財會監督試點穩步推進服務經濟高質量發展局面正在形成

●潘文立 黃華明 闞冠卿

財政部山東監管局深入學習習近平總書記新時代中國特色社會主義經濟思想，全面貫徹習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上的重要講話精神，認真落實財政部黨組關于加強財會監督的決策部署。 自2021 年3 月財政部批復同意開展財會監督試點工作以來，不斷提高政治站位，切實履行財會監督主體責任，積極探索財會監督的新模式、新舉措、新路徑，為財會監督試點提供山東實踐體驗。

一、財會監督試點工作開展情況及取得的成效

（一）以深度研學凝聚共識，謀篇布局，打造財會監督試點良好開端

一是組織專題研討， 提高認識，統一思想。 深入探討財會監督內涵外延、與其他監督方式及其他監管部門的關系。 財政部山東監管局黨組書記、局長王振東同志的研究成果發表在《中國財政》 雜志， 并入選 《依靠學習走向未來——山東省直部門單位黨組（黨委）理論學習中心組學習成果摘編》。 二是高規格召開財會監督山東試點啟動大會，積極發動、多方協同，共同打造財會監督試點工作新起點。 山東省委常委、常務副省長王書堅，財政部監督評價局原局長郜進興出席大會并講話，財政部山東監管局黨組書記、局長王振東作大會主旨發言，山東證監局、山東銀保監局作為會計監管協作機制單位發言，國鐵濟南局等5 家企業負責人代表重點監管企業作交流發言，山東省財政廳等9 家監管協作單位負責人，150 余家有關在魯央企、省屬企業、上市公司、中介機構負責人參加會議。多家主流財經媒體對會議進行了報道，在業內引起了強烈反響。 三是以黨建為引領，高位謀劃財會監督。各處黨支部立足本處業務實際，研究創立特色黨建品牌。 該局監管五處黨支部，立足企業和中介機構財會監督，以維護財經秩序、服務市場經濟高質量發展為目標，打造“啄木鳥”黨支部品牌；監管二處黨支部，立足行政事業單位財會監督，以服務中央駐魯預算單位，加強預算監管為目標，創立“同心圓”黨支部品牌；監管四處黨支部，立足金融財會監督， 以履行金融監管職責、防范金融風險為目標，創立“財金衛士”黨支部品牌。

（二）以建章立制夯實基礎，筑牢根基，推動財會監督體系建設

一是建立聯合監管協作機制。與山東證監局、山東省財政廳等六部門簽署《會計監管協作機制備忘錄》，探索區域內信息共享、聯合監管新模式。 二是全面搭建制度體系。 針對企業制發《關于進一步加強企業會計監督的意見》及《重點監管企業（非金融類）會計監督暫行辦法》《重點監管企業（金融類）會計監督暫行辦法》兩個配套辦法；針對行政事業單位制發 《關于進一步加強中央駐魯行政事業單位財會監督的意見》，填補了中央駐魯行政事業單位財會監督領域的制度空白， 探索中央駐魯預算單位財會監督新模式；針對中介機構制發《對從事證券服務業務會計師事務所行政監管暫行辦法》，構建全面涵蓋行政事業單位、企業、中介機構的制度體系，實現“三位一體”財會監督新格局。

（三）以開展全面年報分析和關注約談為抓手，強化重點企業會計監督

一是全面實施年報分析。 連續兩年對納入山東監管局重點監管范圍的企業年報進行全面審閱。 針對審閱發現的疑點線索， 一是向年審簽字會計師進行書面問詢，二是與企業財務負責人訪談，深入探討問題成因。 組織專家對會計師答復和訪談結果進行論證，研究確定需進一步采取的措施，必要時啟動現場監管。 最終形成監管報告，面向社會發布，揭露會計信息質量不高、 利用準則操縱利潤等問題引發有關各方強烈反響。二是注重監管成果利用。針對部分重點關注事項向企業和事務所下發關注函， 特別突出事項約談相關企業，切實履行主體責任，不斷提高企業會計信息質量，同時向會計師事務所提示風險。結合日常監管掌握的情況，精準把握企業發展動向，向山東省政府專題報告有關情況，提示潛在風險，服務地方經濟高質量發展。 充分發揮監管局貼近地方優勢，向財政部報告會計準則執行中遇到的問題，反映市場主體會計信息狀況。

（四） 以開展財政部統一安排的專項檢查為保障，確保中央重大財稅政策貫徹實施

一是充分發揮會計信息質量檢查的引導和震懾作用。專項檢查聚焦重點企業、重點行業和風險較高領域，旨在以點帶面，揭示行業普遍存在的深層次問題，實現“檢查一個企業，規范一個行業”的目的。 對重組后的某銀行開展專項檢查， 深入摸清其經營狀況，上報材料得到財政部領導批示；會計信息質量檢查中發現某省屬企業對外投資存在重大風險， 督促企業糾偏， 有效防范化解約200 億元對外投資的重大損失，相關問題引起山東省政府高度重視，該省省委常委、常務副省長作出批示。二是開展涉企違規收費檢查，督促問題整改并處理相關責任人，確保黨中央、國務院減稅降費重大決策部署落到實處。

（五）以內部治理和一體化為切入點，促進會計中介機構健康發展

一是聯合山東省財政廳和省注冊會計師協會召開全省從事證券服務業務會計師事務所監管工作會議，強調規范中介機構審計秩序，提升執業質量。 結合日常監管掌握的情況， 對一體化執行不到位的會計師事務所進行約談。二是深入貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步規范財務審計秩序 促進注冊會計師行業健康發展的意見》（國辦發 〔2021〕30 號），與山東省財政廳等11 家監管單位聯合發文，研究貫徹落實30 號文的具體舉措， 要求省內37 家從事證券服務業務會計師事務所針對30 號文中提到的當前行業內存在較為突出的問題先行開展自查， 根據自查情況，有針對性地選取其中10 家會計師事務所開展走訪調研，督導30 號文貫徹落實。三是標本兼治，針對當前會計師事務所行業存在的內部治理和一體化水平不高等突出問題， 研究制定內部治理評價指標體系，重點就一體化評價指標體系進行了分解，對部分會計師事務所進行現場調研， 對其內部治理和一體化水平進行現場評價， 并結合實際情況修正完善指標體系。 聯合山東省財政廳、省注協，對全省從事證券服務業務會計師事務所開展內部治理專項工作。綜合運用自查、重點監管、座談、問卷調查等多種形式， 深入剖析影響事務所內部治理和一體化水平的根本原因，幫助和促進其內部治理更加規范。

（六）以重點現場監管為突破口，探索更好履行出資人職責思路

作為對重點監管企業實施專項監管的重要手段，選擇部分央企開展現場監管，全面掌握企業生產經營狀況，發現其投資管理、資產管理、經營管理與會計核算方面的問題。 透過這些問題，從績效考核、體制機制、壟斷地位、接受外部監管等方面深入挖掘問題產生的原因，并針對性地提出整改意見建議，以期助力企業更好地參與市場競爭，不斷提升活力、提高效率，增強國有經濟競爭力和影響力，同時深入思考提出相關政策建議， 為財政部代表國務院履行出資人職責探索監管思路。

（七）以征集研討實務案例為手段，聚焦企業會計準則執行情況

深入貫徹落實國辦發30 號文和財政部《關于嚴格執行企業會計準則切實做好企業2021 年年報工作的通知》（財會〔2021〕32 號）工作要求，瞄準 2021年年報編審窗口期， 面向轄內會計師事務所廣泛開展會計實務案例征集工作，組織專家智庫研討，達成一致傾向性意見， 精選一批案例在重點監管企業及從事證券服務業務的會計師事務所范圍內編發，供參考探討，以幫助提升轄內各會計主體實務水平，提升2021 年年報編審質量，推動準則更好執行，服務經濟社會高質量發展。

（八）以數據導向監管為目標，加快信息化建設助力提高監管效率和水平

深刻領會韓正副總理“在‘互聯網+’時代背景下創新政府管理服務”要求，以數字化監管為導向，不斷強化“互聯網+監管”思維和意識，切實提高監管信息化水平。 一是持續收集重點監管企業年報和重大事項報備信息等數據，建立動態監控數據庫，對重要財務指標變動、重大事項、非標審計意見、網絡輿情等實施動態監控， 在對企業財務運行的持續監測中發現和預警風險。 二是針對公開信息完備的公眾公司，以專業性市場化數據庫為基礎，對企業進行綜合畫像，重點提示疑點線索，有針對性地開展甄別核查工作，實現精準、高效監管。 三是通過信息化手段實現企業、事務所、金融機構間信息的互聯互通，構建多維度立體監管環境， 從不同角度提示和防范重大風險，為問題導向式監管提供數據支撐。

二、當前財會監督工作面臨的困難及問題

當前財會監督試點工作取得顯著成效， 但也必須清醒地認識到，財會監督工作還存在諸多問題，有許多痛點、堵點亟待打通。

（一）財會監督長期缺位，頂層設計亟待加強

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上指出，以黨內監督為主導，推動財會監督與審計監督等各類監督的有機貫通、相互協調，將財會監督納入黨和國家監督體系， 為財會監督推動財政更好發揮國家治理基礎和支柱作用提供了根本遵循。 但由于財會監督長期缺位， 同時面臨新時代對財會監督提出的新要求，亟需構建適應時代、體系完善、執行有力的頂層設計。財政部組織11 個監管局開展財會監督試點工作一年來成效顯著，各有特色，自下而上為頂層設計豐富了實踐樣本。 但財會監督要發揮系統性作用，亟需形成全國“一盤棋”的局面，自上而下的頂層設計刻不容緩。

（二）法制建設相對滯后，立法修法箭在弦上

財會監督的立法層級低、職能界定寬泛、處罰力度弱等特點明顯。 財會監督的內涵包括財政、財務、會計監督，但現有法制體系中，無針對“財會監督”的界定。財政、財務、會計監督的規范散見于《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》《財政違法行為處罰處分條例》《財政部門實施會計監督辦法》（財政部令第10 號）《財政檢查工作辦法》（財政部令第32 號）《財政部門監督辦法》（財政部令第69 號）等法律法規及部門規章。 對比同樣約束市場主體的《中華人民共和國證券法》，《中華人民共和國會計法》罰款五萬元、十萬元的力度，加上“一事不二罰”的行政處罰原則，對被監管主體幾乎不構成震懾，相反甚至可能出現希望先接受會計監督處罰以回避其他主體更高數額處罰的錯誤導向。

（三）各類監督各自為戰，亟需有機貫通、相互協調

法律法規對于各類監督主體的監督職能有明確劃分，除個別實操層面的越界行為外，各類監督主體在各自的領域充分履職盡責。 但監督的復雜性體現在市場主體是一個有機整體，經濟活動是自然發生、系統推進的，各類監督主體從職能上進行的分割，難免造成監督的人為割裂， 一方面易造成監管資源的浪費，另一方面易形成監督“荒地”，看似好多部門都在監管，實則有些領域無人監管。

（四）日常監管缺乏制度安排，成果利用亟需落地

山東監管局在財會監督試點中積極探索新思路、新模式，在專項檢查的常規手段之外，抓住部分對經濟社會發展具有重要影響的央企、省屬企業、上市公司等公眾利益實體，開展重點監管，通過年報分析、動態監控、函詢、約談等手段，發現和揭露企業發展中存在的問題，以小見大、以一及三。 但日常監管缺乏系統的制度安排， 如何打通與專項檢查之間的程序壁壘，如何推動日常監管成果合理利用，真正實現以監管提升企業會計信息質量， 為企業高質量發展保駕護航的目標，是當前亟待解決的問題。

（五）信息化建設嚴重落后，數字監管短板亟需補齊

近十年，我國深入實施數字經濟發展戰略，實現跨越式發展。 數字經濟改變了人們的生活方式，也給各類監督形成了巨大挑戰。 市場主體沖在數字經濟前沿，受其影響的絕不僅限于互聯網企業，傳統產業的數字化轉型也突飛猛進、一日千里。 公安、稅務、證監、審計等部門的信息化建設各有所長，會計師事務所等中介機構在數字化應用上也投入了巨大成本。財會監督的信息化水平， 與其他監管部門相比存在較大差距，不能滿足監管工作的需要。

（六）監督力量相對薄弱，人員數量質量亟待加強

與被監管對象的數量相比， 專職從事財會監督的人員數量相對較少。 以山東監管局企業會計監督為例，轄區內重點監管的中央企業30 余家、省屬企業20 余家、上市公司200 余家、從事證券服務業務會計師事務所總所及分所50 余家，但該局專職企業會計監督人員僅5 人。 從全國監管局財會監督人員構成來看，經驗相對豐富的同志面臨退休，年輕同志少且缺乏實踐經驗，由于財會監督工作專業性強，對人員素質要求高，給人才隊伍培養提出了更高要求。

三、加強財會監督的路徑探索與建議

（一）推進法制建設，優化頂層設計

一是提高財會監督立法層級， 在法律層面對財會監督職能予以明確界定。 二是積極推動《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國注冊會計師法》《財政違法行為處罰處分條例》的修訂工作，對財政違法行為給予符合經濟社會發展階段、 生產力發展水平的處罰。 三是優化財會監督頂層設計，吸納財會監督試點工作的經驗做法，盡快形成相對固化、路徑明確的財會監督模式，在全國范圍內推開，形成全國“一盤棋”的局面。

（二）加強聯合監管，實現有機貫通

加強財會監督與其他監督的協同配合， 借鑒部分監管局的做法，在財政部層面與稅務、證監、審計、人行等其他監管部門建立信息共享、 成果互認等協同配合機制，打通部門間的信息壁壘，實現資源充分利用，提高監管效能。

（三）賦能日常監管，充分利用成果

打通日常監管與專項檢查在程序上的連接點，探討日常監管成果進行行政處罰的可能性和實現路徑；打通技術上的堵點，實現以較少人力、較小成本獲取較大監管效果的目的。

（四）加快信息化建設，實現彎道超車

切實提高對信息化建設重要性的認識，加大信息化監管投入，借鑒其他監管部門和中介機構的先進經驗，借助市場上已有的成熟的云平臺，盡快形成適合財會監督工作實際、符合市場經濟主體發展水平的財會監督信息系統和檢查軟件， 實現彎道超車。

（五）建立長效機制，重視人才培養

一是建立專家深度學研機制。 從企業、 高校、中介機構遴選專業人士建立專家庫，借助外部智慧，提升財會監督隊伍的專業化能力和水平； 二是加快人才隊伍培養。 積極推動業務骨干加入財政部“一庫兩池”， 將其安排財會監督一線崗位進行重點培養，遴選優秀的年輕干部，培養財會監督有生力量；三是積極組織各類專業培訓，全面提升干部素質。