低效工業用地治理政策的邏輯探析與實踐評述
——基于扎根理論的政策文本分析

劉宜卓

（1.南開大學馬克思主義學院，天津 300350；2.產業中國研習社，北京 100083）

土地是關涉經濟發展的要素保障，工業用地使用情況更與經濟發展質量高度相關，低效工業用地整治力度伴隨著實現治理體系與治理能力的現代化而持續加大。80年代末至90年代初，一系列國家政策在頂層設計維度為工業用地所有權與使用權分置創造了政策空間，工業用地使用量在該時期快速上升，但各區域的“開發區熱”也使工業用地出現低效利用問題。新世紀前后，工業用地使用轉讓權限進一步松動，掀起新一輪“開發區熱”，決策層加大對工業用地低效利用問題的關注力度。進入新時代以來，加快低效工業用地治理能力與治理體系的現代化已成為必然命題，相關政策陸續出臺，使低效工業用地治理政策體系的頂層設計日益完善。

關于低效工業用地問題的研究，主要集中在產生原因與治理過程等維度。一是因經濟因素導致低效工業用地，可將之歸因為“土地發動機論”[1]。隨著土地使用權市場化步伐加快，土地要素成為推動中國經濟增長的“發動機”，地方政府一方面依托其擴大財政收入履行職能，另一方面培育產業項目帶動經濟增長。但該模式會出現因盲目供地而導致工業用地低效利用等問題。二是聚焦低效工業用地形成與治理的制度性因素。就制度性因素角度而言，頂層設計完善與否、執行手段是否有效等問題都可能造成制度性治理難點，進而成為低效工業用地問題形成的制度性障礙因素，構成低效工業用地問題形成與治理困境的“制度性—經濟”耦合因素[2]。從實現國家治理體系與治理能力現代化的角度看，提升治理精細化程度是其重要路徑[3]；治理手段同質化程度較高或政策工具間協同效應不明顯，則會出現政策條款難以切中要害等問題。基于此，應當認知現有政策制定邏輯與實踐執行的短板，避免政策制定出現“第三類錯誤”[4]，從而助力政策制定科學性與執行精細化。

1 研究設計

1.1 研究方法

扎根理論是一種常用的質性研究方法，在搜集數據資料、確定核心概念、建構理論等方面有著顯著優勢，且流程清晰、步驟明確，可操作性強，具有規范性與科學性。Glaser與Strauss（1978）在《扎根理論的發現》一書中對扎根理論進行了詳細描述，通常研究者在研究開展之前未進行假設限定，以開放視角對研究資料的經驗予以抽象，并基于此提煉核心概念與范疇，構建范疇間關聯，在公共管理、工商管理等領域的應用較為廣泛[5]。觀察近期研究成果，該方法在政策科學領域研究的比重不斷提升，如基于多案例分析農地經營權抵押融資運行機理等[6]，為本研究提供了參考案例。低效工業用地整治是一個涉及制度性與經濟因素的復雜問題，對政策文本為主的資料進行內容提煉，得出低效工業用地整治政策的核心范疇；基于核心范疇構建政策模型，并結合現有政策制定與執行情況對該模型進行邏輯解釋，得出研究結論與建議。

1.2 政策文件等資料選取

基于自然資源部等職能部門官方網站與相關檢索平臺，搜集全國范圍內中央、省、市、縣（區）等縱向政府部門發布的相關政策，經篩選后共有57項政策文本符合初選要求，使用Nvivo12 plus軟件對近20萬字的50項政策文本內容進行開放式編碼分析（表1），其余7項政策文本用于理論飽和度檢驗（表1）。

表1 低效工業用地整治的政策文本（節選）

2 編碼分析與模型構建

2.1 開放式編碼（一級編碼）

開放式編碼是將待分析的資料打散重組，在抽象、對比、概念總結與范疇提煉的過程中，重新賦予其內涵的操作過程[7]。將50項政策文本導入至Nvivo12 plus中，對政策文本進行逐句編碼，初步提煉出123個初始概念，經合并篩選后基本確定54個初級范疇，開放式編碼結果如表2所示。

表2 開放式編碼結果（節選）

2.2 主軸編碼（二級編碼）

初始概念提煉后應使用主軸編碼（axial coding）展開分析，明確初始概念之間的邏輯關系，從而進一步提煉出主范疇與副范疇[8]，為“故事線”敘述與模型闡釋提供先導。將開放式編碼提煉的54個初級概念進行整合、歸納與抽象，最終形成15個更為概括性的概念范疇（即副范疇）；且根據副范疇的表征，將其再抽象為6個更具邏輯性的概念范疇（即主范疇），分別為目標驅動、現象識別、程序規范、處置措施、協助路徑與高標準再利用（表3）。

表3 主范疇與副范疇提煉

2.3 選擇性編碼（三級編碼）

選擇性編碼（selecting coding）指在主、副范疇抽象的基礎上進一步以“故事線”的形式理順各范疇間的邏輯關聯[9]，并在此基礎上提煉出能夠統領與概括主、副范疇的核心范疇。基于本研究主、副范疇的提煉情況，將核心范疇確定為：低效工業用地問題認知與治理路徑構建①將閑置用地情況歸于低效用地情況內，即本研究的低效用地內涵更為廣泛。，以核心范疇為延展則形成了目標驅動、現象識別與處置措施等主范疇，對核心范疇內涵進行豐富充實。

選擇性編碼的“故事線”則是：開展整治的首要行動是明確宗地存在閑置或低效利用情況，因涉及工業用地使用產權的厘清與判定，應選擇評判標準對低效工業用地現象進行識別，再選擇相應治理措施，呼應治理目標，清退低效企業或推動企業實現發展能力躍升，為完成區域高質量發展這一重大命題提供要素保障。基于此，本研究將以“低效工業用地問題認知與治理路徑構建”這一核心范疇構建相對應的理論模型（圖1）。

2.4 理論飽和度檢驗

理論飽和（theoretical saturation）是扎根理論的重要一環，指新增加變量也不會增添新概念與范疇，使現有結構產生變化或重構解釋[9]。基于此，本研究將預留的7項政策文本（占比14%）進行編碼分析與范疇提煉，展開理論飽和度檢驗。并未發現有新概念與范疇出現，未對選擇性編碼階段構建的模型形成重構，證明核心概念模型的構建是較為合理且有效的。

3 問題審視與模型闡釋

上述分析表明，“低效工業用地問題認知與治理路徑構建”這一核心概念模型包含目標驅動、現象識別、程序規范等主范疇，主范疇的動態運行則串聯起低效工業用地整治的全流程，可使用該核心概念模型對低效工業用地政策現狀進行審視。

3.1 闡釋工業用地使用權體系的完善程度

低效工業用地整治的首要環節，是清晰認知區域內低效工業用地的基本情況，需要對工業用地使用產權進行厘定，了解各項目與企業所占有的工業用地使用產權情況。產權制度通過賦予產權主體占有合法性的方式促使產權所有者高效率使用資產[10]，因此產權制度存在推動工業用地由低效轉變為高效的作用機理。我國土地制度在70余年的演進過程中，農村宅基地等農村用地的改革經驗較為成熟，在實踐中深入探索土地所有權與承包權、經營權分置的運轉體系[11]，為探索工業用地“雙權分置”與持續完善提供實踐模板；健全工業用地使用產權體系在政策文本中亦有回應（表4）。

表4 初級概念中完善工業用地使用產權的情況

在展開分析的50項政策文本中，關注使用產權厘定與契約完善的政策文本占比在40%及以上，參考點數量也位于前列，表明完善工業用地使用產權體系已得到充分重視；同時政策關切的針對性較強，其中具有代表性的政策文本則作出如下規定。

文本1：有關部門要加強土地出讓管理，依法對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止等行為進行監督檢查。

完善工業用地使用產權體系是整治政策的根本指向與遵循，現存政策在頂層設計層面對完善該體系的認識程度仍有待提高，應將其明確反映在頂層設計文本之中。

3.2 關于低效工業用地現象識別的政策設置

以核心概念模型為觀察坐標，下一步應重點聚焦低效工業用地現象識別。現存主流的現象識別路徑為范圍劃定以及指標評估（表5）①范圍劃定包括上位判定方式與劃定整治范圍兩類判定方式。，指標評估是現象識別中占比較高（60%）的使用方式，整治范圍劃定方法合計占比30%，兩類方法成為現象識別的主流路徑。

表5 現象識別方式的情況顯示

整治范圍劃定往往應用于整體區域或整體產業整治，即劃定范圍內所有對象皆要參與“退二進三”或“騰籠換鳥”工作計劃，其整治對象的認定較為清晰，往往與上位規劃以及區域整體升級發展相關聯，具有代表性的政策規定。

文本2：城鎮低效用地是指符合《國土資源部關于印發〈關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）〉的通知》……規定，經第二次全國土地調查已確定……的城鎮存量建設用地。

指標評估方式相比較而言更為細化具體，該方式可有效觀察產業間的差異、不同企業發展階段、創新驅動與生態環保等異質性情況，如文本3規定。

文本3：已竣工的工業用地項目，投資強度、建筑系數、容積率等控制指標未達到合同約定標準的。

現階段各級政策文件仍存在交叉管理與多重標準等問題，參考各產業門類、規模、發展階段等異質性因素，對于低效工業用地情況的識別，尚未完全形成一系列具有可落地、統一性、較為有效的標準，有待分行業、分布局、分發展階段對整治對象進行識別。

3.3 整治措施與閉環體系建設

處置措施中包括產權回收與產權激勵類措施，其中貨幣收儲、無償收回、協議收回等方式皆以土地使用產權變更為標志，技術改造、變更用途、聯合開發等方式則激勵持有產權的所有者提高利用效率，其中變更用途、貨幣收儲與用地出讓是使用頻次較多的處置措施（表6）。

表6 處置措施的情況顯示

產權回收類政策體系內使用頻次較為均衡，除了觸發條件較高的無償收回方式與需考慮現實情況推行的異地安置方式，其余方式使用頻次較高；產權激勵類政策體系內則呈現出使用頻次差異較大的情況，其中變更用途、再開發、技術改造三類處置方式占據主流位置，而彈性出讓、分割轉讓等新型處置手段，聯合開發、兼并重組等在執行階段復雜程度較高的處置方式皆頻次較少。

低效工業用地政策在執行階段因涉及主體較為特殊、影響范圍較廣、整治周期較長等因素，往往由政府與項目方進行博弈商討后共同確定處置措施。所以，真實的政策執行信息往往不會完全公開，會存在不合規“一企一策”等現象，使執行階段出現難以監管與收效打折等情況。同時產權激勵類型措施的應用效果存在不確定性，如政企雙方協商采取技術改造等產權激勵類措施進行整改，一旦企業方出現經營不善情況，則導致項目方與政府主體都面臨機會成本損失，錯失整治時機。

4 研究結論與對策建議

基于核心概念模型對現有政策體系進行評判，現階段政策體系在頂層設計、動態執行、評估終結等維度皆切合治理的根本邏輯，為低效工業用地整治提供制度性支撐；但面向治理能力與治理體系現代化所要求的精細化、系統化與高效化整治，仍要圍繞提升評價標準規范性、考慮整治對象異質性特征、提高政策工具協同運用程度等方面展開攻堅，不斷提升政策體系的精細化、系統性與協同程度，最終指向完善工業用地使用產權體系，助力構建“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代化產權體系。

在未來仍將推動“工業互聯網+”資源下沉至縣域經濟，推動項目畝均稅收、收入、畝均碳排放等關鍵性指標聯網上云，提高整治信息的透明度。對于產權變更類與產權激勵類措施應協同使用，經協商后可通過用地性質調整、容積率抬升、聯合整治等方式進行綜合治理。推動治理關口前移，積極試點推行“標準地”政策，符合“十四五”規劃前沿方向與區域發展方向的產業用地可采用掛牌方式出讓，實現“以項目找土地”。開展新興工業用地（M0）試點與管理，提升創新要素在空間功能躍升過程中的引領能力。