建立常態化工作體系 全面履行財會監督職責

●潘 衛

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話強調，要以黨內監督為主導，推動包括財會監督在內的各類監督有機貫通、相互協調。 習近平總書記的講話，是對財會監督工作的重新定位，為財會監督職能落實指明了方向。 財政部門積極履職盡責、擔當作為，推動財會監督深度融入黨和國家監督體系，不斷提升監督水平和成效。 財政部各地監管局作為財會監督職責履行的主體之一，深入貫徹習近平總書記關于財會監督的重要講話精神，在財政部黨組的堅強領導下，在財政部監督評價局和會計司的指導下，財政部江蘇監管局積極推行財會監督改革（會計監督方向）先行試點工作，始終堅持打基礎、建機制、謀長遠，全面履行會計監管職責， 積極探索運用大數據和信息化手段，建立健全分級分類監管體系，奮力打造常態化監管機制，會計監管取得了明顯成效。

一、堅持站在市場經濟前沿開展監管，著力實現會計監管常態化

2020 年國務院制定印發的 《國務院關于進一步提高上市公司質量的意見》（國發〔2020〕14 號）和 2021 年國務院辦公廳印發的 《國務院辦公廳關于進一步規范財務審計秩序促進注冊會計師行業健康發展的意見》（國辦發〔2021〕30 號）兩個文件，為加強上市公司和會計師事務所的監督管理， 提升上市公司質量和會計師事務所審計執業水平指明了方向，提出了要求。 為推動會計法律法規、 準則制度和財稅政策貫徹落實， 促進上市公司和會計師事務所強化內部控制建設， 提升管理水平， 維護社會主義市場經濟健康發展， 江蘇監管局堅持站在市場經濟前沿開展監管的理念， 強化市場主體會計審計雙向監督， 著力打造會計監督生態環境，推動構建多方共治機制，推進完善政府行政監督、 中介機構社會監督和單位內部監督“三位一體”的會計監督體系。

（一）根據監督單位特點，合理確定重點監管范圍

按照綜合監管全覆蓋， 面上監管有重點的原則， 將全省600 余戶上市公司、109 家備案從事證券服務業務的會計師事務所總分所、 部分在蘇央企全部納入綜合監管范圍。 根據經營規模、經營狀況、市場熱點等特點，確定重點監督單位615 家， 其中在蘇的中央企業（含金融機構）100 家、中央預算單位82 家、上市公司100 家、備案從事證券服務業務會計師事務所總分所97 家、地方國有企業（含地方融資平臺公司）236 家。針對重點監管對象，建立分戶監管檔案，建立日常聯系人制度，明確責任分工； 制定重點工作任務清單，落實落細監管措施。 同時，結合財政部專項整治工作重點， 將實際開展證券服務業務的會計師事務所作為重點監管對象， 對會計師事務所的非正常承接業務、超能力執業、ST 業務較多等列為重點監管內容，推進實施日常監管、動態跟蹤，實現監管常態化、長效化。

（二）監管環節前移，寓監管于服務

全面落實中央機構改革“兩個轉變”要求，寓監管于服務，由原來的事后檢查為主，逐步前移為監管提醒、日常管理、督促整改等環節。 落實服務理念，綜合運用約談提醒、監管函詢等措施，加強會計師事務所日常監管。 針對普遍存在的總分所實質性一體化管理不到位等情況， 江蘇監管局組織在蘇的3 家會計師事務所總所負責人、 部分一體化程度較高的在蘇分所負責人， 召開3 次座談交流會，通報監管發現的問題和情況，做好提醒督促，推進會計師事務所之間的橫向交流，促進其加強內部管理，逐步完善一體化管理，提升審計執業質量和風險防范能力。 根據重點監督對象和問題清單，對已經發現的苗頭性、傾向性風險隱患，開展現場監督19 戶次，下達監督問詢函、關注函21戶次，約談注冊會計師4 人次，促進未病先防、未查先改。 監管環節的前移，明顯受到了會計師事務所歡迎，促進了監管與被監管的良好溝通，有利于會計師事務所反映問題、反饋情況，有利于將問題與風險及時處理和化解，實現“治未病、防大病”。

（三）根據監管內容不同實施分類監管

始終保持著對區域市場的實時關注， 密切跟蹤市場發展狀況、市場主體行業企業經營情況、財經紀律和國家統一會計制度的執行情況， 在此基礎上對各類型市場主體進行具體分析， 實施不同類別監管措施。 如對上市公司和中央國有企業分支機構，重點關注企業經營信息、財務狀況，防止在會計準則、制度執行方面存在差錯；針對地方國有企業等市場主體，從會計信息質量角度，重點關注和研究企業運營是否穩健、 是否存在企業經營風險蔓延至財政部門或影響地方經濟健康發展的風險等；針對個別存在經營風險的典型企業，重點關注企業治理能力改善情況。 同時，以上述企業會計信息質量分析、核查為前提和基礎，推進對提供審計服務的會計師事務所執業質量監督。

（四） 綜合運用多種監督手段實現監督有成效、可持續

堅持依法行政， 在職責范圍內運用一切合法方式開展會計監督工作，綜合運用走訪、調研、評估、監測、約談、問詢、核查、檢查等方法，不斷推進監督下沉、監督落地、監督到位，實現監督有成效、可持續。 如對新會計準則的執行和年報編制工作，提醒上市公司和國有企業嚴格做好新準則制度的貫徹執行， 要求會計師事務所準確應用新準則做好審計工作；如定期分析上市公司財務信息，針對疑點線索和問題， 對會計師事務所實施問詢、約談、核查 20 戶次；如跟蹤接連發布會計差錯更正事項，對會計師事務所進行書面問詢或現場核查，對部分會計師事務所及時進行風險提示等。

二、 運用信息技術， 大力提升會計監管效能

截至2022 年6 月末， 江蘇省市場主體達到1371.6 萬戶，其中企業404.6 萬戶；在境內A 股上市公司超600 戶，居全國第三位；備案從事證券服務業務的會計師事務所總所4 家，分所103 家。 面對數量巨大的監管對象， 在財政部監督評價局和會計司的指導下，江蘇監管局充分運用、發揮大數據監督模式優勢，探索實施分級分類監管，大力提升監管效能。

（一）堅持問題導向，利用大數據識別風險

積極利用外部研究成果，分別與2 家單位簽署信息技術應用合作協議， 就會計反舞弊研究和會計信息質量評判進行深入挖掘和應用。 運用大數據和信息化手段， 對江蘇省全部上市公司和會計師事務所經營情況進行風險識別， 歸集出關鍵企業疑點信息，在分析研判、比對校驗、分級分類基礎上，確定問題清單和重點監督對象清單。 以財務數據分析為抓手，多維度評判財務質量，對財務質量高的上市公司進行定期跟蹤， 分析區域經濟發展和上市公司運營之間的協同關系； 將財務信息存在疑點的單位列為重要監管對象， 進一步采取問詢、核查等監管措施。 截至2022 年6 月末，江蘇監管局結合外部成果， 梳理了財務異常、 重大經營、資金流動性等方面重要問題清單，精準識別問題，有針對性實施監管。

（二）堅持目標導向，利用大數據緊盯市場熱點

探索試行上市公司日常會計監督分級分類，將經營狀況、內部治理、財務指標、市場輿情等指標或情況作為評判基礎， 將江蘇省上市公司分為4 類，有針對性實施不同類別監管措施，同時跟蹤分析市場信息，定期調整分級分類的內容。如對經營狀況穩健、 財務指標健康度高的公司按年實施跟蹤分析； 對財務指標健康度低、 風險疑點事項多，以及存在被出具非標準審計意見、頻繁或非正常變更會計師事務所等風險隱患情形的公司，進行重點監督。目前，已經形成定期分析上市公司經營情況、會計師事務所執業情況、上市公司監管情況和注冊會計師執業監管情況等日常監管工作報告機制。

（三）堅持結果導向，利用大數據提升監管成效

將財務信息存在疑點的上市公司列為重點對象，經分析論證后，有針對性地下達關注函、問詢函12 戶次；分析上市公司或會計師事務所情況說明，針對無法合理解釋疑點問題的，進一步實施更為嚴格的監管措施。 利用大數據梳理分析出重點上市公司風險疑點信息和審計報告非標準審計意見內容，主動牽頭14 家市縣財政局就加強上市公司會計信息質量監管等方面課題開展聯合調研，壓實財政部門的屬地會計管理責任和上市公司的會計主體責任，較好地發揮行政監督聯合效應、震懾效應，既提高市場主體法律法規尊崇度，也大大提升了財政監管成效。

三、綜合運用監管措施，防范化解會計審計領域風險隱患

綜合運用走訪、監測、約談、檢查等8 種監管手段，實現會計日常監管全類型常態化管理，有效維護和規范市場經濟秩序， 服務地方經濟社會高質量發展。

（一）開展調研走訪109 戶次

先行試點以來， 就審計函證費用較高和回函質量差、難以獲得充分適當審計證據、專業人才流失等制約審計質量提升的重大事項開展調研，向107 家總分所發放并回收調查問卷， 實地走訪調研19 家會計師事務所，廣泛聽取會計師事務所在日常經營管理、 審計執業質量控制等方面遇到的困難和問題， 對于能夠通過協調有關部門予以解決的，及時協調聯絡相關主管部門，推進問題的處理；對于短期內無法解決或無權解決的問題，及時向財政部報告，如上報反映總分所一體化管理、低價收費惡性競爭、提升審計回函質量等情況，提出上報治理對策和意見建議共35 條。

（二）實施監管函詢19 戶次、約談4 人次

加強注冊會計師執業質量日常監管， 召開4次座談交流會， 通報情況， 提示年報審計執業風險。 根據重點監督對象和問題清單，對苗頭性、傾向性風險隱患，開展會計信息質量現場監督12 戶次，下達監督問詢函19 戶次，約談4 名注冊會計師， 并持續跟蹤會計師事務所完善內部管理制度及有效執行情況，促進未病先防、未查先改。如，對某會計師事務所的1 名合伙人， 在年初短短4 個月內， 簽署8 家上市公司、12 家非上市公司財務審計報告的情況，發送監管問詢函，提示加強注冊會計師承接審計業務量和工時管理，防止“疲勞駕駛”“超速行駛”發生審計事故。

（三）實施核查檢查4 戶次

針對會計日常監管中發現的疑點線索， 在實施調研、詢問的基礎上，仍無法消除的，立即組織專班實施現場檢查核查。 如針對某公司頻繁發布會計差錯更正，在監管問詢的基礎上，組織實施了專項檢查，檢查發現該公司存在財務舞弊行為，同時延伸檢查了2 戶會計師事務所執業質量， 發現存在審計程序不到位等問題。 針對上市公司接連發布會計差錯更正，開展專項核實調研，發現個別上市公司和地方國有企業未能按照商業實質開展真實的會計信息計量，未能充分披露會計信息，導致風險積累并最終形成損失。

四、健全工作機制，推進財會監督長效化

加強部門協同、多方聯動，健全完善財會監督長效化機制；實施財會監督人才素質提升工程，深入挖掘現有人員潛力， 夯實財會監督工作高質量發展基礎。

（一）建立健全財政系統上下聯動橫向協同機制

加強與財政部內司局的業務溝通與上下聯動，及時向財政部反映先行先試情況，上報20 期34 篇動態信息。 加強監管局之間橫向協同，交流經驗做法。 進一步完善與江蘇省財政廳聯管聯動，召開監管局、省財政廳、省注協參加的三方聯席會議，研究落實財政部有關要求，明確進一步加強信息共享、協同監督。 在9 個設區市召開的市縣區財政局長座談會上， 就深入推進會計監管進行交流，指導督促市縣財政部門依法履行屬地會計管理職責，聯合加強會計監督。

（二）發揮牽頭作用，完善與其他職能部門聯合聯動機制

繼續加強與稅務、證監、銀保監等相關職能部門合作，加強財會監督，建立完善信息共享、協同會商等工作機制，形成工作合力，不斷提升工作成效。如，主動協商與江蘇證監局簽署《加強會計監管協作的意見》，互相通報年度監管計劃、工作重點，交流經驗做法等； 積極協調會同省財政、 國資委、證監、銀保監四部門，及時聯合轉發中央四部委加強企業年報工作通知，明確按職責分工持續跟蹤落實情況。

（三）著眼長遠發展，建立健全財會監督專業人才培養提升機制

適應財會監督面臨的新形勢新任務，著力建設高素質專業化財會監督隊伍。 堅持黨建引領，增強政治機關意識，保持干事創業熱情，勇于擔當作為。緊緊圍繞全面履職、先行先試，堅持學習、實干、研究、提升一體化推進，不斷增強專業性、敏銳性。 在抓好干部培養的同時，組建由專家教授、企業財務主管、 會計師事務所人員等42 名專家組成的專家庫，為加強財會監督、規范財務審計秩序、促進注冊會計師行業健康發展提供智力支撐。

五、推進財會監督的有關思考和建議

（一）合理劃分會計責任和審計責任并實施相應的處理處罰

堅持“零容忍”態勢，對財務舞弊等重大案件從嚴處理、從重處罰，形成威懾效應。針對審計失敗案件，應合理劃分企業的會計責任和會計師事務所的審計責任，實施權責相當的處理處罰，防止出現會計師事務所承擔比會計責任更多的處理處罰，從源頭上壓實會計責任， 促進會計信息質量的提升，進而增加對優質審計服務的需求，提高注冊會計師審計地位，推動行業長遠發展。

（二）進一步加大對企業會計準則執行的指導和解釋

上市公司頻繁出現利用調整合并報表范圍、會計差錯更正、計提巨額資產減值損失等方式，階段性調節年度利潤， 雖然經過會計師事務所審計，賬面符合企業會計準則規定， 但人為操控痕跡明顯。近年來，企業會計準則與國際準則逐步趨同，收入準則、金融工具準則、租賃準則修訂后越來越強調主觀判斷和外部專家作用，理論上增強了會計計量的準確性和可比性，但判斷的尺度容易被部分企業所利用，演變成企業調節利潤的工具。 建議加大對新修訂準則的解釋， 引導企業規范執行新準則，同時加大信息披露范圍，提升財務報告質量。

（三）加快財會監督法治機制建設，提高財會監督影響

財會監督作為一項重要政治任務， 必須堅持“強穿透、堵漏洞、用重典、正風氣”，保持“嚴監管、零容忍”，遏制財務造假、規范財務秩序，嚴厲打擊財務造假行為。 為此建議：一是進一步完善制度建設，將財會監督主體、客體、內容、要求等進行制度化，厘清各方職責，推進各層級、各類主體財會監督建設；二是建立財會監督協作機制，財會監督需與審計監督、社會監督等形成合力，才能更好地發揮監督成效，擴大監督的影響，應推動構建多方協作、上下協同的監督機制，提高監管成效；三是統一推進信息化建設，尤其是在財會監督數據收集、存儲、分析等方面，在建立標準統一、數據單一來源、資源共享的數據庫基礎上， 進一步開發數據分析應用，全面履行財會信息化監督職能。