)調(diào)某一個(gè)方面，都會(huì)對檔案事業(yè)的發(fā)展，帶來一定的損害。二是由于受編制限制，市、縣（區(qū)）兩級(jí)檔案行政管理部門改革前，大多數(shù)編制一二十人，基本上都是有分工、有合作，有些業(yè)務(wù)骨干人員，在工作中既是檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查人員，又是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員，職能界限不易劃清。改革后，檔案行政管理部門的編制人員更少，就那么兩三個(gè)人，最多三四個(gè)人，對檔案業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理工作，更應(yīng)充分發(fā)揮檔案專業(yè)人員的作用，全員參與，不受業(yè)務(wù)分工限制。

3 檔案執(zhí)法不應(yīng)只突出強(qiáng)制性

在開展檔案工作實(shí)踐中，檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查只是推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展的措施或手段之一，更多的還是以非強(qiáng)制性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檔案目標(biāo)管理等措施為主。即通過檔案目標(biāo)管理，授予或剝奪管理相對人等級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)的方式，推廣國家有關(guān)檔案管理非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；通過對檔案目標(biāo)管理的審查、復(fù)查等形式，單獨(dú)開展檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查。這種執(zhí)法檢查，對不同等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的單位，采取不同的標(biāo)準(zhǔn)；不能將檔案業(yè)務(wù)非強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，作為所有部門和單位檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查的普查內(nèi)容；更不能強(qiáng)制要求一些部門和單位采用某種標(biāo)準(zhǔn)，否則，就可能導(dǎo)致檔案行政侵權(quán)行為發(fā)生。[6]

對檔案行政管理手段的運(yùn)用，應(yīng)以現(xiàn)實(shí)所需為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，切莫不顧現(xiàn)狀，機(jī)械套用法規(guī)，濫施處罰；也不可只教育不處罰。不論采用何種手段管理檔案，其最終的目的都是實(shí)現(xiàn)檔案管理領(lǐng)域的公序良俗，推進(jìn)檔案事業(yè)健康發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)工作中，對于一些檔案違法行為，如能及時(shí)整改，情節(jié)輕微，危害較小，應(yīng)免予處罰。這也符合行政處罰法的立法精神。但對一些惡性或?qū)医滩桓牡臋n案違法行為，必須嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)決懲治。以此，向社會(huì)、向世人表明，檔案法規(guī)不軟，違法必究；以此喚醒世人對檔案工作的重視，重建世人對檔案事業(yè)的認(rèn)識(shí)。其意義和作用，不言而喻。

4 檔案執(zhí)法關(guān)鍵在于執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

無論法律法規(guī)有多么細(xì)致、完善，也必須有一支高素質(zhì)、強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍來保證實(shí)施。打造一支懂法律、守紀(jì)律、敢執(zhí)法、會(huì)執(zhí)法的隊(duì)伍，應(yīng)是檔案執(zhí)法的關(guān)鍵。如何培養(yǎng)造就一支高效的執(zhí)法隊(duì)伍？

4.1 加強(qiáng)培訓(xùn)。在法律法規(guī)的學(xué)習(xí)上，熟悉掌握《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》等檔案法律法規(guī)和條例以及相關(guān)法律法規(guī)。在綜合能力培養(yǎng)上，著重培養(yǎng)政治過硬、業(yè)務(wù)精湛、知識(shí)扎實(shí)、技術(shù)熟練的高素質(zhì)執(zhí)法人員，以提高檔案行政執(zhí)法能力和水平。

4.2 轉(zhuǎn)變觀念。一是要轉(zhuǎn)變思維定式，不要片面認(rèn)為“公、檢、法、司才是執(zhí)法機(jī)關(guān)”。各級(jí)檔案主管部門具有執(zhí)法職能，應(yīng)按其執(zhí)法的主體功能、內(nèi)容、程序和主（被）動(dòng)性的不同開展工作。《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》明確規(guī)定各級(jí)檔案行政管理部門，擔(dān)負(fù)著各自行政區(qū)域內(nèi)的檔案行政監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)。因此，作為檔案執(zhí)法人員，要理直氣壯地大膽執(zhí)法，敢于同一切違反檔案法律法規(guī)的行為，做堅(jiān)決斗爭，保障檔案事業(yè)健康發(fā)展。二是要改變“以人代法，以言代法，以情代法”的錯(cuò)誤思想，樹立法治觀念，不能以個(gè)人意志代替法律。提高自制能力，堅(jiān)持依照檔案法律法規(guī)行政，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，確保檔案法律法規(guī)落到實(shí)處。[7]

4.3 不斷總結(jié)。各級(jí)檔案行政管理部門應(yīng)不定期地組織執(zhí)法人員進(jìn)行工作交流，一是學(xué)習(xí)檔案法律法規(guī)和條例，強(qiáng)化法律意識(shí)。二是總結(jié)一個(gè)時(shí)期的執(zhí)法工作，對遇到的問題，及時(shí)商討解決；對工作中存在的錯(cuò)誤和不足，檢討自己的錯(cuò)誤，開展批評(píng)和自我批評(píng)，及時(shí)予以糾正；三是相互交流經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，開闊視野，拓寬檔案執(zhí)法的路子。

4.4 健全激勵(lì)機(jī)制。檔案工作單調(diào)、枯燥，無名無利，難以激起人們的工作熱情；社會(huì)檔案意識(shí)和檔案法律意識(shí)淡薄，有法不依的現(xiàn)象普遍存在，致使檔案執(zhí)法人員難以嚴(yán)格執(zhí)法。因此，各級(jí)檔案行政管理部門應(yīng)完善考核監(jiān)督機(jī)制，健全檔案人員考核、任用、獎(jiǎng)懲制度。對不稱職的，嚴(yán)格批評(píng)教育；對有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的，決不姑息；對依法治檔有突出貢獻(xiàn)的，予以獎(jiǎng)勵(lì)，并給予重用。以此激發(fā)檔案人員工作熱情，調(diào)動(dòng)其積極性，從而影響和帶動(dòng)社會(huì)提高檔案意識(shí)、重視檔案工作，促進(jìn)檔案事業(yè)健康有序發(fā)展。

總之，落實(shí)檔案法律法規(guī)是一項(xiàng)長期的任務(wù)，不僅要有法可依，而且還要嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化力度，提高水平。只有這樣，檔案工作才能開創(chuàng)新局面，才能上新臺(tái)階！

參考文獻(xiàn)：

[1]聶云霞，盧丹丹.新《檔案法》背景下檔案監(jiān)管的內(nèi)涵與發(fā)展[J].檔案管理，2022（01）：39-44.

[2]劉子芳.論檔案事務(wù)行政管轄權(quán)問題——關(guān)于檔案行政執(zhí)法的思考之三[J].檔案管理，2014（03）：10-13.

[3]中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法（2020修訂）[EB/OL].（2022-08-06）[2022-04-06].http：//archives.nufe.edu.cn/info/1020/1381.htm

[4]檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定[J].檔案工作，1992（05）：5-6.

[5]李明華在全國檔案局長館長會(huì)議上的講話摘選[EB/OL].（2022-08-08）[2019-04-15].https：//www.rcicn.com/news/f31/

[6]本書編委會(huì).檔案事業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展：河南新時(shí)期檔案工作調(diào)研成果選編[M].中國檔案出版社，2007.

[7]羅豪才，湛中樂.行政法學(xué)[M].北京大學(xué)出版社，2005.

（作者單位：商丘市第二人民醫(yī)院 來稿日期：2022-08-17）