職能轉型過程中對屬地中央金融企業財會監管的探索與實踐

●辜東方 黃 露 袁慧娜 臧云特

自2021 年初財政部組織部分監管局開展加強財會監督試點工作以來，各試點監管局采取多種措施先行先試， 在財會監督試點工作中積累了先進的經驗做法， 為探索具有特色的財會監督機制建設提供了經驗參考。 一年來， 財政部浙江監管局以財會監督試點為契機， 以打好防范化解重大風險攻堅戰為核心， 積極履行財政部國有金融資本出資人監管和金融企業財務制度執行監督等職責授權， 創新穿透式金融財會監督模式， 推動屬地金融企業財務基礎管理提升， 取得了階段性成效。

一、準確把握財會監督的重要意義及內涵

（一）從推進國家治理體系和治理能力現代化的政治高度認識金融財會監督

在十九屆中央紀委四次全會上，習近平總書記發表重要講話， 首次將財會監督納入國家監督體系重要組成部分。 從歷史的高度賦予財會監督新的定位， 要求從國家治理的高度來認識財會監督的重要內涵。 一方面，深化了對財會監督本質的認識， 將對經濟社會主體的財政、財務、會計行為實施監管的經濟屬性拓展到保障黨和國家關于財經工作的方針政策有效落實、加強黨的領導的政治屬性；另一方面，構建財會監督制度體系和監督機制，能強化對權力運行的監督和制約， 有利于推進國家治理能力和治理體系現代化。

財會監督試點工作以來，財政部浙江監管局深入貫徹學習習近平總書記關于財會監督的重要精神， 不斷加大財會監督與其他監督方式的配合，發揮更大的監督合力， 從完善黨和國家監督體系、 推動國家治理現代化的高度在健全完善黨和國家監督體系中承擔新使命、展現新力度。 針對屬地中央金融企業特點， 從推動中央重大財政金融政策部署貫徹落實、 加強屬地中央金融企業財務會計制度情況監管、強化資產質量和風險狀況監管、 推動財務基礎管理提升等多個重點方向著力開展金融財會監督， 實現對屬地中央金融企業的主動糾偏和重點領域的問題整改， 發揮財會監督工作的最大成效。

（二）新定位推動金融財會監督職能延伸

對金融企業進行財會監督是財政部各監管局的重要職責之一。 浙江監管局從中央國有金融資本出資人監管角度，發揮屬地財政金融監管優勢， 強化對屬地中央金融企業財務制度執行監督，并綜合采用調研、監控、審核、績效評價、檢查核查等多種方式推行財務資產常態化、不定期現場專項核查，形成金融企業財會監督規范化和標準化，緊防金融風險向財政風險轉移。 在金融財會監督過程中，堅持財務成本監督與業務風險監督并重原則， 突出定位于財稅政策財經紀律、會計信息質量和薪酬合規等財務事項執行監督，定位于風險資產分類、準備金計提、不良資產處置、呆賬核銷以及集中采購等業務事項監督，監督規范金融企業向地方政府投融資行為，助力國有金融資本健康、可持續發展。

在此基礎上，浙江監管局進一步拓展金融財會監督工作的廣度和深度。 在監管廣度上，監管對象從商業銀行拓展至保險、證券等行業，業務領域從資產管理公司拓展到租賃公司等業務部門，并實施分類監測，力求實現金融業態的全覆蓋，實現對全轄金融財務會計制度執行和風險監測，了解駐浙央屬金融企業的財務運行情況。 監管深度上，緊盯金融企業在會計核算、稅收繳納、經營收費、財務管理、風險管理及薪酬管理等相關財務會計政策的執行情況，針對政府隱性債務等現場監管中發現的涉及地方政府和國有企業融資中存在的傾向性和苗頭性的問題及情況，延伸相關國企開展追蹤調研，形成從債權到債務更為全面的閉環式監管模式。

（三）新作為催生加強金融財會監督的緊迫性

金融行業的高風險特性，決定了其風險的外部性遠大于非金融企業，尤其是在技術進步和市場資源配置功能不斷深化的推動下，金融企業各類新型交易活動和新業態層出不窮，與地方政府債務風險交叉積聚，這對金融財會監督工作提出了更高的要求與期望。 從金融財會監督角度來看，不僅關注金融企業在財務管理、內部控制等制度方面的執行情況，對會計核算、會計信息的真實準確進行監督核查，更重要的是密切關注其背后的新型商業模式和交易活動是否合法，關注其在執行國家財稅政策、財政資金使用管理中是否合規，以及財經紀律執行是否到位。

二、推進金融財會監督的經驗與做法

近年來，財政部浙江監管局圍繞財政部決策部署， 立足財政國有金融資本出資人監管職責，結合屬地監管實際，從宏觀、中觀、微觀三個層面圍繞中央金融企業財務運行監管，主動抓、持續抓了一些先行性的工作，推動財政治理現代化。

（一）宏觀層面：以“四個體系”打造金融財會監督框架，夯實財會監督基礎

針對中央金融企業的特點，浙江監管局積極履行對中央金融企業的雙重監管職責，通過創新監管方式方法、運用綜合集成的辦法，積極探索構建以目標體系、工作體系、指標體系和分析體系為導向的金融財會監督框架，體現現代金融財會監督特色。 所謂“目標體系”是以防風險、促發展為重點的兩個工作目標，是金融財會監督的指揮棒；“工作體系”是指立足于工作的內容、載體和方式，依托日常監控、現場巡檢、函告預警三大抓手進行謀劃；“指標體系”包括不良資產處置與呆賬核銷、貸款投向及計息、中間業務收入、營業費用管理及核算、集中采購管理、授信合規性審查、五級分類及撥備計提、薪酬福利及履職待遇等八個方面；“分析體系”主要涵蓋了浙江全省金融經濟形勢分析、分行業專題等分析，透視區域整體情況，及時預警苗頭性趨勢性風險，多維度研判系統性行業性風險。

實踐證明，在對多家駐浙央屬銀行機構開展現場監督實踐的過程中，“四個體系”的金融財會監督體系不斷成熟，部分體系已經形成了可供復制的標準化模板。 在推動系統觀察和整體糾偏上，形成分析與監督相互促進，有效拓寬財政金融監管的廣度與深度，合力防范區域性財政金融風險， 為實現標準化金融財政監督提供了經驗，奠定了基礎。

1、省域金融經濟形勢分析。 對浙江全省金融經濟運行情況進行分析是研判區域整體情況的重要觀察方法。 浙江監管局聚焦財政金融特色，一方面，主動探索金融防控協調聯動工作機制，與人民銀行、 銀保監局、 統計局多部門建立信息共享；另一方面，從財政金融安全的獨特視角切入，通過經濟運行、金融運行、金融業主要行業運行三個維度透視浙江全省整體情況， 既能從宏觀層面加強政策執行監測和效應分析， 系統分析各項政策執行對消費、投資、進出口的影響，動態監測全省銀行、保險、證券等金融機構財務與經營數據，從而探尋政策制度癥結； 又能聚焦財政重大風險隱患，從金融（資金供給）、債務（資金需求）兩端切入，剖開復雜金融交易行為的多層嵌套結構，追溯融資行為的本源，及時、有效地發現金融機構違規向地方政府提供融資等重大風險問題， 提升監管質效。 依托形勢分析，2021 年共提示近12 類需要關注的熱點難點， 經過深度加工提煉打造了一系列專題材料獲得多位部省領導肯定， 有的專門召開會議作了專題研究。

2、金融領域的銀行、保險、證券各行業專題分析。 金融領域各行業各有自己的特色， 其風險表現也各不相同，浙江監管局根據不同行業特點，深入開展專題行業分析。 如以資產管理公司為分析對象，開展《浙江省不良資產收購與處置分析》，從批量接收、處置回收、成本去化層層推進剖析不良資產處置風險。 此外， 不同金融行業之間也存在交集，為了控制風險跨行業蔓延，浙江監管局聚焦同一風險在不同行業的多維度視角分析， 如針對不良資產，從銀行不良生成及轉讓、資產管理公司接收與處置兩方面同向聚焦，實現全鏈條監控，對系統性風險作出預判。 多篇關于全省不良資產處置的專題材料，得到省領導批示。

（二）中觀層面：以“金融債權與政府債務”雙向協同，通過實施穿透式監管，深化金融財會監督工作

對金融企業實施財會監督是甄別地方政府是否違規舉債的重要方式。 浙江監管局通過 “金融債權與政府債權”雙向協同和交叉重合監管，有效解決單項監管信息不對稱問題， 進一步拓展對金融財會監督的深度和力度。

從“金融債權與政府債務”雙向協同監管角度來看，浙江監管局致力于圍繞“金融債權與政府債務”兩個監管翼不斷摸索，從債權債務兩端按不同邏輯次序串聯鎖定監管主體， 拓展監管范圍及輻射面。 一方面， 從地方政府端開始， 依照地方政府—國有企業—會計師事務所—金融機構的順序進行延伸，既能以點帶面拓寬監督覆蓋面，又能通過各相關主體之間的關系進行相互驗證， 從整體上進行債務金融風險防范。另一方面，從金融機構端出發， 依照金融機構—貸款客戶—會計師事務所—地方政府的順序進行延伸， 重點對金融機構財會信息質量真實性進行監督， 通過比對驗證國有企業、金融機構、會計師事務所等提供的財務會計報表，深入挖掘其違規問題。 例如，浙江監管局在2021 年對兩家銀行進行現場監督過程中，通過抽查、比對9 戶國有企業的財務報表，發現其中有4 戶存在虛增收入和利潤以獲取高額授信的行為。

從“金融債權與政府債務”交叉重合部分監管角度來看， 地方政府通過金融機構進行違規舉債是債務金融監管的核心內容。 但由于違規舉債隱匿性很強， 僅從地方政府或金融機構某一端難以發現問題。 針對債務監管和金融監管中存在交集的部分，浙江監管局從兩端雙向協同，順著資金流分析各項融資行為， 層層剖開復雜的金融交易關系，為地方政府隱性債務問題尋找線索，拓展檢查深度。例如，浙江監管局在對商業銀行進行現場監督中對部分棚改貸款進行抽查， 發現單從銀行端授信資料并無問題，但從政府端進行求證比對后，發現銀行存在信貸審批要件造假等問題， 為地方政府違規舉債開了后門。

此外， 浙江監管局在日常監管中不斷加大從地方政府端的穿透力度，如依托債務監測平臺，抽查全省十個地市資產規模居前的20 戶國有企業，通過分析資產、負債和全口徑債務變動情況，盤查其建設資金來源， 直接穿透到涉融項目最終還款來源， 挖掘政府付費和涉及政府未來支出責任的線索，查找并鎖定違規舉債問題。

通過強化“金融債權和政府債券”兩端監管，從不同維度將地方政府、金融機構、國有企業、會計師事務所有機聯系起來， 形成了既相互驗證又有所側重的綜合監管體系， 為加強金融財會監督探索出了新路。

（三）微觀層面：以日常監督、專項監督、督促整改多向發力， 推動單戶金融企業財務基礎管理不斷提升

浙江監管局依托金融財會監督試點工作，將部分金融機構納入重點監督名單，推行日常監督、專項監督、督促整改，深挖細查，深化金融企業問題整改，與常態化財務自查形成有效互補。 一是以日常監督規范金融企業財務自查常態化、規范化。 通過定期收集監管資料，綜合運用指標分析、電話問詢、資料函證等方式，持續對納入重點監督名單的金融企業資產財務狀況進行點對點的跟蹤監測。 二是不定期開展專項監督檢查。 在日常監督基礎上， 對個別金融機構直接進場監督，圍繞金融企業成本費用管控、薪酬管理、呆賬核銷、授信合規性審查、政府及國企融資規范性等方面深入查找問題，摸底金融企業貫徹落實國家政策的情況。 2021 年，浙江監管局確定兩家金融企業開展財會監督試點工作，檢查發現兩家金融企業存在財務、信貸業務管理等18 類25 個問題，涉及問題金額91.29 億元。三是壓緊壓實金融企業主體責任，深化問題整改。 通過政策宣講、逐一約談、線索移交等方式，督促被監督機構積極落實整改， 切實從思想認識和政治高度上對被監督機構敲響警鐘。 一方面，對發現的問題逐項梳理整改，并嚴肅問責。 浙江監管局制發監管函，要求銀行對整改工作高度重視， 詳列整改清單， 明確責任部門、進度時限和整改措施。 對于涉及責任問題，依規追究處理兩家金融企業的相關責任人共計51人，并開展合規警示教育。 另一方面，對共性問題以點帶面開展系統排查， 進一步擴大銀行自查覆蓋面， 要求全轄各分支機構及條線部門對整改類似問題、重點領域、風險疑點進行系統梳理，做好風險排查工作。

三、加強金融財會監督的相關建議

（一） 推進金融財政監管高質量人才隊伍建設，提升財會監督履職能力

高效的金融財會監督必須要有高質量的監督隊伍作為保障。 由于金融業務創新速度快，新業務模式層出不窮， 這對金融財會監督業務履職人員提出了更高的要求。 建議緊扣財政部門履職定位和人才需求，建立金融領域財政人才庫，加強金融監管的針對性培訓和實戰鍛煉， 培養政治素質過硬、業務能力精湛的人才隊伍，不斷提升金融財會監督的影響力。

（二）搭建統一的大數據監管機制或平臺，加強金融企業財務指標的動態監測

對金融機構的財務運行和風險情況進行監測分析， 有利于了解掌握金融機構的資產質量和風險情況，是防范財政金融風險的重要手段。 建議以會計核算數據為基礎， 搭建統一的大數據監管機制或平臺，對金融機構的收支情況、費用指標、薪酬管理等財務指標進行監測， 及時了解各項業務經營情況，提升實時風險研判和預警能力，筑牢風險意識。

（三）強化金融財會監督成果運用，持續擴大財會監督影響力與震懾力

加強成果運用是提高金融財會監督工作效能的重要途徑。 建議對金融財會監督中發現的問題依法給予懲罰，特別是重大、典型案例要加大曝光力度， 持續發揮財會監督的震懾力和警示作用。 針對財會監督檢查中發現的問題，要深入挖掘原因，進行成果提煉和總結，將其作為深化財政改革、完善國家治理體系的重要參考。