生產經營類事業單位改企面臨的主要問題和對策研究

文/陸思宇（廣西大學）

一、事業單位改革背景

（一）事業單位的產生及定義

我國的事業單位是一類很獨特的組織，是基于特定的歷史背景和政治結構下的特殊產物。在新中國建立之初，對于事業單位的定義是為適應計劃經濟的發展，基于為國家創造和改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要而產生的社會組織，其經費由國家事業費開支。現行對事業單位定義的詮釋是指國家為了公益目的，由國家機關舉辦或由其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位是在計劃經濟時期建立發展起來的，其組織與管理模式都具有典型的計劃特征，管理體制行政化、經費來源的國產化、人員編制干部化等。

（二）事業單位發展存在的問題

從事業單位定義的變遷，可以看出，隨著市場化經濟與社會主義制度的有機結合，事業單位的作用不再重點傾向于經濟生產支撐，而是提供公益服務的主要載體。但是面對經濟的發展，群眾需求不斷提高的新形勢和新要求，我國社會事業發展相對滯后，事業單位在自身運行、作用發揮上的問題愈發顯現。一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高；支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過推進事業單位改革加以解決。

二、生產經營類事業單位改企現狀及問題分析

（一）我國生產經營類事業單位現狀分析

我國的事業單位是僅次于企業的第二大法人組織。據統計表明，我國有126萬個事業單位，共計3000多萬正式職工，教育、衛生和農技服務從業人員三項相加，占總人數的四分之三，另有900萬離退休人員，總數超過4000萬人。按照經費來源分類，財政補助事業單位，即國家負擔全部開支的事業單位，占總數80%左右，自收自支型只占20%。

生產經營類事業單位是我國事業單位的一大組織類型，其主要是從事經營和服務業務的，依靠自身的技術優勢在為社會提供服務的同時獲取經濟利益的事業單位，它是事業單位向企業改制過程中的過渡形態。經營性事業單位改企，是為了適應市場經濟的需求。生產經營類事業單位企業改革的內容大致可以分為以下三種類型:一是改變公共機構到企業和公眾法人企業法人,以應對變化的市場經濟體制,積極參與市場競爭,并獨立承擔相關的行為和責任的企業法人;第二，多元化投資主體和產權。事業單位過去是由國家和政府部門設立和投資的，產權與所依附的政府機構之間的關系復雜，產權不明確。改制的目的是明確產權，促進投資多元化。三是改革就業分配制度。原實行的人事編制治理成為勞動合同治理。

2011年中央發布的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》明確了經營類事業單位改革要在2020年基本完成。目前，我國生產經營類事業單位改企已經頗見成效，已基本完成生產經營類單位改制轉企工作，相應地政策支持推動著生產經營類事業單位改制進程，比如，2019年3月，財政部、稅務總局、中央宣傳部聯合發布《關于繼續實施文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業若干稅收政策的通知》，指出經營性文化事業單位轉制為企業，可以享受稅收優惠政策，轉制單位注銷事業單位法人，核銷事業編制，在職職工也會轉為簽訂勞動合同，而不再是原有的事業單位聘用合同。當前，各地的改革實踐還在持續推進中，生產及經營事業單位改企后的發展也在持續探索中。

（二）我國生產經營類事業單位改企面臨的問題

第一，事業單位身份認識落差問題。受傳統計劃經濟體制的影響，人們對事業單位有較高的認同感。認為事業單位職工身份是與公務員一樣，是“鐵飯碗”，因此，即使事業單位待遇不如一些企業，依然不愿意離開事業單位，這是受社會固有觀念的影響。隨著市場經濟發展，資源市場配置使得企業的競爭日益激烈，而生產經營類事業單位由于依靠的是政府某種行政權力的延伸，并不是自身優質服務而帶來的效益，故其工作穩定性大于企業，轉企改革，意味著要面臨與企業同樣的競爭壓力。此外，由于大多數生產經營類事業單位不以效益論薪酬，從而給職工在待遇上以安全感和優越感。所以，生產經營類事業單位員工擔心轉企后，離開“體制”，對前景充滿擔憂，擔心收入水平下降，擔心工作的穩定性，故許多事業單位對改企存在心理上的抵制。

第二，市場競爭的各類風險問題。生產經營類事業單位改企后必然要參與市場競爭，就會面臨市場競爭的風險。一是融資的問題。市場經濟具有逐利的一面，而生產經營類事業單位承擔有一定公益性的任務，生產經營類事業單位自身單一的經營模式，會給企業帶來融資的困難；二是經營風險。生產經營類事業單位改企其中一種模式就是兼并重組，兼并重組后，整個企業沒有因為重組達到生產經營協同效應，相反還被重組單位拖累，這就要求經營性事業單位在改企過程中充分認識自身和重組單位各項條件狀況；三是市場風險。參與市場競爭就要面臨市場風險，市場行情的變化，經濟的波動，競爭對手的策略等都會影響到經營活動的開展。缺乏競爭力、對市場研究不足等都會導致生產經營類事業單位難以抵御市場風險，改革受阻。

第三，管理體制不夠完善問題。長期以來，事業單位長期保持著行政管理體制，沒有完善的成本考核和效益考核，薪酬不與效益掛鉤，人事制度也不具備激勵性質，人員工作積極性、創造性缺乏。同時，大多事業單位成立之初，都承擔著某個公共領域或地區的公共事務，這對于生產經營類事業單位來說，經營服務范圍比較單一，經營復雜程度、管理難度較低，因此沒有形成能夠較為現代、完善的內部治理機構，致使事業單位改企所面臨的體制機制改革挑戰比較根深蒂固。

第四，人事安排及職工保障問題。生產經營類事業單位改企最終實現單位和職工身份的雙雙轉變，而職工身份的轉換不僅僅是簡單的核銷事業編制，簽訂企業勞動合同，更重要的是面臨復雜的人員分流安置及職工保障延續問題。從事業單位到企業的人事制度轉變，首先要解決的問題就是人員流向的問題，事業單位的組成人員不是單一的構成，既有國家財政供給的人員，也有勞務派遣形式企業化管理的人員；從崗位類型來看，既有管理人員，也有技術人員，還有工勤人員；從在職情況來看，有改企后入職的“新人”，有已經退休的“老人”，還有一種情況比較復雜的在改制前參加工作的，改企后即將迎來退休的“中人”，不同類別的人的安置方式方法不能“一刀切”，都需要做出妥善的過渡安排，因此人員分流工作具有高度的復雜性。此外，改企后，職工的工資將不再是“大鍋飯”，需要與效益及工作量、工作能力掛鉤，同時在社會保險等其他福利保障享受上的變化，職工心理不安難以避免，這就需要在改企過程中設計完善的具有銜接性過渡性的措施手段。

三、針對我國生產經營類事業單位改企提出的對策建議

（一）注重解放思想，充分認識市場

生產經營類事業單位人員要樹立改革的觀念，打破固守事業單位的觀念，放下“事業單位”身份的優越感，轉換身份為“社會人”“企業人”，正確認識市場經濟帶來的沖擊，樹立創新意識，以創新思維推動事業單位改革，使事業單位能夠適應市場變化的要求，在市場上逐漸成長。比如:正確面對市場競爭的各項風險，合理分析所在行業的特征，剖析行業標桿，分析優秀企業的經驗，為己所用，管理層加強學習，提高管理能力；樹立正確的經營理念，在轉型后兼顧社會效益和經濟效益。

（二）完善落實配套措施，妥善處理“人”的問題

一是要妥善處理分流職工。事業單位改企首先要考慮保障職工利益不受侵害，在職工去留問題上，要具體問題具體分析，針對不同類型的職工提供不同的安置方案，采取多元化的解決方式，在給予就業機會的前提下，年紀較大的可以按原有待遇轉崗安置或給予一定的內退修養政策，年紀較輕的，可以鼓勵重新擇業。對于職工進行適崗分析，可以采取競聘的形式，將合適的人員安排到合適的崗位，建立人才激勵機制，盡量留住核心人才；二是著力解決養老保險和職工身份置換問題。根據實際情況制定養老保險支付補償標準，解決離退休人員待遇問題。實現了企業單位的改革,制定政策以確保退休人員的待遇不變,早退休人員可以授予一定的生活費用,已達到法定退休條件的人員可以參考企業改革前的待遇政策，此外還有勞務派遣人員、傷殘人員等類別人員的安置政策。

（三）平衡公益效益與經營效益的關系

生產經營類事業單位雖以經營活動為主，但也是旨在為社會提供公共服務，而企業是追求利益最大化的，融合好兩種不同的價值取向對生產經營類事業單位轉企十分重要，若產生價值偏差，會使生產經營類事業單位背離本身的價值取向。故生產經營類事業單位在轉企的過程中要樹立正確的價值觀念，不能拋棄公益服務的功能，偏激的追求利益最大化，而是通過市場經濟的競爭完善自身，更好地為人民群眾提供公共服務，投身公益事業，推動社會進步。

（四）拓寬渠道，充分利用資源

生產經營類事業單位產品、經營模式單一，可能面臨重組兼并或轉型，在這個過程中可以拓寬渠道，不局限于原有模式，充分利用資源，利用優勢產品或技術與同行企業合作，通過優勢互補做大做強，同時可以招商引資，通過自身具有競爭力的資源吸引投資實現企業轉型升級。比如廣西A集團，前身是歌舞、木偶、雜技劇團，改制后若只保持原有的演出經營模式，必將被市場淘汰，可以利用整合后的資源，推出文化衍生產品、打造精品演出品牌團隊，發展多元化業務，吸引融資完善自身產業鏈。

（五）創新機制，建立現代企業制度

面對激烈的市場競爭，生產經營類事業單位改企必須轉變固有的落后的內部機制，創新完善機制，建立完善的現代企業制度以適應市場經濟。首先要建立產權界定、產權配置、產權流轉、產權保護等制度，明晰界定國有資產與民營資產、風險投資等。其次要完善組織結構，結合實際引入董事監事、職業經理人等現代化企業經營管理機制，全面修訂完善制度體系，建立完善的管理層級、定崗定員、崗位職責，建立規范績效考核制度、利潤目標分解機制等。

（六）政府部門要加大扶持力度，協同助力

生產經營類事業單位改企是一項較復雜的系統性工作，涉及方方面面，不是僅憑改企單位或某一個上級部門就可以完成所有工作的。要有地方政府從頂層設計的層面去統籌協調，協調好各部門，考慮到各行業、各區域，更合理地進行資源配置，從政府的層面為經營性事業單位轉企設計發展方向，向著補行業、地區的短板，發揮優勢的方向設計，能更大限度地發揮資源作用。同時，相關指導、支持配套政策需要同步出臺，讓生產經營類事業單位轉企有法可依、有規可循、有指導意見可參循，以減少生產經營類事業單位改企繞彎路。