鄉村振興戰略背景下國土空間規劃現狀及對策

□謝宇鵬，郭立明，白宇恒，王新鋼

（河北北方學院經濟管理學院，河北 張家口 075000）

2017 年10 月18 日，黨的十九大報告第一次提出鄉村振興戰略。2017 年12 月，中央農村工作會議和全國農業工作會議討論并研究了實施鄉村振興戰略的具體內容，總結近年鄉村建設的主要工作，全方位解析“三農”工作面臨的問題和任務[1]。

國土空間規劃既是鄉村振興戰略的重要組成部分，也是推動社會經濟發展以及維系社會穩定進步的重要措施。現階段，國土空間規劃主要從全國、省、市、縣、鄉鎮5 個層面進行設計。合理保護空間資源和有效利用空間資源是國土空間規劃體系的主要內容。應通過國土空間規劃的制定、實行、管理和監督，進一步探索“多規融合”模式[2]。

1 國土空間規劃背景

1.1 區域經濟成為中國穩增長的唯一亮點

目前，中國區域經濟發展成為中國穩增長的唯一亮點。中國區域經濟協調發展取得巨大成就，一枝獨秀。有些學者甚至把中國區域經濟發展概括為“中國模式”或者“中國模式的核心”。中國區域經濟發展也存在突出問題，就是發展不平衡不全面。從不平衡的角度來說，主要是東中西差距較大，北中南也出現了區域差距擴大的現象。從不全面的角度來說，中國現在的發展還是經濟單向突進，生態環境、社會發展相對顯得滯后。未來的發展中，需要靠全面協調和新一輪國土空間規劃加以解決這些問題。中國既要保持區域經濟穩增長的作用，同時要解決區域協調發展所面臨的突出問題。

1.2 國土空間開發程度還有巨大發展空間

總的來看，和發達國家相比，中國目前國土空間開發程度比較低，有巨大的發展空間。從建設用地占國土面積的比例來看，美國的這一比例是8%，也就是說美國國土有8%的面積是建設用地，開發強度比較高；日本的這一比例是28%，當然日本是因為國家面積相對較小，人口也比較密集，因此國土建設用地開發密度比較高。2008 年，中國國土開發強度達到3.4%，和發達國家相比還有很大的距離。當然，這也體現了中國的工業化和城鎮化還處于發展中國家的水平，和發達國家相比還有很大的距離。因此，未來中國國土空間開發的空間非常大。

1.3 國土空間規劃是區域高質量一體化協調發展的基本內容和保障

新時代，中國區域高質量一體化協調發展新思路已經形成，國土空間規劃是其基本內容和保障。目前新的發展戰略已經形成，迫切需要國土空間規劃加以保障。實際上，國土空間規劃也是區域經濟高質量一體化協調發展的重要內容和基礎。好的國土空間規劃可以對保障區域經濟協調發展起到一定的支持作用。在這一背景下，國土空間規劃的重要性日益突出。

2 國土空間規劃的目標及任務

2.1 目標體系

2.2 具體任務

2.2.1 從供給側看，需要構建城鄉區域分工協作新體系

新體系的基本思路是在明確“點線面”和縣域基本區域單元的基礎上，以城鄉分工協作為起點，以都市縣和現代農業縣分工協作為主線，以都市圈和城市群為依托，按照城鄉區域分工與協作的基本原則，構建多層次城鄉區域分工協作新體系。具體來看，區域分工協作新體系由4 個層次構成。

2.2.2 從需求側看，要構建空間市場一體化新框架

區域經濟一體化是由內在動力決定的。區域一體化是市場機制的內在要求，也是區域經濟規模擴大的要求。企業發展的內在動力要靠政府提供相關條件，即硬件條件和軟件條件。區域一體化內在動力很強，但仍需要外在動力，需要政府給予援手，才能真正構成區域互聯互通的體系。區域一體化、空間一體化的完善程度和發展水平，直接決定了各地區企業規模、經濟規模、發展速度和發展程度。

2.2.3 從市場失靈看，要促進區域協調和可持續發展

從區域經濟角度分析，區域經濟失靈包括兩個方面的內容。一是區域差距擴大，涉及協調發展問題。二是經濟發展和生態環境之間的關系發生了沖突矛盾，涉及可持續發展問題。這兩個方面都要靠區域經濟來協調。

就差距而言，中國區域差距最大的問題是區域相對差距在縮小、絕對差距在擴大。中國要繼續保持區域之間相對差距的縮小，用更大力度和更有力的政策解決絕對差距擴大的問題。

債券是一種有價證券，是社會各類經濟主體為籌措資金而向債券投資者出具的，并且承諾按一定利率定期支付利息和到期償還本金的債券債務憑證。債券可以分為利率債、信用債、可轉債(愛基,凈值,資訊)等；

2.2.4 從運行機制看，要構建市場經濟條件下區域經濟分工協作體系

一是明確市場主體。建立以企業為主體（政府有效引導）的區域經濟運行市場機制，從“行政性放權”轉向“市場性放權”。二是構建國土空間市場化配置新體系?？梢园凑账袡嗪褪褂脵喾珠_的原則，對土地進行分工。三是加強政府對土地管理、土地用途管制的職能。從根本上解決區域經濟運行的體制性問題[3]。

3 鄉村振興戰略下國土空間規劃的意義

3.1 滿足“穩增長、促協調”的要求

中國的宏觀經濟形勢還處于新常態，增長的下行壓力比較大，產業本身缺乏新的亮點，而區域經濟形勢相對來說比較好，形成了一個亮點。如何保持好的勢頭是國土空間規劃需要考慮的一個問題。中國在發展過程中遇到的不平衡不協調的問題，需要通過國土空間規劃加以解決。因此，做好國土空間規劃能夠有效滿足穩增長、促協調的要求。

3.2 滿足國家發展重大戰略的要求

具體來說，要以新發展理念為指導，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的要求，按照高質量發展和建設現代化經濟體系的總體思路，實施區域高質量一體化協調發展，構建未來中國新的區域空間體系，形成新一輪國土空間規劃的基本框架。

3.3 滿足國土空間“多規合一、一張圖紙、城鄉融合”的要求

未來的國土空間規劃一定要按照生態文明理念的要求，突出重點，做好頂層設計，確保每一塊國土空間都得到因地制宜的有效利用和保護。這輪國土空間規劃最大的特點就是“三規合一”，包括主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉建設規劃。其中，土地利用規劃要海陸統籌。

與“三規合一”密切相關的還有綜合交通規劃，如果將其納入就變成“四規合一”。土地規劃是解決面上的規劃。城鄉規劃是解決點狀的規劃，也就是建設用地的規劃。點與點之間相互連接起來的線的規劃，就要靠綜合交通規劃。以主體功能區規劃為重點，輔助以土地利用規劃（海陸統籌）、城鄉建設規劃和未來綜合交通規劃的“點線面”的輔助性規劃，構成了新一輪國土空間規劃的體系[4]。

4 現階段國土空間規劃面臨的問題

4.1 地域特色不明顯

有些規劃設計人員沒有充分了解當地資源特點，在制定國土空間規劃時容易導致制定的規劃內容不貼切當地的實際情況。大多數的鄉村自然生態環境不好，鄉村基礎設施建設水平低，空間規劃實施有很大難度，實施基礎較弱，保障能力不強。國土空間規劃未能滿足鄉村建設的多方面需求。

4.2 村民活躍度不高，規劃觀念滯后

村民是鄉村空間規劃的重要受眾。國土空間規劃與村民的生產生活密切相關。鄉村空間規劃工作的專業性較強，村民可能因文化程度等原因，不能深入了解規劃的理念，對國土空間規劃工作的參與度和活躍度較低?？臻g規劃實施過程中缺少村民的積極參與。村民利益的沖突與空間規劃制度的不協調會影響規劃方案的執行，從而不能發揮空間規劃的作用。

4.3 編寫和制定缺乏標準

在國土空間規劃編寫與制定的過程中，各級部門未能從規劃區域的實際情況出發，實施過程缺乏標準性和系統性，且國土空間規劃的內容和形式各異，導致人力、物力的多重浪費。在規劃的實施中存在矛盾與障礙，使得空間規劃的執行效率變低。

4.4 法律法規不完善，實施機制不健全

相關法律法規不完善，規劃編制機制處于探索階段，不能準確地為各項工作提供準確參照和法律支持，主要表現為法律條例內容不明確、相關條例沖突、法律法規滯后、沒有法律主干體系等。一些地方政府空間規劃觀念相對落后，沒有建立統一化、標準化、健全的法律體系，缺乏配套決策及制約制度。同時，各級政府由于空間規劃范圍和執行力度不斷滲入，導致審批范圍不斷擴大，影響執行力度和執行效率，違背國土空間規劃的革新理念，不能適應國民經濟與社會發展的實際需要。

4.5 協調性較弱

在國土空間規劃編制和執行中，各部門普遍存在職能模糊、不明確職能范圍的問題，具體表現為各部門之間協調性不足、關聯性低、側重點各異。5 級國土空間規劃之間缺乏靈活性，出現重復規劃，規劃盲區等問題。

5 國外國土空間規劃經驗借鑒

國外的國土空間規劃體系比中國成熟且規劃體系較為完整，各國國土空間規劃具有各自的特點。

美國的空間規劃體系主要由地方自治主導，偏重于技術性、社會性、文化性，空間規劃遵循精細化、新城市化、可持續化等思想，但各階級分層過于獨立，不太符合中國基本條件。

荷蘭的國土空間規劃體系由國家、省、市3 個層級組成，運行體系與3 級行政制度一致。國家規劃的重點為遠景規劃，是以上下分權指導為主的平行體系，雖有一些規劃編制細則可以學習，但因各階級分層相對獨立，不貼合中國的實際情況。

德國國土空間規劃體系由國家、州、區域和地方4 個層級組成，各層都具有法律效力，屬于垂直型規劃體系，自上而下各司其職。國家層面明確發展目標與方案，州與區域層面實行本地的計劃方案，地方落實上層定制的規劃方案，編制細則改善橫向規劃、內容重復等情況。

國外國土空間規劃體系有許多值得學習的地方。中國地域廣闊，但人均資源短缺，可借鑒國外的結構基金，設立中國的國家結構基金，幫助不同區域協調發展，改善中國重指標策略的情況，增加空間規劃可操作性，避免制定難以實施的執行方案，保證空間規劃的總體性和戰略地位。

中國正處于工業化、城鎮化、信息化和現代化的發展階段，合理利用資源和保護生態環境是國土空間規劃的重要手段。應遵守生態環境保護和規劃相結合的思想，從區域特點出發來制定空間規劃，協調和平衡空間結構關系，樹立保護生態環境意識，促進人與自然和諧發展、經濟可持續發展。

6 建議及對策

一是依據規劃區域的實際情況編制空間發展規劃。政府應掌握國土空間規劃區域的實施情況，分析可能出現的困難及其原因，建立反饋機制，完善各層級法律法規，使得上下層間法律法規體系相輔相成。

二是健全國土空間規劃體系。在鄉村振興背景下，結合實際國情，完善國土空間規劃結構框架，明確各部門職責，確保各層級之間密切溝通、相互合作。明確國土空間規劃發展路線和執行方案，統一國土空間規劃戰略目標及發展路線，構建較為完善健全的國土空間規劃體系。

三是改革國土空間規劃行政體系?？稍趪量臻g規劃體系中引入聽證會等機制，對國土空間規劃編制及執行過程中進行監督，向社會各界分析并采納意見，提高公眾參與度。從統籌管理角度出發，突出空間規劃的橫縱向層次性，明確領導部門的主體地位，規范各層級部門工作，傳遞國土空間規劃理論思維。

四是國土空間規劃設計觀念要符合科學發展觀。在國土空間規劃執行過程中，各部門及其工作人員要具有科學規劃的理念，借鑒西方國家空間規劃實施經驗，提高環境保護意識，保護生態環境，支持公益事業，從源頭上遏制生態環境惡化趨勢。

7 結束語

國土空間規劃要以鄉村振興戰略為指導，建立城鄉統籌和以人為本的空間規劃體系，早日實現城鄉經濟一體化。國土空間規劃在某種程度上決定了鄉村建設的好壞，反過來，鄉村建設的完整性也間接影響著鄉村空間規劃的實施。制定國土空間規劃可以為鄉村產業結構升級奠定基礎，鞏固農業基礎地位，提高國土利用率?？茖W合理的國土空間規劃和布局，可以增加村民的安全感、獲得感和幸福感，提高村民的生活質量，促進城鄉交流溝通，縮小城鄉差距，為建設美麗中國提供更好的發展思路，讓中國鄉村更有活力、高速發展。