湖南省設施農用地監管現狀評價及對策研究

盧 霞，李靖懿，張 赟

（湖南省第二測繪院，湖南 長沙 410119）

隨著鄉村振興戰略實施和農業現代化水平不斷提升，設施農用地已經成為現代農業發展中不可或缺的重要用地類型，其種類、數量、規模均在不斷增加[1-7]。但從2018年啟動的“大棚房”問題專項清理整治看，部分地方存在借設施農業為名實質上改變土地性質、違法違規占用耕地建設與農業生產無關設施的問題，一定程度上反映出當前設施農用地管理政策有漏洞、監管存在盲區。湖南省是典型的農業大省，近年來設施農用地增長迅速，設施農用地管理實踐面臨新的情況。充分利用設施農用地備案數據和第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）數據，從管理數據和現狀數據兩個方面對設施農用地的監管現狀進行分析評價，對加強和改進設施農用地監管，推動設施農業高效健康發展具有較強的現實意義。

1 研究基礎

1.1 研究區概況

為全面分析評價湖南省設施農用地的監管現狀，依據湖南省的農業發展產業布局，選取分別位于長株潭都市農業圈、環洞庭湖生態農業區和大湘西山地農業區的瀏陽市、資陽區和保靖縣作為研究區域。

（1）瀏陽市。位于湖南省東北部，地處湘贛邊界，全市總面積5007 km2；屬幕阜連云山丘陵區。地勢東北高、西南低，山地占62.85%，丘陵占25.08%，崗地占7.87%，平原占12.56%，水面占1.64%。

（2）資陽區。湖南省益陽市市轄區，位于資水北岸、洞庭湖南岸，總面積736 km2。地處雪峰山余脈和湘中丘陵向洞庭湖平原過渡地帶，西部多為丘陵，東部為洞庭湖淤積平原，地勢由西向東傾斜。

（3）保靖縣。位于云貴高原東側，武陵山脈中段，湖南省西部，湘西土家族苗族自治州中部，面積1753.5 km2。地處云貴高原的東端，武陵山脈的中段，中部為中低山谷地，多溪谷平原和岡陵階地，地勢較平緩，顯現出西北和東南高、中間低的“馬鞍形”地貌輪廓。

1.2 數據基礎

基礎數據主要來源于設施農用地備案臺賬、設施農用地統一上圖入庫數據、“三調”數據、最新遙感影像數據、生態保護紅線、土地利用總體規劃、自然保護地和生態公益林等多源空間數據等。

2 監管現狀分析

本文分別從設施農用地的規模特征、占用地類情況和用地合規性三個方面對設施農用地的布局現狀特征進行分析。

2.1 規模特征分析

根據2011—2021年設施農用地備案數據，瀏陽市共備案設施農用地3166處，用地規模336.70 hm2，平均用地規模0.11 hm2；資陽區共備案157處，用地規模43.65 hm2，平均用地規模0.28 hm2；保靖縣備案1582處，用地規模161.68 hm2，平均用地規模0.10 hm2。設施農用地規模特征情況如表1所示。

表1 設施農用地規模特征情況表

從設施農用地備案數量來看，瀏陽市備案總 量3166處，明顯多于資陽區的157處和保靖縣的1582處。從設施農用地結構來看，三地的作物種植設施用地和畜禽水產養殖設施用地的結構存在差異。瀏陽市以畜禽水產養殖為主，且畜禽養殖數量占比85.41%；保靖縣和資陽區的結構差異不明顯，作物種植設施和畜禽水產養殖設施基本占到半數。從單個規模來看，瀏陽市（0.11 hm2）和保靖縣（0.10 hm2）差異較小，而資陽區為0.28 hm2；同時，三地的單個設施農用地的最大用地規模均表現為畜禽水產設施用地明顯大于作物種植設施用地（圖1）。

瀏陽市、資陽區和保靖縣的設施農用地用地規模和類型存在地區差異的主要原因是地形地貌等自然條件存在差異。所備案的設施農用地單個用地規模均較小，小于平均用地規模數量的設施農用地占比為90%，在一定程度上說明當前全省設施農用規模化發展不明顯，仍以小規模為主。無論是作物種植設施還是畜禽水產養殖設施，三地的輔助（配套）設施規模平均占比均在8%以下；同時輔助（配套）設施規模小于平均占比的設施農用地數量極大，占比約95%，說明絕大部分設施農用地的輔助農產品生產的設施用地和規模化生產所必需的配套設施用地面積極小，一定程度上說明設施農業的現代化水平仍處于較低水平。

2.2 占用地類分析

通常，設施農用地的選址依實際使用需求而定，在地類選擇上存在一處設施農用地占用一種或多種地類的情況。通過統計備案數據，分析瀏陽市、資陽區和保靖縣三地占用不同地類的設施農用地數量占比情況（表2）。結果表明，瀏陽市已備案設施農用地中，涉及占用林地的868處，占比27.42%；占用耕地的2300處，占比72.65%；占用園地的312處，占比9.85%；占用其他農用地的204處，占比6.44%；占用建設用地的863處，占比27.26%。資陽區涉及占用地類以耕地和其他農用地為主，其中涉及其他農用地的占比為85.54%，涉及耕地的占比為35.16%。保靖縣涉及占用林地、耕地和園地的占比分別為55.46%、37.86%和25.23%。

表2 占用不同地類的設施農用地數量占比情況表 %

本文同時對“三調”設施農用地與設施農用地備案數據進行了疊加分析（圖2）。結果表明，瀏陽市涉及1607處設施農用地未辦理備案手續，涉及耕地面積占比34.68%，林地面積占比28.35%，其他農用地面積占比35.68%，建設用地面積占比1.29%。資陽區和保靖縣同樣存在未辦理備案手續的設施農用地，且涉及占用耕地和林地等地類比例較大。

對于已備案和未備案的設施農用地，占用林地和耕地的數量占比均較大，說明設施農用地在用地選址上對地類的選擇具有一定的規律性。數據顯示占用耕地的設施農用地數量較大，在當前耕地保護形勢極端嚴峻的情況下，設施農業的發展對嚴守耕地紅線造成了一定的沖擊。從備案情況分析來看，設施農用地應備案但未備案的情況較為突出，且未備案的地塊多占用林地、耕地。

2.3 合規性分析

分別將備案的設施農用地范圍和“三調”設施農用地圖斑與生態保護紅線、土地利用總體規劃限制建設區和禁止建設區、自然保護地和生態公益林等外部數據套合，分析設施農用地用地情況是否符合相關規劃。

套合結果顯示，已完成備案手續的設施農用地和“三調”設施農用地均存在與生態保護紅線、生態公益林、自然保護地和土地利用總體規劃的限制建設區和禁止建設區重疊等問題，且存在一處設施農用地與生態保護紅線、自然保護地等多種數據重疊的情況（圖3）。據統計，備案的設施農用地共存在重疊的為4530處，重疊面積439.22 hm2；“三調”數據庫的設施農用地重疊處數量為1153處，重疊面積139.23 hm2（重疊處數量和面積均未重復統計與多種外部數據重疊的情況）（表3）。

表3 設施農用地合規性分析情況表

其中，較為突出的是用地范圍與限制建設區和禁止建設區重疊。瀏陽市和保靖縣備案的設施農用地位于限制建設區和禁止建設區的個數和面積占比為90%左右，說明設施農用地的備案沒有與土地利用總體規劃進行有效銜接。出現該現象有以下原因。

（1）對于設施農用地的用地選址，當前政策文件盡管提出相關要求，但多為正面清單，以引導為主，未明確設施農用地選址的負面清單，如明確禁止占用生態保護紅線、生態公益林等。

（2）備案審核機制仍不健全，傳統的臺賬式備案監管方式無法查詢設施農用地的選址與相關規劃的符合情況，對不符合規劃的情形無法實現預警。

因此，強化設施農用地監管需要進一步明確設施農用地的選址條件，引導設施農用地科學選址，采用信息化的上圖入庫方式有利于加強和改進設施農用地的監管。

3 備案情況評價

3.1 備案率分析

“三調”基于“實事求是，所見即所得”的原則開展，因此“三調”數據庫的設施農用地基本可用來表征設施農用地的實際現狀。將“三調”設施農用地與備案設施農用地數據進行對比分析，可評估設施農用地備案率（已備案設施農用地占現狀設施農用地的比例）、備案信息精準性等情況。

據分析統計，瀏陽市已備案設施農用地項目共3166處，“三調”數據庫中設施農用地圖斑4773處，其中僅有1189處完成備案，其余3584處設施農用地未進行備案，備案率僅為24.91%。此外，資陽區和保靖縣的備案率分別為3.66%和37.44%（圖4）。這說明當前設施農用地的備案數量與實際狀況存在較大的差異；“三調”數據庫中設施農用地備案數量明顯小于已備案數量，說明已備案的設施農用地可能存在滅失的情況；備案率較低則表明設施農用地應備案而未備案的現象較為普遍。

3.2 備案信息準確性分析

將已備案的設施農用地范圍與“三調”數據庫設施農用地范圍疊加，對比兩者在空間分布上的差異，從而評估備案信息的準確性。根據對比分析，三地均存在已備案的設施農用地在“三調”數據庫中為非設施農用地的情況，且占比較高，均為備案總數的60%以上；已完成備案且上圖入庫的設施農用地和“三調”設施農用地圖斑兩者在范圍和面積方面的一致性較差，主要存在范圍與面積基本一致、范圍一致但備案面積與實地不符、范圍與面積均不一致以及范圍不同但面積與實地相符4種情形，其中范圍與面積基本一致的占比較低，三地中資陽區占比最高，也僅為3.82%，兩者范圍與面積均不一致情形較為突出（表4）。

表4 設施農用地備案信息準確性分析情況表

3.3 存在的主要問題及原因分析

（1）未實現應備案盡備案。從分析情況來看，設施農用地應備案而未備案的現象較為突出，備案率普遍較低。通過實地調研，導致大量設施農用地未進行備案可能與當前備案機制不健全或者設施農用地選址不符合備案要求等有關。當前設施農用地備案流程為建設者主動向鄉鎮人民政府提出備案申請后得以辦理相關審批程序，而設施農用地使用者往往對備案政策不了解或約束機制的缺失，導致實際備案率不高。此外，存在一定數量違規占用永久基本農田、禁養區的設施農用地，由于用地不符合設施農用地審批條件而無法完成備案。

（2）存在大量備案信息與現狀不符等情況。主要存在以下原因：一是備案審核機制不完善。登記備案信息往往是由設施農用地的建設者自行填寫，部分鄉鎮未進行現場核實。二是對備案的重視程度不夠。由于設施農用地的建設者和鄉鎮相關工作人員都未認識到備案工作的重要性，可能在填寫設施農用地的面積、范圍時未進行精確的測量。三是缺乏必要的動態監測。

（3）備案信息不完整、不規范。如備案臺賬中設施類型填寫不規范或未填寫設施類型，占用地類未明確面積等。

（4）缺少事前、事中、事后全流程監管機制。雖然當前自然資源部要求設施農用地實現上圖入庫，利用信息化技術手段實現及時掌握設施農業用地情況。但上圖入庫工作僅僅從臺賬式備案監管方式上利用信息化手段實現了縣、市、省、部各級自然資源主管部門的信息共享，卻無法及時發現設施農用地的使用變化情況，缺少設施農用地事前、事中、事后全流程監管機制。

4 加強監管的對策和建議

4.1 引導設施農用地科學選址

合理控制設施農用地規模。按照嚴格保護耕地和節約集約用地的原則，結合湖南省農業生產實際，依據作物種植輔助設施、畜禽水產輔助設施對于用地規模的要求差異，合理控制輔助設施用地規模；同時建議明確輔助設施建設要求，輔助設施建設應以滿足農業生產管理需要為目的，以恢復農業生產條件為標準。同時，為鼓勵設施農用地的建設主體節約用地，對采取多層建筑從事規模畜禽和水產養殖的，輔助設施用地比例可適當提高。

嚴控占用耕地。設施農用地選址應盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地或低效閑置的土地，嚴格落實國家關于嚴格耕地用途管制的要求，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型用地。盡量不占或少占耕地，確需占用耕地的，應盡量占用劣質耕地，避免濫占優質耕地；同時通過剝離可能遭到破壞的耕作層土壤、架空或預制板鋪面隔離等工程技術措施，保護耕作層土壤。

引導科學選址。設施農用地要根據國土空間規劃、農業發展規劃、產業布局、農業生產計劃，在保護耕地、合理利用土地的前提下，科學進行選址。選址應避讓生態保護紅線、生態公益林、水源保護地等禁止建設區域，確保符合相關規劃及法律法規的要求。

4.2 加強與國土變更調查銜接

設施農用地受產業效益、土地政策等因素影響較大，具有建設周期和用地范圍變更等特點。為實現對設施農用地全覆蓋監管，建議對“三調”數據庫中調查為設施農用地而未辦理備案手續的設施農用地盡快予以補充備案，通過實地核查、勘測定界后上圖入庫。同時，做好設施農用地備案管理數據與國土變更調查工作的銜接，在設施農業用地監管系統中完成上圖入庫的設施農用地數據，可以作為國土變更調查的參考數據，在最大程度上實現管理數據與調查數據的統一。

4.3 構建設施農用地監測體系

數據分析發現，當前存在大量設施農用地數據未進行備案的問題，導致行政主管部門無法及時掌握全部設施農用地的建設情況。同時，已備案并上圖入庫的設施農用地后續發生擴建、易址、改變用途和拆除等情況，行政主管部門也無法及時掌握并更新備案信息。因此，為及時發現和解決全省設施農用地管理中存在的苗頭性、傾向性問題，確保設施農用地及時、精準上圖入庫，同時及時掌握已上圖入庫的設施農用地的土地利用現狀情況，建議在充分利用遙感影像等數據基礎上，研究構建設施農用地動態監測體系。

5 結論

針對已備案設施農用地和“三調”數據庫設施農用地的數據分析，分別從管理數據與現狀數據兩個角度對設施農用地的監管現狀開展評估，主要形成以下結論。

（1）從設施農用地規模、輔助設施用地、配套設施用地規模和用地規模占比等指標數據可以看出，當前湖南省設施農用規模化發展不明顯，設施農業的發展總體上處于初步發展階段；但設施農用地單個用地規模差異化較大，亟須從政策上明確設施農用地的規模，引導設施農用地優化選址，實現節約集約用地。

（2）已備案和未備案的設施農用地占用林地和耕地的比重較大，特別是占用耕地的需求較大，對嚴守耕地紅線確保糧食安全造成一定的沖擊；且由于占用林地和耕地需要提高用地成本或存在用地政策約束，不辦理用地手續導致設施農用地違法用地的現象較為突出。

（3）當前設施農用地存在與生態保護紅線、生態公益林、自然保護地和土地利用總體規劃的限制建設區、禁止建設區重疊，需要進一步明確設施農用地的選址條件，引導設施農用地科學選址，采用信息化的上圖入庫方式有利于加強和改進對設施農用地的監管。

（4）為遏制設施農用地管理中存在的苗頭性、傾向性問題，全面加強和改進設施農用地監管，確保設施農用地及時、精準上圖入庫，建議在充分利用遙感影像等數據基礎上，研究構建設施農用地動態監測體系。