“十三五”時期我國國土利用形勢分析

李樹枝，張麗君，祝培甜，郭瑞雪，李 蕾，陳霈弦，張 迪，戈晚晴，陳相利

（自然資源部信息中心，北京 100812）

“十三五”時期，我國國土資源開發利用格局發生了重大變化。據2021年第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）主要數據公報[1]，2009年第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）以來的10年間，我國耕地數量明顯減少，建設用地增長較快，生態功能較強的林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等顯著增加，生態建設取得了積極成效；另外，建設用地粗放利用和低效閑置，土地利用結構和布局不盡合理等問題依然存在。未來實現經濟高質量發展，應立足現有國土空間格局，優化國土資源配置，全面提升國土空間品質和效率，滿足經濟高質量發展和人民對美好生活的需要。

1 國土利用現狀

我國陸域國土面積居世界第四位，僅次于俄羅斯、加拿大和美國[2]。我國國土利用中，耕地、園地、林地、草地、濕地、建設用地和其他土地分別占13.49%、2.13%、29.97%、27.90%、2.48%、8.56%和15.47%（圖1）。人多地少是我國的基本國情，我國存在大量不可利用土地，可利用的土地集中分布在東部地區，加劇了人地關系緊張格局。

十幾年來，伴隨工業化和城鎮化的快速發展，我國城鄉建設用地規模持續擴大，生產空間和生活空間進一步拓展，人居環境明顯改善。2009—2019年，全國建設用地面積從3233×104hm2增至超過4090×104hm2，累計增長26.5%，遠高于5.7%的人口增速，占國土面積的比重從3.4%提高到4.3%。2019年人均建設用地290 m2[1，3]，較2009年增加48 m2，其中，城市人均建設用地、住宅用地和公園綠地分別達到114 m2、35 m2和14 m2，分別增加11 m2、4 m2和3 m2。

建設用地持續擴張，土地開發利用強度加大，嚴重擠占了農業空間和生態空間。土地利用呈現以下特點：城市用地持續擴張，耕地數量尤其是優質耕地，數量持續減少，耕地質量顯著退化，對糧食安全、生態安全和經濟社會可持續發展造成不利影響。“三調”數據顯示，2019年全國耕地面積1.28×108hm2，較2009年“二調”耕地面積減少5.56%；生態功能較強的林地、草地、濕地、河流、湖泊等地類增加0.17×108hm2。

與其他國家相比，我國耕地面積居世界第三位，僅次于印度和美國[4]，占世界耕地總面積的9.1%，但人均耕地0.09 hm2，僅為世界平均水平的48.6%。我國糧食產量世界第一位，占世界糧食總產量的24.4%。森林面積居世界第五位，占全球森林面積的5.4%；人均森林面積僅為世界平均水平的1/3，人均森林蓄積量僅約為世界水平的1/6；森林覆蓋率23.04%，低于世界30.8%的平均水平。濕地保護率達到52%，人均濕地面積約為世界平均水平的20%。自然保護地面積占陸域國土面積的比重為18%，略高于世界平均水平（15%），但是低于歐美和日本等發達國家和地區。

2019年，我國國土開發強度為4.3%，低于美國、德國、日本等國家；人均建設用地面積達到290 m2，高于韓國、日本等周邊國家，遠低于歐美發達國家和地區；人均城鎮住宅用地面積（40 m2）和住宅用地占城鎮用地的比例（26.5%）也遠低于歐美發達國家和地區。近年來，我國地均GDP（單位國土面積GDP產出）增速較快，居世界之首，但絕對量較低，僅相當于英國、德國的1/7，美國的2/3，韓國的1/10，日本的1/9，土地產出效率仍有較大提升空間。

2 國土利用與保護取得顯著成效

2.1 嚴格耕地保護，耕地數量下降勢頭有所緩解，耕地質量總體保持穩定

“十三五”期間，我國強化落實最嚴格的耕地保護制度，改進和完善耕地占補平衡制度，使得耕地數量減少及耕地質量下降的速度減緩。2019年耕地面積1.28×108hm2，較2009凈減少0.08×108hm2，其中內蒙古、新疆、黑龍江、吉林和遼寧5個省份耕地面積凈增加；加強土地整治，加快推進高標準農田建設，耕地質量總體保持穩定。據2019年全國耕地質量等別更新評價主要數據成果，截至2018年，全國耕地平均質量等別為9.96等，與2014年持平；2019優質耕地（水田和水澆地）0.64×108hm2，較2009年凈增242.95×104hm2，占耕地總面積的49.7%；截至2020年年底，完成8億畝高標準農田建設任務，建成的高標準農田畝均糧食產能提升10%～20%，為保障國家糧食安全和農產品有效供給奠定了基礎。

2.2 加強生態系統保護與修復，林地草地等生態保護用地顯著增加，碳匯能力明顯提升

近年來，我國加大生態系統保護和修復力度，先后出臺了天然林保護修復、草原保護修復、濱海濕地保護、濕地保護修復和鼓勵支持社會資本參與生態保護修復等一系列制度性文件，持續推進國土綠化行動，生態用地保護成效顯著。“三調”結果顯示，2009—2019年，我國生態保護用地（包括林地、草地、濕地、河流水面、湖泊等）凈增加1733.0×104hm2。2019年生態保護用地（主要包括林地、草地、濕地、陸域水域、城市綠地等）面積為67098×104hm2，其中林地、草地分別占42.3%和39.4%，森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度分別提高到23.04%和56.1%，濕地保護率為52%；森林蓄積量175.6×108m3，森林植被碳儲量91.86×108t，較第八次全國森林資源清查結果增加7.59×108t，森林蓄積量和碳匯能力顯著提升。

2.3 保障經濟社會發展用地需求，建設用地供應結構和布局進一步調整優化

十幾年來，我國建設用地供應充足，保障了經濟社會發展。“十二五”期間年均供地量65×104hm2，是“十一五”的近2倍，2013年為75×104hm2[5]，為歷史最高值。“十三五”時期以來，我國經濟增速放緩，發展方式發生轉變，國有建設用地供應面積仍保持較高水平，年均供應量達60×104hm2[6]。2020年，受新冠肺炎疫情影響，我國經濟增速大幅下降，建設用地供應仍增長5.5%，全年供應65.8×104hm2（圖2）。從用地類型來看，2020年供應量增長最快的是工礦倉儲用地，為13.6%，其次，房地產用地供應增長9.3%，基礎設施用地供應增長0.3%，三者占比分別為25.4%、23.6%和51.0%（圖3）。

“十三五”以來，建設用地供應以推進供給側結構性改革為主線，積極支持和發展實體經濟，全力保障新產業和新業態用地需求，以及重大民生工程和重大基礎設施建設用地需求，加強房地產用地調控力度，促進了經濟穩步增長和區域協調發展。

一是城市工業用地擴張速度減緩。“十三五”期間，城市工業用地面積年均增長速度為1.9%，低于“十二五”（3.5%）和“十一五”（6.2%）[7]。2020年，為積極應對新冠肺炎疫情，支持實體經濟發展，工礦倉儲用地供應量較上年增長13.4%，其中制造業供地面積繼續保持小幅增長，以煤炭開采和洗選業為首的采礦業供地面積連續兩年大幅增長。

二是房地產用地規模持續擴大。2009—2019年，房地產用地面積累計增長71.9%，占城鎮用地的比例由31.4%提高到37.9%。城鎮居住條件明顯改善，人均住宅用地面積由2010年的31 m2增至35 m2。2020年，房地產調控因城施策，土地供應量緩慢提升，占土地供應總量的23.6%，較2019年提升0.8個百分點。房地產用地供應滿足城市人口增長和經濟發展需要，一線、二線和三線城市增長幅度分別為15.0%、13.8%和6.5%。住宅用地供應優先滿足普通商品房和保障住房需求，嚴格控制高檔住房用地供應，三種類別住房供地量占比為81.1：18.5：0.4。

三是交通等基礎設施用地供應保持較高水平。“十三五”期間，基礎設施年均供地34.3×104hm2，較“十二五”時期增長11.7%，占建設用地比重大幅提升，由2010年的28.8%提高到2017年高峰時的60.5%。此后，雖然連續三年下降，2020年占比仍達51.0%。具體來看，交通運輸項目用地供應量進一步增長，占供地總量的28.5%，仍居各類建設用地供應量首位；公共管理與公共服務用地供應量連續4年超過住宅用地供應量，2020年占比達到17.4%，僅次于交通運輸用地和工礦倉儲用地，與住宅用地持平；城市公園綠地面積繼續增加，2020年增長5.0%，人均公園綠地面積由2010年的11.2 m2增至14.8 m2。

四是東、中部地區建設用地供應量占比有所提升。“十五”以來，隨著產業轉移和基礎設施補短板力度的加強，中部和西部地區建設用地供應量逐步增加，占供地總量的比例持續提升，東部則明顯下降（圖4）。“十三五”期間，東部地區產業顯著回流，作為承接地的中部地區水利，以及交通運輸等基礎設施建設力度逐步加大，帶動了東部和中部地區供地量占比顯著提升，而西部和東北地區供地量占比則有所下降。“十三五”時期，東、中、西和東北地區四大區域供地量占比分別為33.4%、26.8%、34.1%和5.7%，與“十二五”相比，東部和中部地區分別提高2.2個和2.8個百分點，西部和東北地區分別下降1.2個和2.8個百分點。

2.4 加大存量用地盤活和土地市場化配置，土地利用效率顯著提升

“十三五”以來，加大存量用地盤活，存量建設用地供應占比顯著提升。2016—2020年，存量用地供應占比由18.5%提高到23.1%。2018—2020年，共消化2018年以前批準的批而未供土地69.4×104hm2，處置閑置土地19.3×104hm2。

推進土地市場化配置，土地出讓收入持續提高。“十三五”期間，全國國有建設用地累計供應306×104hm2，其中，以出讓方式供應129.1×104hm2，國有土地使用權出讓金累計達到31萬億元，年均增長20.9%（圖5），占地方一般公共預算（本級）收入的比重由39%大幅提高到93.6%[8]。一方面土地出讓收入有力支撐了地方經濟發展，另一方面土地財政依賴程度進一步加劇。

推進節約集約用地，建設用地地均投入和地均產出效益持續提升。2015—2019年，我國建設用地地均固定資產投資由113.3萬元/ hm2提高到125.6萬元/ hm2，增長了10.9%；同期，建設用地地均GDP由192.3萬元/hm2提高到241.2萬元/ hm2，增長了25.4%；建設用地地均國家稅收由34.9萬元/hm2提高到38.6萬元/ hm2，增長了10.6%。從單位GDP建設用地使用面積看，“十三五”期間，累計下降20.2%。

3 面臨的問題與挑戰

3.1 耕地保護面臨生態退耕、違法違規建設占用，以及非農化和非糧化等問題的嚴峻挑戰

過去10年，耕地主要流向園地、林地、草地等，程序性、實質性違法建設占用耕地問題仍時有發生，2020年，土地例行督察發現各地存在違法違規建設占用破壞涉及耕地4.7×104hm2；一些地方占用耕地和違背自然規律植樹造林，存在生態建設盲目性和生態布局不合理等問題，耕地保護依然面臨多重壓力；耕地資源緊缺，我國大部分省份的耕地后備資源不足，補充耕地和糧食產量重心向北方等生態較為脆弱區移動，對北方生態脆弱區和糧食長距離運輸產生較大壓力，影響糧食安全和生態安全。

3.2 城鎮建設用地供需不匹配，用地結構不合理，村莊用地快速增長，人減地增情況突出

2009—2019年，我國城鎮用地快速擴張，從726×104hm2擴大到1035×104hm2，累計增長42.8%（年均增長3.6%）。其中，城市年均增長4.0%，建制鎮年均增長3.3%，快于城鎮人口年均3.2%的增速；特別是顯著衰退型城市，城鎮用地與經濟發展協調性差，土地供應與人口、經濟增長不匹配等問題比較突出。城鎮用地結構和布局不合理，工業用地占比仍較高，尤其是在顯著衰退類和緩慢增長類地區，工業用地占比高達25%～27%，公共管理和公共服務用地、城市綠地等占比總體偏低，且空間布局不盡合理。2009—2019年，村莊用地累計增長18.7%，農村人口減少23.7%，人均村莊用地417 m2，增長了56%，人減地增的情況加劇。

3.3 交通等基礎設施建設仍存在短板，交通運輸用地供給與運輸結構和空間發展不匹配，用地擴張與資源環境約束矛盾凸顯

近十年來，我國交通基礎設施建設取得了巨大成就。但與發達國家相比，我國人均基礎設施網絡規模仍存在差距，每萬人擁有的線路里程是美國的15%。我國西部，特別是西北地區交通網絡覆蓋不足，“老少邊”等欠發達后發展地區交通基礎設施存在短板，大部分城市群、都市圈發展處于初級階段，未來交通基礎設施建設用地需求依然強勁。交通運輸用地供給與需求尚缺乏精準對接，土地供應未及時反映交通運輸方式和結構變化，近十年來我國公路用地增長72.7%，公路用地占交通運輸用地比例高達84.2%，而近年來公路客貨運量增速放緩，鐵路、民航貨運量增速加快，道路客貨運輸產能依然過剩，區域間、城鄉間、不同運輸方式間土地供需不匹配問題依然突出。“十四五”時期，我國加快交通強國建設，面臨耕地保護和資源環境生態緊約束，客觀上要求交通基礎設施建設從“規模擴張”轉向“提質增效”和綠色低碳高質量發展。

3.4 工業用地存在新一輪閑置與低效利用風險

為積極應對新冠肺炎疫情，落實中央“六穩”“六保”工作要求，自然資源部門積極保障產業用地需求，土地供應量繼續保持增長態勢。在經濟下行壓力下，地方難免以穩增長為第一要旨，加快項目落地投產，“舊動能”用地有進一步擴張的趨勢。目前工礦倉儲用地供應仍以新增為主，利用存量用地不足1/4。村莊工業用地面積占工業用地總量比重較大，利用效率較低。多數村級工業園入駐企業規模小、布局散亂、產出較低、污染問題突出。近年來工業經濟增速持續放緩，企業利潤下滑，破產倒閉企業增加，因此，必須防范新一輪工業用地閑置與低效利用的風險。

3.5 房地產用地供給不足與過剩并存

“十三五”以來，中央堅持“房住不炒”的總基調，房地產調控政策保持連續與穩定，房地產市場雖然有波動但總體平穩。然而,房地產用地供應與人口流動和產業聚集的區域不匹配問題依然存在。對全國49個大中城市的分析表明：①2015—2020年，一線、二線、三線城市城鎮人口增量分別占全國城鎮新增人口的8.7%、26.1%和1.7%，同期住宅用地供應量分別占全國住宅用地供應總量的1.8%、19.4%和9.2%，一線、熱點二線城市房地產用地總體供不應求，三線城市供大于求，存在庫存壓力。②保障性住房用地供應仍不足，其僅占住宅用地的18.6%；其中公共租賃住房和租賃型商品住房僅占住宅用地供應量的2.2%。③2020年商服用地延續2018年的上漲趨勢，增長9.8%；其中，一線城市在上年下降基礎上大幅增長48.0%，二線、三線城市延續上年增長趨勢，分別增長13.2%和14.2%，應警惕部分二線和三線城市受經濟下行和新冠肺炎疫情影響，商服用地供應增加帶來供給過剩和消化壓力較大等風險和問題。

3.6 公共管理與公共服務用地總體不足

“十三五”以來，我國公共管理與公共服務用地供應保持較高規模，但總體供給仍不足。由于歷史欠賬，再加上土地供應未能緊跟人口增長和城鎮建設用地供應速度，用地與人口和經濟發展不協調。2019年全國城鎮公共管理與公共服務用地占比平均約為15%，北京、上海等超大城市的公共管理與公共服務用地占比約為20%，遠低于國外大都市，比如美國紐約（開敞空間與娛樂用地、公共設施用地占比33%）等。公共管理與公共服務用地結構不盡合理，多數省份公園與綠地逐年增長，但總體仍偏少，2019年，全國公園與綠地占城市用地的4.9%，北京、上海的公園與綠地分別占城市用地的7.5%和6.5%，遠低于紐約、巴黎、東京、首爾等國際大都市（均在20%以上）；文體娛樂用地需求增長，但人均圖書館、博物館、體育館等的用地量仍較低。

3.7 土地利用邊際效益遞減，土地閑置和低效利用問題依然突出

近年來，隨著經濟增速放緩，土地利用的邊際效益明顯遞減。2010—2019年，建設用地地均固定資產投資年均增速由“十二五”的11.3%下降到“十三五”（僅統計2016—2019年數據）的2.6%；同期，建設用地地均GDP年均增速由9.0%下降到5.8%。在我國經濟從高速發展轉向高質量發展的新形勢下，依靠土地要素的大規模投入來拉動經濟的增長方式將不可持續。2018年以來，從土地供給側發力，國家大力推進和完善建設用地“增存掛鉤”機制，倒逼存量用地盤活取得了顯著成效。但由于歷史積累，土地批而未供和低效閑置問題依然突出。據統計，截至2020年年底，全國共有批而未供土地98.6×104hm2，相當于2016—2019年年均供地（60.5×104hm2）的1.6倍；剩余閑置土地面積20.0×104hm2，相當于建設用地的0.5%，存量土地盤活仍有巨大潛力。

3.8 土地財政依賴程度繼續攀高

對國有土地使用權出讓收入與地方一般公共預算收入比值的分析表明，地方政府對土地財政的依賴程度進一步增高。近十年以來，兩者的比值基本都在0.4以上，“十三五”以來，國有土地使用權出讓收入持續升高，2020年達到8.4萬億元的歷史新紀錄，較2015年增長189%，與地方一般預算收入的比值也由2015年的0.39，快速提高到2020年的0.84。不少城市，如杭州、南京、武漢、廣州、西安、貴陽、南寧、昆明、長春、濟南等，土地出讓收入超過或與地方一般公共預算收入持平，說明土地收入依然是地方財政的主要來源。2021年以來，我國經濟下行壓力加大，地方政府對土地財政依賴程度仍較高，部分城市房地產政策有所放松，但隨著建設用地供應方式的轉變，存量挖潛逐步成為主要的供應方式而替代增量擴張，地方政府高度依賴土地出讓收入的做法已難以為繼。

4 對策建議

4.1 嚴守耕地保護紅線，保障糧食生產和重要農產品供給能力

切實落實最嚴格的耕地保護制度和政策，繼續強化耕地數量、質量、生態三位一體保護。①強化耕地用途管制制度。遏制耕地“非農化”、管控“非糧化”，優先保護集中連片耕地，對永久基本農田實行特殊保護。②提升耕地保護規劃戰略層級。綜合考慮耕地資源現狀及糧食主產區分布，確定口糧核心級、糧食優先級、農產品保護級及可恢復保障級，制定差異化耕地保護政策。③推進全域綜合整治。土地整治向生態化、系統化、工程化的綜合整治轉變，確保整治區域內耕地質量有提升。④嚴格規范完善耕地占補平衡。協同城市開發、生態保護與耕地資源保護三者可持續發展，合理安排建設用地需求，避免在生態脆弱地區補充耕地，造成耕地生態安全風險的發生。⑤建立現代化農業科技體系。推動“藏糧于技”落實落地，提高糧食生產效率，并密切關注國際形勢變化，合理配置農產品與耕地資源。

4.2 分類調整城鎮村用地結構和布局，推動城鄉建設用地低碳轉型

推進以人為核心的城鄉建設用地優化配置。①城鎮建設用地供應要與人口和經濟發展相匹配。科學合理編制國土空間規劃，嚴格管控城鎮建設用地規模，推行城市用地減量化和集約化，促進城市綠色低碳發展。②大力盤活利用城鎮閑置和低效用地，有效推進城鎮低效用地再開發，深入推進“增存掛鉤”等政策措施，提高城鎮建設用地效率。③分類施策，優化城鎮用地結構。根據人口增減、產業聚集和經濟社會發展等基本狀況，優化調整工礦、住宅、基礎設施、綠地等各類用地規模和結構布局。④嚴格控制村莊建設用地規模，有序推進鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃的編制、實施和監督，合理確定村莊建設用地規模和布局。

4.3 強化土地精準供給，保障國家重大基礎設施建設

滿足國家重大工程和民生項目用地，盡可能避讓優質耕地和生態核心功能用地，鼓勵盤活低效存量建設用地，為穩經濟、擴內需提供用地保障。①強化國土空間規劃的管控作用，統籌協調交通運輸、能源基礎設施和水利設施等建設用地布局，從而促進產業發展與基礎設施空間協同，推動構建適度、合理的城市群和城鎮化格局。②統籌引導增量用地，保障交通網絡覆蓋不足、“老少邊”等后發展地區，以及處于初級階段的城市群、都市圈發展用地，避免重復建設和政績工程。③調整完善基礎設施用地使用標準，強化土地使用標準和節約集約用地評價，促進交通等基礎設施建設的綠色低碳發展。

4.4 優化產業用地供應結構和效率，促進工業經濟高質量發展

切實抓好供給側結構性改革，優化產業用地供應結構，提升產業用地利用效率。①嚴控新增用地供應，優化調整產業結構。加強項目生成階段集約用地審查，嚴格控制高耗能、高污染行業項目落地，優先安排戰略性新興產業、新能源產業等項目用地需求，促進產業結構、能源結構的優化調整。②加強產業用地供后監管，完善部門聯合監管機制。進一步完善部門間數據共享和平臺建設，建立土地節約集約利用和節能減排的多部門聯合監管機制。③大力盤活低效存量用地，加大村莊工業用地整治。進一步研究創新存量用地盤活的相關激勵措施，簡化審批流程，釋放更多的存量用地資源。建議開展村級工業用地效益摸底與評價工作，推動鄉村閑置低效工業用地盤活利用。

4.5 堅持因城施策、租購并舉，促進房地產市場平穩健康發展

堅持“房住不炒”總基調。①完善要素市場化配置。探索多元化土地資源配置形式，完善房地產用地制度保障。②堅持因城施策。建立經濟-人口-土地長效機制，引導供需平衡，分類調控，防止形成新高庫存。③加快建立租購并舉的住房制度。落實中央租購并舉住房體系建設要求，逐步完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系。④合理控制商服用地規模。通過優化供地模式、盤活存量用地等措施，防止在經濟增速放緩情況下，出現供過于求及高空置率的現象。⑤探索土地出讓制度改革新方向。促進地方產業結構優化升級，提升城市更新機能，完善地方財稅管理制度，降低土地財政依賴，防范房地產泡沫風險。

4.6 有效保障公共服務用地需求，促進基本公共服務均等化

嚴格落實國家“十四五”規劃和國家“十四五”公共服務規劃等相關要求，保障多元化多層次用地需求。①將公共服務用地納入相關規劃和年度供地計劃并予以優先保障，鼓勵利用低效和閑置等存量土地建設公共服務機構和設施，促進公共服務均等享有。②突出地域范圍特征，結合實際服務人口規模，聚焦托育養老、科教文衛等領域，進行城市更新和公共管理與公共服務用地改造，打造15分鐘生活圈，提高基本公共服務的便利可及。③探索不同的資源配置方式，優化公共管理與公共服務用地結構。提高新聞出版、機關團體、科教文衛等用地的市場化配置，以適應公共服務體系產業市場化的發展需求，對公園綠地，以及公共設施類用地，則需弱化區位因素對其用地效益的影響，以滿足人民群眾對美好生活的需求。