財政項目預算績效管理存在的問題及對策

○山西省林業和草原局核算中心 楊秀花

預算績效是預算資金所達到的產出和效果。2018年國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出要建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，更加強調了績效管理的全面推進、結果導向及責任約束。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措，是推動黨中央、國務院重大方針政策落地見效的重要保障。預算績效管理作為創新預算管理的重要抓手和關鍵舉措，在各級部門和單位的執行中還存在績效理念未牢固樹立、績效管理基礎不夠扎實、績效評價機制不太完善、績效管理隊伍比較薄弱等問題。

一、 財政項目預算績效管理存在的主要問題

1.未樹立牢固的預算績效理念。各部門(單位)是預算績效管理的責任主體，在實際工作中，雖然財政部門對項目預算績效管理非常重視，但很多單位對預算績效管理處于一種完成財政任務的被動狀態，主動性差、工作質量不高，績效管理理念還未從根本上牢固樹立。一方面，有的單位認為預算績效管理就是一種形式，沒有太多實質內容。有的單位認為在全面實施預算績效管理要求下，預算項目不分資金大小都實施全過程、全覆蓋的預算績效管理，并且每個環節都需上報相關資料，這個過程太過繁雜，存在工作不實不細情形。另一方面，單位的年度目標任務考核都是考核當年的任務完成情況，對于科研項目、生態建設項目等建設期在一年以上的跨年度項目，對項目的后續情況、項目整體實施情況關注較少，項目的整體績效情況未得到應有的關注。

2.績效管理基礎比較薄弱。績效管理工作既涉及財務又涉及業務，管理環節包括事前績效評估、績效目標申報、績效目標審核、績效監控、績效自評價、績效評價、績效評價結果反饋和評價結果應用等環節，每個環節都需要計劃財務部門和業務部門密切配合才能完成。績效管理工作專業性、綜合性都很強，但目前各單位大多沒有專門的績效管理機構，該項工作幾乎全部落到單位計劃財務部門。在部分單位內部，預算績效管理的職責關系還未完全理順，計劃財務部門日常工作量大、人員編制有限、人手嚴重不足，績效管理工作只能是勉強完成財政下達的任務，根本做不到精細化、規范化管理。有的部門委托第三方中介機構開展績效目標審核、績效自評及部門績效評價工作，但對第三方中介機構開展績效管理缺乏統一的管理辦法，無法保證第三方中介機構開展績效管理工作的質量。基層單位績效管理制度體系不健全，未結合自身實際制定本部門(單位)的績效管理制度，缺乏系統性、可操作性強的績效管理辦法，操作起來規范性較差，難以保證績效管理工作質量。

3.績效指標設立不規范。2013年，財政部出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》，為績效目標的設立、相應指標解釋和評價要點的設置提供了樣板。2019年以來，省級財政部門和相關主管部門共同制定分行業個性的績效指標體系，為項目的產出類、效果類、滿意度績效指標的規范設立提供了指導。但在實際工作中，設立個性績效指標時存在未按績效指標體系設立指標、定性指標多定量指標少、成本指標與數量指標嚴重不匹配，設立績效指標時避重就輕，只根據項目中一小部分資金的支出內容設置整個項目的績效指標，造成項目績效指標設立不規范，直接影響了后續績效運行監控、績效評價工作的有效性。

4.績效評價機制有待完善。現行的預算績效評價機制是績效自評與績效他評相結合的模式。在預算年度結束后，各預算部門根據財政部門要求開展項目績效自評價。自評價結束后，各部門可以自行抽取重點項目組織績效評價，同時財政部門抽取一定比例的項目委托第三方機構進行績效評價 。從評價獨立性上來說，財政抽取項目委托第三方進行績效評價獨立性最強，評價結果更為客觀。在實際工作中，財政每年抽取的績效評價項目比例較低，有的部門連續多年財政未抽取項目進行績效評價。由各部門組織開展的績效自評價和績效評價，大都由部門或單位內部的計劃財務管理機構牽頭組織實施。計劃財務管理機構既安排項目又進行績效評價，不同程度存在維護部門或單位一些實施績效不太好的項目，評價主體獨立性較差，績效評價結果的客觀性、公允性較低，不能客觀真實地反映出項目的實際績效情況。

5.績效人才隊伍建設需加強。在各部門、單位大多未設有專門績效管理工作機構的情況下，績效管理工作主要由計劃財務機構牽頭完成。計劃財務機構日常工作任務量大、人員繁忙，績效管理工作沒有專職人員，人員不穩定更換比較頻繁。績效管理是系統性、常態性工作，涉及財務部門和業務部門，綜合性較強，但現在績效管理環節中相關方績效管理知識比較缺乏，特別是基層單位績效管理人員相關專業知識缺乏，基層項目實施單位對績效管理的要求了解甚少，業務技能亟需加強。

二、加強財政項目績效管理的對策

1.領導重視，明確職責分工。全面實施預算績效管理是一項長期的系統工程，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，需要業務部門和財務部門緊密配合，各級項目單位整體聯動才能完成好。該項工作必須得到各級領導重視，成立預算績效管理工作領導組，明確職責分工，按照積極主動、重點突出、有序推進的方針開展績效管理工作，將績效理念和方法全面融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環系統，全面推動績效管理各項工作高效運行。

2.完善制度，夯實管理基礎。績效管理綜合性較強、管理鏈條長，需要一系列管理制度支撐才能有規可依、操作有序。各級部門建立健全績效管理制度，應將項目預算績效管理納入內部控制建設體系，編制績效管理流程圖，明確職責，夯實管理基礎。隨著中央全面實施預算績效管理的意見出臺，財政部門相關預算績效管理制度的修訂，各部門要健全涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果反饋及應用管理、績效信息公開等環節的管理流程。完善預算績效管理制度、制訂預算績效管理實施細則、建立專家咨詢機制、引入第三方機構參與預算績效管理、出臺第三方機構參與預算績效管理的管理辦法，從制度層面將預算績效管理責任層層分解和落實到相關責任單位和責任人，確保績效管理在預算編制、預算執行、績效評價、評價結果應用和問責等各個管理環節的有序高效開展。

3.規范管理，建立實施細則。預算績效管理是預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的閉環管理，內容涵蓋績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等環節。不同行業的項目各有特點，同一個項目涉及多個實施單位，分布在不同地區的情況很普遍，績效管理參與方涉及項目管理單位、項目實施單位、有關專家、社會中介機構、服務對象等。由于各方對績效管理的認知不同，績效管理工作基礎參差不齊，造成績效管理難度很大。因此建立涵蓋各環節的績效管理實施細則是績效管理規范化的高效手段。

績效管理實施細則應涵蓋事前、事中、事后整個績效管理鏈條，涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等5個環節的流程，并對每個環節進行模塊化規范管理。每個環節應細化工作流程、時間節點和操作細則，規定必備的資料清單及資料內容，使每個績效管理環節的執行方操作起來有章可循、標準統一、結果可比。

4.重視結果，科學評分設置。為充分體現“以結果為導向”的預算績效管理機制，在預算部門和財政部門組織的績效評價中，應科學設置績效評分體系中投入、過程、產出、效益、滿意度各類指標的分值權重，特別是應加大產出類指標所占的分值權重，充分突顯產出類指標下數量指標、質量指標、成本指標、時效指標對績效評價結果的重大影響，使績效評價結果更能體現預算資金使用的效率性和效益性。

5.齊抓共管，完善評價機制。績效評價結果是預算執行的經濟性、效率性、效果性的體現，績效評價主體的獨立性是績效評價結果客觀公允的前提。在現行績效評價機制下，績效自評價的質量不高、自評結果不客觀，部門組織的績效評價因評價主體的獨立性不強影響了績效評價結果的客觀性和真實性。在聘用第三方機構實施績效評價的機制不斷成熟的情況下，應由財政部門組織實施預算績效評價的項目范圍和比例，切實提高預算績效評價結果的真實性和公允性，并帶動整個績效評價工作質量和水平的提高。

6.嚴肅問責，確保實施成效。“花錢必問效，無效低效必問責”是預算績效管理的原則。在建立完善并實施績效報告機制、績效反饋機制、預算安排與績效評價結果有機結合的基礎上，建立績效問責機制，細化問責范圍和問責方式，使績效問責有規可依。如對績效評價結果為“差”的項目(績效評價結果為0-59分)應予取消，并對項目立項和項目實施情況進行專項調查，對在項目立項環節違規或項目執行中瀆職、失職而導致項目執行無效的，對績效監控、績效評價結果弄虛作假的，應追究相關責任人的責任；對績效評價結果為“中”的項目(績效評價結果為60-79分)，應對項目相關負責人進行約談，查找項目績效存在問題的原因，加大績效問題整改落實的監督力度，提高財政項目的執行效率和效果。

7.強化監督，加大績效公開。推動重大政策和項目績效目標、績效自評以及重點績效評價結果隨同預算、決算向社會公開。各預算部門和單位應當按照預、決算信息公開要求，將預算績效目標隨同部門預算向社會公開，將績效管理情況及績效自評和重點績效評價結果隨同部門決算向社會公開。通過績效公開加大社會各界的監督力度，提高預算績效信息的透明度，促使項目執行達到預定的目標和效果，不斷提高項目管理水平。

8.加大培訓，加強人才建設。積極參加財政部門和上級部門組織的績效管理培訓，大力開展本部門內部的預算績效管理培訓，舉辦預算績效管理專業知識培訓班、現場觀摩交流等方式，重視績效人才隊伍建設，建立本部門的預算績效管理專家庫，配備專職人員保持人員隊伍穩定，不斷提高績效管理工作人員的業務素質和工作水平。