基于信息化的行政執法監督體系研究

陳雪松

1.武漢警官職業學院，湖北 武漢 430040；2.湖北省司法廳科信處，湖北 武漢 430064；3.司法部信息安全與智能裝備重點實驗室，湖北 武漢 430079

一、緒論

（一）背景

由于行政執法體系存在機構與人員龐大分散，行政執法過程復雜，監督力量薄弱，監督手段原始，常規性、有針對性的執法監督機制不健全等問題。目前全國正在建設的全國行政執法綜合管理監督信息系統，仍然以統計數據采集為主，難以實現對行政執法進行實體化、精細化監督［1］。

（二）國內外現狀

行政執法監督的主要目的是更好地進行法治政府建設，為此，依法治國主要考核各級政府機構提高依法執政能力、提高地方立法質量、深入推進依法行政、深入推進公正司法、深入推進全民守法等方面工作。其中深入推進依法行政主要監督和考核行政執法行為：一是監督認真貫徹落實中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要》和各省的《法治政府建設實施方案》［2］；二是認真貫徹實施國務院發布的《重大行政決策程序暫行條例》，推進科學民主依法決策；三是加強行政執法監督，推進行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度落實；四是認真落實行政規范性文件合法性審核制度、備案審查制度［3］；五是推進行政復議體制機制改革，加強行政復議應訴工作。借助必要的網絡技術、科技手段、人工智能方法已成為全面提升執法監督工作的必要手段，是適應現代社會發展，保障執法公開、公平、公正的重要途徑。

二、問題分析

（一）監督手段落后，精準性、系統性、全局性不足

目前各級行政執法監督手段相對落后，力量不足，只能通過事前規范、事后抽查等方式進行，只是對執法監督實現局部的監督，對執法活動缺乏全局性、精準性、系統性的監督。

（二）執法監督亟需解決事多人少的困境

行政執法監督工作絕大多數由司法行政系統執法監督處（科）人員承擔，但司法行政機關在人員保障、經費保障上存在較多困難。另外，按現行的司法行政機構屬地管理和垂直業務指導雙線運行模式，區縣司法局除完成司法行政業務工作外，還涉及鄉村振興和地方政府交辦的綜合治理工作。在不借助信息化技術和信息化設備的環境下很難把這些工作保質保量完成，基層常喊“忙不過來”“干不了”成為普遍現象。

（三）本地執法文書難統一，異地執法文書難認定

行政執法主體本是代表國家行使行政執法權出具行政執法文書，但由于各地各類執法機構沒有實現統一的行政執法文書格式或統一的電子執法文書，在行政執法實踐中存在相同領域不同地區或不同領域不同地區的執法文書規范不一致，難以實現相互認證，也難以查驗真偽，造成異地辦案或多領域協同執法時不被認定的困境。

（四）行政裁量權基準不統一，類案不類判現象極難化解

對于行政執法相對人而言，最能體現政府形象的就是公正、平等行使行政許可、行政處罰、行政強制和行政檢查，然而，往往由于行政裁量權的基準不統一，導致同類違規行為在不同地區所受行政處罰具有較大差異。因此，只有通過行政執法監督平臺的數據匯聚、數據分析、類案推送功能，并輔以相應的行政裁量上限和下限標準來逐漸規范行政裁量權。

三、對策研究

（一）基于協同共享的智慧執法監督與信息化的關系

1.傳統行政執法與執法監督可以利用信息化進行加速

黨的十九大提出了服務型政府建設的目標，“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。隨著人口流動比例加大，傳統的行政執法和執法監督的辦件速度已經不能適應國家高速發展的需要。只有借助信息化來加速政府行政活動職能，才能更好地解決此類問題。

2.傳統執法與督察各部門分散的狀態可以被網絡聯通

政府的約40個領域職能部門業務相對獨立，又相互關聯。在信息化視野下，只要相關職能部門接入政府統一審批網就可以按流程式、觸發式、并行式進行自動分配任務，各部門協同辦理，縮短時間，實現分散辦理改為一網通辦。執法過程和執法監督過程都可以實現網上評查，甚至可以實現對行政審批材料智能分析，由計算機發出審批建議或審批預警，對審批超時的部門發出監督提醒信息。

3.傳統行政執法與執法監督的重復性、高強度工作可以由信息化技術完成

在行政執法和執法監督過程中經常會出現同樣信息多次錄入、重復錄入、分頭錄入，不僅多做了無用功，還容易導致數據出錯、不一致、有缺漏，一些聚集性辦件需要加班加點核查信息，高強度完成任務。這些痛點、難點問題都可以借助信息化技術和設備，實現數據單次錄入、識別錄入、比較核對、多次使用、自動審核等功能，解決重復性、高強度的困境。

4.傳統行政執法與執法監督的專業人手不足可以用人工智能來替代

利用人工智能進行OCR（文字識別）、語義理解、自動編目、自動歸檔、評查預警，讓機器24小時工作，而人工則用來解決復雜問題，規避人情評查、疏忽評查、疲勞評查問題，從而提升執法監督工作效能。

5.建設知識庫和案例庫推送功能提升類案同判的效能

網絡對信息傳播的快速性和廣泛性是一把雙刃劍，一個獨立的行政執法個案看似執法規范，毫無問題，但在網絡傳播后，會形成全網同類信息的橫向比較。構建知識庫和案例庫，利用典型案例推送功能可以較好地規避類案不同判問題。

（二）總體架構層級與體系分析

以省級行政執法監督層級與領域分析為例可以發現，圖1是基于業務垂直管理的執法監督體系，以業務領域劃分進行執法監督管理，這種以行業垂直管理的方式進行執法其優點是行政執法業務可以實現全省統一，包括流程、標準、裁量、文書、裁定、強制都可以統一。可見，執法監督方式方法更適合本系統行政執法能力和規范化提升。缺點是系統內人情案、家庭案、親屬案較多，影響執法監督的公正性，并且每一個業務領域的信息相對獨立，雖然消除了信息“孤島”，但又樹立了信息“煙囪”。主管執法監督的司法行政機構不易介入各業務領域掌握行政執法數據，也阻礙了各級行政執法監督工作的真正有序推進。圖2是基于水平執法監督的執法監督體系，以全省各級司法行政機構建立執法監督平臺為主線，各級司法行政機構呈放射狀關聯本級政府的各行政執法單位，并聯網取得相關數據，進行行政執法監督，其優點是，由司法行政機構主動監督本級和下級各行政執法主體，繼承了傳統的由政府法制辦主動進行行政執法監督工作，主動權掌握在行政執法監督部門，缺點是各級執法監督部門需要做40余個接口與各行政執法部門對接，需要大量政府資金投入。而且有些地市、區縣的行政執法機構已有其上級業務指導部門統一建設的行政執法平臺。因此，需要對行政執法監督網絡進行合理規劃和設計，以期以最少的投資，達到最好的執法監督效能。

四、行政執法監督體系架構設計

（一）連通橫向到邊、縱向到底的執法監督網絡體系

全面、整體、細化行政執法監督體系，首先，需要把部、省、市、縣四級行政執法監督機構與40余類四級行政執法機構通過遍布全國的電子政務外網及其無線接入功能聯通起來，解決“道路”不通的問題。融合基于業務垂直管理的執法監督體系和基于水平執法監督的執法監督體系的優勢，構建起橫向到邊、縱向到底的執法監督網絡體系。形成以“司法云”為中心的立體化行政執法監督體系，在公安系統、民政系統、教育系統等40余個行業系統中實現業務垂直指導、標準統一執行、流程統一規范、文書統一格式、裁量統一閾值，在省級、地市級、區縣級水平層面實現政府執法監督部門對本層級執法部門所有執法事項進行監督、評查、比較、排名，構建起本地政府的法治建設數字畫像，為本地黨委政府依法治理提供決策支撐。基于數據共享的立體化行政執法監督體系示意圖如圖3所示。

（二）完善行政執法監督業務流程體系

用流程化實現行政執法監督業務自動化，支撐執法監督機關日常監督工作，強化行政執法事前規范、事中指導、事后考核，及時發現執法問題，提升監督實效。滿足監督門戶、資格證件管理、執法培訓、執法考試、案卷評查、考核評價、預警監督、執法公示、統計分析、兩法銜接等需求。

（三）構建通用型行政執法標準規范

因各級各類行政執法標準和規范有所區別，但行政執法體系構建需要為還未建設行政執法管理系統的各級機構提供通用型行政執法流程，為省、市、縣（區）、街（鄉）四級的行政執法部門，實現執法案件的全過程網上辦理、重大決定網上審核、執法信息網上公示，落實三項制度、強化便捷執法、探索智慧執法，提供雙隨機檢查、執法辦案、移動執法、法制審核、執法公示、案件移送、預警監控、指揮調度、統計分析、執法要素、系統管理等解決對策。

（四）構建執法決策支持體系

為滿足智慧執法監督及宏觀決策需要。利用歸集的執法數據，靈活創建分析指標、計算模型、知識模型進行數據挖掘分析、可視化展示，實現對法律法規實施狀況、執法要素、執法行為、履職能力、執法效能進行分析，了解執法基本情況、掌握執法基本規律、發現執法突出問題、探尋問題深層原因；實現優化執法資源配置、提升執法資源使用效率、法律法規得到全面正確的實施、執法更加貼近公眾訴求、執法機關主動履職能力和社會滿意度明顯提升。建設執法動態監測體系，利用GIS（地理信息系統）、移動互聯等技術在地圖上對行政執法資源、執法軌跡、執法活動實時跟蹤、動態監測、預警提醒。提供執法情況綜合分析、執法隊伍分析、法規規章實施狀況、履職情況分析、執法效能分析、執法動態監測、綜合查詢、綜合統計。

五、總結與展望

未來可以充分運用區塊鏈、大數據、人工智能等現代先進信息技術，構建行政執法案例知識庫，為行政執法智能監督決策提供知識支撐。研究超大規模行政執法監督體系的大數據協同、運行治理、分布式計算與性能優化技術，可以對部門法規執行情況進行研判，開發執法程序智能審計、規范性文件審查、執法裁量基準審核、行刑案件移送監測、執法文書審查等基于人工智能的執法監督新技能。形成部門、社會和輿論監督情報驅動的主動執法監督反饋體系，構建行政執法智能監督知識庫與執法監督人工智能平臺，并展開示范應用，為分地域、分行業、多層次嚴格執法監督提供科技支撐。