結(jié)對(duì)幫扶工作方式的實(shí)踐與思考
——基于ZS 村的調(diào)查研究

□張 宇

（中共樅陽縣委黨校，安徽 銅陵 246700）

1 研究背景

結(jié)對(duì)幫扶是具有中國特色的基層工作方式。在脫貧工作中，不同層面、不同類型的結(jié)對(duì)幫扶工作形式得到大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間、廣范圍運(yùn)用，比如地區(qū)幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶以及單位和個(gè)人之間的結(jié)對(duì)幫扶等。

文章關(guān)注的結(jié)對(duì)幫扶主要是指基層行政人員、國有企事業(yè)單位工作人員與政策對(duì)象之間結(jié)成的一種相對(duì)固定的聯(lián)系制度，是人與人之間的具體幫扶行為。為了深入了解結(jié)對(duì)幫扶工作方式，特別是這種方式如何發(fā)揮作用以及影響其效能發(fā)揮的主要因素有哪些，文章從ZS 村脫貧工作的實(shí)踐出發(fā)，聚焦結(jié)對(duì)幫扶行為這種兼職型幫扶[1]，透過脫貧工作研究這種工作方式作用過程及影響因素。

2 個(gè)案介紹

ZS 村地處長(zhǎng)江中下游地區(qū)，是位于縣城周邊的貧困村。根據(jù)“單位包村、干部包戶”定點(diǎn)幫扶制度，開展脫貧工作以來，ZS 村所在縣共有市和縣的259 個(gè)單位、15 263 名結(jié)對(duì)幫扶干部（以下簡(jiǎn)稱幫扶干部）參與幫扶，選派368 名干部駐村幫扶。

市縣行政事業(yè)單位干部是結(jié)對(duì)幫扶隊(duì)伍的主體。根據(jù)單位所在幫扶村的不同情況，有的干部結(jié)對(duì)幫扶一戶，有的干部結(jié)對(duì)幫扶幾戶。干部因工作調(diào)動(dòng)或退休等原因發(fā)生變動(dòng)時(shí)，單位安排新的干部接替，保證貧困戶始終有結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任人。幫扶干部的組成并不是一成不變的。剛開始時(shí)，村干部也都是幫扶干部，經(jīng)2017 年、2018 年調(diào)整后，村干部基本從幫扶干部隊(duì)伍中退出，他們的結(jié)對(duì)貧困戶一般由定點(diǎn)幫扶單位的工作人員承接。

ZS 村共有貧困戶135 戶，有3 個(gè)定點(diǎn)幫扶單位，其中市級(jí)、縣級(jí)幫扶單位各1 個(gè)，縣所在國有企業(yè)單位1 個(gè)。絕大多數(shù)幫扶干部只結(jié)對(duì)幫扶1～2 戶貧困戶，同時(shí)每個(gè)定點(diǎn)幫扶單位需安排1 名工作人員作為駐村干部，因此ZS 村有3 人組成駐村工作隊(duì)。

ZS 村根據(jù)貧困戶分布將扶貧任務(wù)劃為幾個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)安排1 位村干部擔(dān)任片長(zhǎng)，由片長(zhǎng)負(fù)責(zé)這一片區(qū)所有貧困戶的扶貧工作。在村里另外設(shè)置專職扶貧干部1 名，專門負(fù)責(zé)全村扶貧工作。為了協(xié)調(diào)各主體及工作人員間的工作，村、鎮(zhèn)及定點(diǎn)幫扶單位組織共同組成了聯(lián)合黨委。因此，一個(gè)村內(nèi)的脫貧工作涉及結(jié)對(duì)幫扶工作機(jī)制、駐村幫扶工作機(jī)制、村內(nèi)片區(qū)與專職扶貧工作機(jī)制、聯(lián)合黨委工作機(jī)制等。2016 年下半年以來，政府陸續(xù)出臺(tái)了危房改造、醫(yī)療、教育等各項(xiàng)政策幫扶措施，對(duì)幫扶干部走訪工作提出了明確要求，加強(qiáng)了對(duì)幫扶干部日常走訪行為的監(jiān)管和考核。在行政力量推動(dòng)下，幫扶干部開始了制度化的下村走訪工作。

從實(shí)踐看，結(jié)對(duì)幫扶是以落實(shí)政策為目的、以聯(lián)系群眾為核心的基層行政方式，具有明顯的自上而下的特點(diǎn)，且這種工作方式的開展往往需要投入大量人力資源。在政策落實(shí)過程中，結(jié)對(duì)幫扶并不是單獨(dú)存在，而是嵌入在其他工作機(jī)制之中，與其他工作機(jī)制共同發(fā)揮作用。精準(zhǔn)考核幫扶行為對(duì)推動(dòng)制度化結(jié)對(duì)幫扶工作具有重要意義。

3 ZS 村的結(jié)對(duì)幫扶

3.1 幫扶干部的角色實(shí)踐

下村走訪是幫扶干部工作的基本形式，也是幫扶干部、貧困戶、村鎮(zhèn)及駐村干部互動(dòng)的基本過程。學(xué)習(xí)政策是幫扶干部開展幫扶工作的必然要求。縣級(jí)負(fù)責(zé)扶貧工作的主要部門先后印發(fā)了大量關(guān)于幫扶工作的材料，下發(fā)了《關(guān)于如何做好結(jié)對(duì)幫扶走訪工作的通知》等一系列類似的指導(dǎo)性文件。扶貧的具體政策非常多，扶貧政策是一個(gè)政策體系，且每年都有一定的變動(dòng)，因此非專門從事脫貧工作的人員想把扶貧政策搞明白不是一件容易事。

幫扶干部需要接受各種考核檢查。第三方評(píng)估、市際交叉考核以及其他各類市縣檢查都涉及對(duì)幫扶干部的考察。各類考察一般包括幫扶干部對(duì)幫扶對(duì)象家庭基本情況了解程度、幫扶對(duì)象對(duì)幫扶干部基本情況了解程度、具體幫扶工作開展情況、扶貧政策落實(shí)情況4 個(gè)方面。

考核指標(biāo)、檢查項(xiàng)目在某種程度上決定了幫扶干部的幫扶行為，各類考核檢查對(duì)幫扶干部的角色行為具有明顯的導(dǎo)向性。幫扶干部的角色實(shí)踐情況取決于工作形式是否確定、行為規(guī)定是否清晰、政策體系是否清楚、角色導(dǎo)向是否明確4 個(gè)方面。

3.2 幫扶干部與貧困戶、村鎮(zhèn)及駐村干部的互動(dòng)

3.2.1 幫扶干部的入戶走訪

幫扶干部走訪可以先進(jìn)村后入戶，也可以先入戶再進(jìn)村。進(jìn)村主要是通過貧困戶所在片區(qū)的片長(zhǎng)、扶貧專干或駐村干部，了解結(jié)對(duì)貧困戶家庭近期情況、各項(xiàng)政策落實(shí)情況以及村內(nèi)近期扶貧工作的重點(diǎn)等。入戶要獲取貧困戶家庭基本信息，包括家庭人口、工作學(xué)習(xí)、身體健康等情況，特別要掌握貧困戶致貧原因，宣傳促進(jìn)各項(xiàng)扶貧政策落實(shí)，進(jìn)一步了解貧困戶需求并尋求解決辦法，與貧困戶談心談話，加強(qiáng)對(duì)群眾的引導(dǎo)。貧困戶家庭基本信息的獲取往往通過兩三次走訪就足以達(dá)到，且這些信息在一段時(shí)間內(nèi)很難發(fā)生顯著變化。

全面開展扶貧工作時(shí)，積極宣傳政策，幫助貧困戶獲取政策支持，成為幫扶干部的重要工作內(nèi)容，即幫助貧困戶爭(zhēng)取享受政策利益最大化，保證應(yīng)享盡享。隨著各種扶貧政策落實(shí)以及貧困戶陸續(xù)脫貧，幫扶干部的走訪日漸形式化，而外出務(wù)工的貧困戶與幫扶干部之間的聯(lián)系更加松散，有的結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系甚至名存實(shí)亡。

2019 下半年，隨著脫貧任務(wù)逐漸完成、上級(jí)提高對(duì)脫貧工作中形式主義問題的重視程度以及落實(shí)基層干部減負(fù)要求，ZS 村所在縣對(duì)結(jié)對(duì)幫扶走訪次數(shù)開始逐漸放松要求，走訪臺(tái)賬在各項(xiàng)檢查中也變得不那么重要。

從走訪的進(jìn)程看，在政策實(shí)施早期，特別是政策落實(shí)集中期，走訪成效比較明顯；在政策尚未出臺(tái)或者已經(jīng)得到較好落實(shí)時(shí)，普遍的、頻繁的走訪成效比較低，產(chǎn)生了人力資源的浪費(fèi)，一些為了完成任務(wù)的走訪甚至?xí)斐韶?fù)面的社會(huì)影響。在實(shí)踐中，組織者比較強(qiáng)調(diào)結(jié)對(duì)幫扶工作方式的進(jìn)入機(jī)制，作出各種制度化規(guī)定，但忽略了退出機(jī)制的構(gòu)建。

3.2.2 幫扶干部與貧困戶的互動(dòng)

貧困戶作為幫扶對(duì)象，是幫扶關(guān)系的重要主體。幫扶對(duì)象需經(jīng)過一系列程序而被認(rèn)定。ZS 村貧困戶有許多是低保戶、五保戶，或由于家庭勞動(dòng)力較少、撫養(yǎng)或贍養(yǎng)人數(shù)較多導(dǎo)致貧困，或由于家庭中有殘疾、精神病患者、重大疾病或慢性病患者導(dǎo)致貧困。貧困戶在較大程度上依靠政策兜底脫貧，對(duì)政策的依賴度比較高，對(duì)政策的各項(xiàng)規(guī)定及帶來的收益如數(shù)家珍。有的幫扶對(duì)象對(duì)扶貧政策的掌握甚至超過幫扶干部，存在政策知識(shí)“倒掛”的情況。

貧困戶是社會(huì)的弱勢(shì)群體，在經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)資源、文化知識(shí)等方面處于劣勢(shì)，是需要扶助的對(duì)象，但在結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系中貧困戶并不“弱勢(shì)”。高度重視貧困戶對(duì)幫扶干部評(píng)價(jià)的考核機(jī)制，使貧困戶在面對(duì)干部時(shí)有了較強(qiáng)的底氣，反而幫扶干部在面對(duì)貧困戶時(shí)不能很好地堅(jiān)持立場(chǎng)，很難與貧困戶的某些不正確認(rèn)識(shí)作應(yīng)有的斗爭(zhēng)。幫扶干部擔(dān)心貧困戶的“差評(píng)”，出于自我保護(hù)心理，不想也不能得罪貧困戶。因此，在幫扶關(guān)系中，確定幫扶對(duì)象與幫扶干部之間的平等地位尤為重要。任何只強(qiáng)調(diào)一方的單向評(píng)價(jià)體系都會(huì)對(duì)雙方造成傷害，從而影響幫扶成效。

3.2.3 幫扶干部與村鎮(zhèn)及駐村干部的互動(dòng)

村鎮(zhèn)干部在扶貧工作中處于主導(dǎo)地位。貧困戶的確定、政策利益的分配與落實(shí)、臺(tái)賬的建立與完善均由村鎮(zhèn)干部牽頭完成，也就是說，扶貧政策的落實(shí)不用必須經(jīng)過幫扶干部。駐村干部協(xié)助村鎮(zhèn)干部做好各項(xiàng)扶貧工作，與村干部同在村里辦公，朝夕相處，聯(lián)合工作[2]，甚至主導(dǎo)了村級(jí)層面的精準(zhǔn)識(shí)別和扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)管理[3]。對(duì)于扶貧工作而言，村鎮(zhèn)及駐村干部是一個(gè)整體。

幫扶干部與村鎮(zhèn)及駐村干部同為政府脫貧攻堅(jiān)的重要力量，在許多問題上立場(chǎng)相同，但是他們的工作有許多不同之處。村鎮(zhèn)與駐村干部更多從整體上考慮脫貧工作，要保證政策利益的合理均衡分配，而幫扶干部更在乎與自己結(jié)對(duì)的一兩戶。雖然幫扶干部不用聽從村鎮(zhèn)及駐村干部的調(diào)遣，但幫扶干部要服從脫貧工作整體安排，根據(jù)不同時(shí)期村內(nèi)脫貧工作的需要，確定幫扶走訪的具體任務(wù)或走訪重點(diǎn)。

脫貧工作的需要主要由村鎮(zhèn)及駐村干部提出，因此幫扶干部既要根據(jù)貧困戶的訴求反映情況，為貧困戶爭(zhēng)取合理的利益，又必須與村鎮(zhèn)及駐村干部一起，考慮脫貧的整體情況，減少矛盾和糾紛，確保由村鎮(zhèn)及駐村干部主導(dǎo)的脫貧目標(biāo)順利達(dá)成。由此可見，幫扶干部與村鎮(zhèn)及駐村干部之間存在合作、監(jiān)督和互助的關(guān)系。在脫貧工作機(jī)制中，結(jié)對(duì)幫扶工作處于輔助或補(bǔ)充地位，很難完全獨(dú)立開展活動(dòng)。

3.3 結(jié)對(duì)幫扶成效

結(jié)對(duì)幫扶成效的實(shí)質(zhì)是結(jié)對(duì)幫扶工作方式的效能問題，即大規(guī)模、經(jīng)常性、長(zhǎng)時(shí)間的走訪投入與產(chǎn)出之間是否成正比。從貧困戶角度看，貧困戶的獲得感往往通過獲得物質(zhì)或解決困難來衡量，即貧困戶有沒有從結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系中得到實(shí)惠。貧困對(duì)一個(gè)家庭的影響是全面的，幫助解決貧困往往需要面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的綜合體。因此，貧困戶的獲得變成了經(jīng)濟(jì)的獲得和社會(huì)關(guān)系的獲得。結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系的存在，為貧困戶取得政策支持提供了幫助，為其解決問題提供了有效渠道。

對(duì)一個(gè)村的整體脫貧工作而言，幫扶干部的走訪對(duì)維護(hù)脫貧工作穩(wěn)定整體和諧等方面有重要意義。幫扶干部開展了大量的群眾工作，使群眾在短時(shí)間內(nèi)被迅速組織動(dòng)員起來。廣泛的結(jié)對(duì)幫扶使許多干部深入了解群眾和社會(huì)，得到了鍛煉。幫扶成效不能只從幫扶對(duì)象獲得的角度進(jìn)行衡量，需要從其他多個(gè)方面綜合考量。無論采用何種具體工作方式，確保政策更好、更快地落實(shí)，最大程度節(jié)省行政成本，是基層政府在落實(shí)政策時(shí)考慮的主要內(nèi)容。

4 討論

4.1 幫扶干部與貧困戶、村鎮(zhèn)及駐村干部之間的關(guān)系

2016 年大規(guī)模扶貧政策實(shí)施后，幫扶干部與貧困戶、村鎮(zhèn)及駐村干部之間的關(guān)系趨向制度化，可以說，沒有各項(xiàng)扶貧政策就沒有各主體間制度化的互動(dòng)。幫扶干部、貧困戶、村鎮(zhèn)及駐村干部都是圍繞落實(shí)扶貧政策進(jìn)行互動(dòng)。扶貧政策基本落實(shí)之后，制度化走訪面臨形式化的風(fēng)險(xiǎn)，因此賦予制度化走訪豐富的內(nèi)容十分重要，是機(jī)制有效運(yùn)行的基本保障。

村鎮(zhèn)及駐村干部主導(dǎo)扶貧政策的分配，貧困戶主導(dǎo)對(duì)干部行為的評(píng)價(jià)，幫扶干部則發(fā)揮協(xié)助、監(jiān)督、溝通的作用。因此，村鎮(zhèn)及駐村干部與貧困戶之間存在較強(qiáng)關(guān)系，而幫扶干部與貧困戶、村鎮(zhèn)及駐村干部之間的關(guān)系相對(duì)于村鎮(zhèn)及駐村干部與貧困戶之間的關(guān)系則顯得比較薄弱。

脫貧工作制度要求幫扶干部為貧困戶爭(zhēng)取最大利益，并且在保持脫貧工作整體和諧穩(wěn)定等方面與村鎮(zhèn)及駐村干部保持一致，使得幫扶干部在走訪中傾向于貧困戶、在涉及事關(guān)貧困戶脫貧等重大問題上傾向于村鎮(zhèn)及駐村干部。因此，幫扶干部不能偏聽任何一方，這樣才能對(duì)貧困戶與脫貧工作的真實(shí)情況作出準(zhǔn)確判斷。

4.2 考核設(shè)計(jì)與實(shí)際情況

4.2.1 考核“去沒去”

考核“去沒去”主要通過量化規(guī)定與痕跡管理達(dá)到。對(duì)幫扶干部走訪提出明確的次數(shù)規(guī)定和臺(tái)賬要求，導(dǎo)致幫扶干部每月下村走訪時(shí)，急于證明自己“去了”，甚至以為“去了”就是“幫了”。

4.2.2 對(duì)貧困戶家庭了解情況

對(duì)貧困戶家庭情況的了解不一定需要幫扶干部通過走訪實(shí)現(xiàn)，通過其他途徑同樣可以達(dá)到，比如通過村鎮(zhèn)及駐村干部獲取貧困戶臺(tái)賬資料。

4.2.3 貧困戶對(duì)幫扶干部滿意度

貧困戶對(duì)幫扶干部評(píng)價(jià)有效的機(jī)制中隱含3 個(gè)假設(shè)。第一，貧困戶會(huì)根據(jù)幫扶干部的行為給出合理評(píng)價(jià)，而不會(huì)根據(jù)個(gè)人的情緒或其他社會(huì)關(guān)系給出評(píng)價(jià)。第二，貧困戶只會(huì)根據(jù)幫扶行為給出合理評(píng)價(jià)，而不會(huì)依據(jù)幫扶干部的其他方面或其他脫貧工作主體行為給出評(píng)價(jià)。第三，貧困戶與幫扶干部就什么是幫扶有一致認(rèn)識(shí)。

顯然，實(shí)際情況并非如此。貧困戶評(píng)價(jià)考核存在的第一個(gè)問題是：讓貧困戶對(duì)幫扶干部作出滿意評(píng)價(jià)可以通過多種方式達(dá)到，并不一定依靠有效的幫扶。有些貧困戶對(duì)村鎮(zhèn)干部、駐村干部以及幫扶干部的區(qū)別不清楚，認(rèn)為都是政府派來的干部，這些主體有一榮俱榮、一損俱損的風(fēng)險(xiǎn)，存在彼此維護(hù)的情況。在實(shí)踐中，貧困戶最關(guān)心的是扶貧政策，如果扶貧政策完全落實(shí)，那么貧困戶無論對(duì)村鎮(zhèn)干部還是幫扶干部都容易給出滿意評(píng)價(jià)。貧困戶評(píng)價(jià)考核存在的第二個(gè)問題是：對(duì)于哪些行為屬于幫扶行為，不同人有不同的理解。給錢給物是幫扶，幫忙奔走是幫扶，談心聊天也是幫扶，但是一些貧困戶很難認(rèn)同那些不能立即帶來好處的幫扶行為。要把政策落實(shí)作為考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，兼顧幫扶對(duì)象的主觀感受，因此事實(shí)評(píng)價(jià)應(yīng)重于主觀評(píng)價(jià)。

4.3 政策分配與導(dǎo)向

基層脫貧工作的核心問題是如何實(shí)現(xiàn)政策利益的合理、有效分配。如果沒有處理好分配問題，政策不僅不能解決現(xiàn)有問題，而且可能引發(fā)新的矛盾。政策利益不總是充裕的，有時(shí)無法做到平均分配。把政策利益給哪些貧困戶、不給哪些貧困戶以及優(yōu)先給哪些貧困戶，是需要村鎮(zhèn)及駐村干部慎重考慮的問題。

為了得到更多、更好的政策支持，一些貧困戶不斷向幫扶干部“訴苦”，反復(fù)強(qiáng)調(diào)自身的困境和能力的不足，希望得到幫扶干部更多的同情，期望政府或干部承擔(dān)更多責(zé)任。一些貧困戶希望幫扶干部能夠糾正村里政策利益分配不公的行為，這種不公可能來自與他人的比較，也可能來自與政策規(guī)定的比較。

幫扶干部有時(shí)發(fā)揮了微調(diào)政策利益分配的作用，但是緊盯政策不放松，使政府或干部責(zé)任趨于無限化。貧困戶身份帶來許多政策利益，不僅是貧困戶，其他非貧困群眾特別是貧困邊緣群體，也希望獲取政策利益。一些人認(rèn)為貧困不是好事，但成為貧困戶不丟人。因此，政策利益輸送絕不能隨便找個(gè)理由，需仔細(xì)考量分配政策的依據(jù)，否則政策價(jià)值導(dǎo)向就會(huì)發(fā)生偏移，從而給幫扶工作帶來不利影響。

5 結(jié)束語

當(dāng)政策影響比較全面，受影響人數(shù)比較多且政策對(duì)象相對(duì)弱勢(shì)時(shí)，結(jié)對(duì)幫扶工作形式極可能被運(yùn)用。結(jié)對(duì)幫扶工作形式的有效開展，需要強(qiáng)有力的行政推動(dòng)、有效的考核監(jiān)督和高質(zhì)量的政策供給，而且這種工作形式的開展往往需要組織者投入較多人力資源以及其他資源。結(jié)對(duì)幫扶作為一種重要的工作形式，往往被嵌入在一個(gè)更大的制度安排之中，較少被單獨(dú)運(yùn)用。如何利用結(jié)對(duì)幫扶工作組織形式的特點(diǎn)，使其在政策落實(shí)過程中發(fā)揮最大效能，考驗(yàn)著基層政府的智慧。